Куда двигаться дальше

Куда двигаться дальше

При осуществлении антикоррупционных реформ в секторе водоснабжения и канализации необходимо учитывать ряд факторов.

Во-первых, в отрасли WSS катастрофически не хватает достоверных сведений о масштабах, характере, последствиях и ущербе от коррупции. На протяжении десятилетий финансовые доноры и другие структуры, оказывающие помощь, не принимали в расчет широко распространенную коррупцию, оказывавшую влияние на принятие решений и поглощавшую отраслевые инвестиции. В результате такого подхода практически не предпринимались попытки исследовать и выявить ключевые характеристики коррупции в секторе. Имеющиеся сведения разрозненны, и большинство заинтересованных сторон признают, что недостаток информации о масштабах и характере коррупции тормозит дальнейшую работу. Кроме того, слишком мало известно о последствиях и ущербе от коррупции в секторе WSS. Не хватает данных о том, насколько велик размах коррупции в секторе водоснабжения и канализации по сравнению с другими сегментами сферы водного хозяйства (например, ирригацией). Отсутствует четкое представление об относительных уровнях коррупции в отрасли WSS разных стран африканского региона. Таким образом, для осуществления предлагаемых программ крайне необходима дополнительная информация{147}.

Во-вторых, коррупция в сфере водоснабжения тесно связана с эффективностью управления в экономике в целом и в отрасли в частности. Практически все согласны с тем, что основные задачи по улучшению управления и противодействию коррупции в секторе WSS лежат за его пределами (Estache and Kouassi, 2002) и что корни коррупции кроются в проблемах дисфункциональности сектора. В то же время, хотя многие аспекты управления (например, верховенство закона и политическая стабильность) выходят за рамки любой отрасли, многие решения (такие как укрепление лидерства и формирование социальных групп, требующих перемен) одинаковы для всех отраслей. Таким образом, важнейшим фактором обеспечения эффективности антикоррупционной политики является понимание процессов, происходящих в ключевой «области взаимодействия», в которой наблюдается коррупция, в частности, знание того, как далеко коррупционные отношения в секторе водоснабжения выходят за пределы ведомств и других субъектов отрасли{148}. Другими словами, устойчивые позитивные результаты могут быть достигнуты только при надлежащем понимании масштабов и сущности жизнеспособной отраслевой политики, в том числе в отношении обособленных поставщиков услуг.

В-третьих, децентрализация породила новые факторы риска и новые перспективы, поэтому необходимо усиливать подотчетность на самом начальном этапе. Децентрализация открывает возможности для развития прозрачности и подотчетности на субрегиональном уровне. На сегодняшний день влияние децентрализации на сферу услуг водоснабжения и на уровень коррупции в секторе неоднозначно и непредсказуемо{149}. Это можно (по крайней мере отчасти) объяснить разноплановостью и разнородностью реформ в африканском регионе. Децентрализация в Африке представляет собой передел политических, фискальных и административных полномочий в рамках самых разнообразных процессов: это и шоковая терапия, и постепенные изменения, и передача полномочий снизу вверх и сверху вниз в короткие и весьма продолжительные сроки (Shah and Thompson, 2004). На практике такая политика приводит к тому, что местные ведомственные чиновники, зачастую некомпетентные, ранее не имевшие возможности принимать решения (в том числе относительно бюджетов), получают возможность извлекать личную выгоду из полученных финансовых и функциональных функций. При этом отсутствие ясности в распределении функций, а также отсутствие прозрачности создает проблемы с подотчетностью. Таким образом, очень важно добиться более глубокого понимания взаимосвязей между коррупцией и процессами децентрализации в отрасли. В частности, нужно четко представлять, как децентрализация влияет на уровень коррупции в секторе, какие сегменты наиболее подвержены коррупции и в какое русло необходимо направлять децентрализацию, чтобы не допустить появление новых очагов коррупции.

В-четвертых, взяточничество предполагает наличие двух или более субъектов, поэтому антикоррупционные мероприятия должны касаться всех участников коррупционных сделок в отрасли WSS. Поскольку потенциальная прибыль высока, многие представители частного сектора (будь то международные, национальные, местные компании или физические лица) весьма заинтересованы в участии в тендерах, получении подрядов, устранении ненужных задержек при строительстве объектов и поисках обходных путей с целью повышения рентабельности. К счастью, не все компании и не все граждане поддаются соблазну. Изучение примеров неподкупного поведения может оказаться полезным при разработке мер для сокращения взяточничества с участием частного сектора{150}. Кроме того, необходимо более глубокое понимание роли посредников в передаче взяток. Антикоррупционные мероприятия в основном сосредоточиваются на кадровой чистке коррумпированных органов власти, однако все усилия по повышению подотчетности сводятся к нулю, если на сотрудников оказывают давление внешние властные структуры. Крайне важно разрабатывать механизмы сдерживания взяткополучателей и взяткодателей при совершении сделок в секторе водоснабжения.

В-пятых, политические реалии борьбы с коррупцией в сфере WSS также оставляют желать лучшего: множество препятствий блокирует прогресс в этой области. Несмотря на активизацию политических обсуждений, несмотря на создание высоких комиссий и проведение расследований, во многих африканских странах вопросы коррупции и противодействия ей на отраслевом уровне по-прежнему замалчиваются{151}. Лишь немногие субъекты отрасли по-настоящему заинтересованы в анализе коррупционных проявлений, обмене информацией и разработке антикоррупционных инструментов и методик; ситуацию усугубляет отсутствие в странах Африки развитого гражданского общества{152}. Внешнее правление, многообразие положительных и отрицательных стимулов – все это оказывает воздействие на готовность представителей сектора участвовать в борьбе с коррупцией: крупные строительные и проектные компании заботятся о прибыли своих акционеров; консалтинговые фирмы пекутся о собственной клиентской базе; граждане опасаются репрессалий за «неповиновение». Двусторонние и многосторонние агентства стремятся выполнить намеченные цели по расходованию и кредитованию, чтобы сохранить статус-кво, однако при этом опасаются, что участие в антикоррупционной деятельности может испортить их отношения с правительственными партнерами. На отраслевом уровне, в организациях водоснабжения и канализации, фундамент для борьбы с коррупцией также довольно слаб, и далеко не все участники сектора убеждены в том, что противодействие коррупции действительно необходимо. Признание того, что коррупция является проблемой, формирование широкой базы сторонников борьбы с нею, информирование общественности и создание безопасного пространства для диалога – все эти шаги очень важны для эффективной антикоррупционной деятельности в отрасли.

В-шестых, до сих пор не известно, каким образом коррупция и мероприятия по противодействию ей реально сказываются на положении неимущих. Структурные последствия коррупции для малообеспеченных слоев населения, которые описали Кауфманн и его коллеги{153}, сейчас хорошо известны: замедление темпов роста инвестиций, экономики, благосостояния бедных, качества предоставляемых услуг, а также темпов развития человеческого капитала. К этому списку можно добавить многочисленные неэкономические последствия коррупции – ослабление новых и развивающихся демократий, социальную несправедливость, ухудшение экологической обстановки, снижение безопасности, подрыв доверия к государственным институтам. Однако на уровне отрасли необходим более глубокий анализ кратко-, средне– и долгосрочного влияния коррупции на положение неимущих. Средне– и долгосрочные последствия возникают в результате перекосов и задержек в распределении средств коррумпированными чиновниками, которые перенаправляют инвестиции в секторе водоснабжения таким образом, чтобы извлечь максимальную личную выгоду, не обращая внимания на интересы малообеспеченных слоев населения. Обычно эта практика ведет к нерациональному инвестированию в крупные, капиталоемкие проекты строительства объектов инфраструктуры (таких как водоочистные сооружения, системы поставки воды наливом и сети водоснабжения). В краткосрочной перспективе коррупционные действия чиновников низшего звена, нелегально продающих или предоставляющих коммунальную воду, могут заполнять пробелы в оказании услуг бедным домохозяйствам, которые иным образом эти услуги получить не в состоянии. В ряде случаев привлечение частного сектора к использованию государственных активов оказывается достаточно эффективным, если рассматривать этот вопрос на уровне отрасли и в краткосрочной перспективе{154}.

Наконец, разработка отраслевых антикоррупционных стратегий, направленных на защиту неимущих, должна сопровождаться более тщательным и глубоким анализом интересов потребителей. Текущая антикоррупционная деятельность во многом исходит из предположения, что любые мероприятия по борьбе с коррупцией автоматически повышают эффективность работы сектора, тем самым гарантируя интересы малообеспеченных граждан. Но так бывает далеко не всегда. Безусловно, «коррумпированное» водоснабжение в долгосрочной перспективе оказывается пагубным, однако концентрация реформ исключительно на нецелевом использовании активов госслужащими низшего звена может в первый момент негативно сказаться на положении тех, кто больше всего нуждается в услугах WSS. Взаимодополняющие исследования интересов потребителей и соответствующих действий представляются важнейшим средством выявления и устранения возможных негативных последствий антикоррупционных мероприятий на местном уровне. Чтобы реформы действительно проводились в интересах неимущих, необходимо четко представлять взаимосвязи между долгосрочными структурными изменениями и краткосрочными непредвиденными последствиями и учитывать при планировании как позитивные, так и негативные эффекты реформирования услуг водоснабжения. Исходя из этого, борьба с коррупцией на этапе оказания услуг может оказаться более действенной, если в краткосрочной перспективе направлять ее не на ликвидацию, а на легализацию неофициальных источников водоснабжения, благодаря которым малообеспеченные граждане получают доступ к соответствующим услугам.

В таблице 7.6 представлен обзор действий на уровне страны и региона, а также направлений тематических исследований в области дальнейшей борьбы с коррупцией. При этом с точки зрения финансирования, гармонизации и стимулирования реформ весьма важным представляется участие доноров.