4. Коррупция в электроэнергетическом секторе Крупномасштабное бедствие Мохиндер Гулати и М.И. Рао

4. Коррупция в электроэнергетическом секторе

Крупномасштабное бедствие

^{Мохиндер Гулати и М.И. Рао}

Инфраструктура считается особенно уязвимой для коррупции, учитывая среди прочего значительность и неравномерность расходов (что помогает скрывать взятки), недостаток квалифицированных подрядчиков (что может приводить к сговору), наличие естественных монополий и ограничений для конкуренции (даже при реформах), распространенность «приватизации регулирования» и многочисленные возможности для дискреционных решений, а также «получение ренты» чиновниками и частными лицами. Проблема осложняется давно укоренившейся коррупционной практикой в инфраструктуре во многих странах и ее слияние с политической и социальной инфраструктурой. Эта глава позволяет лучше понять коррупцию и методы борьбы с нею в электроэнергетическом секторе.

Ричард Стерн, управляющий директор, Adalcorp

Электричество – это, пожалуй, самая универсальная, широко распространенная и удобная в использовании форма энергии. Его можно получить путем сжигания самых разных видов топлива, таких как каменный уголь, лигнит, бензин, керосин, мазут, дизельное топливо, растительное масло, спирт, природный газ и биомасса. Практически любую форму энергии, существующую в природе, можно преобразовать в электричество: энергию ветра, прибоя, пара и воды из гейзеров, энергию приливов, текущей воды, солнечного света и неисчерпаемую энергию атома. Огромное число вариантов применения и простота включения и выключения (щелчком выключателя) сделало электричество предметом первой необходимости для экономики и жизни общества. Жизнь в большей части мира трудно представить себе без электричества: насосы, подающие питьевую воду или откачивающие стоки и ливневые воды; сети телекоммуникаций, опутывающие земной шар; массовые перевозки товаров и людей по суше, воде и воздуху; охлаждение в жаркую погоду и обогрев в холодную; хранение лекарств, продуктов и других скоропортящихся товаров при заданной температуре; искусственное освещение, продляющее световой день и дающее больше времени для работы и отдыха. Инфраструктура любого сообщества – дома, офисы, сельское хозяйство, промышленность, больницы, банки, торговые центры, транспорт, коммуникации и места отдыха и развлечений – зависит от этой формы энергии.

В электроэнергетическом секторе осуществляется три вида технически самостоятельной деятельности – генерирование электроэнергии, ее передача по высоковольтным линиям и продажа большому числу розничных потребителей через распределительную сеть. Большую часть электричества получают путем сжигания ископаемого топлива, использования энергии текущей воды (на гидроэлектростанциях) и атомной энергии. На нетрадиционные источники электричества, такие как энергия ветра и солнечная энергия, приходится небольшая, но растущая доля. После получения электроэнергия обычно передается на большие расстояния и затем поставляется большинству потребителей при низком напряжении, хотя крупные потребители могут получать электроэнергию с более высоким напряжением.

Во многих странах эти виды деятельности осуществляются вертикально интегрированными государственными монополиями. Часто правительство использует их для достижения политических, социальных и экономических целей, усложняя коммерческую сторону функционирования коммунальных предприятий. Это ослабляет контроль со стороны менеджмента, подотчетность менеджеров предприятия и прозрачность их работы, приводя со временем к неэффективности, коррупции, раздуванию штатов, низкому качеству поставок и обслуживания, плохим финансовым результатам и финансовому бремени. В результате многие страны страдают от низкой подотчетности и слабых институтов мониторинга, что способствует появлению коррупции, которая постепенно пронизывает каждый этап и уровень электроэнергетического бизнеса – от правительства в верхней точке до сотрудников, снимающих показания счетчиков, и линейных монтеров (отвечающих за работу и техническое состояние сетей низкого напряжения), обслуживающих потребителей{62}. Нередко предприятия энергоснабжения являются очень крупными по сравнению с государственным сектором экономики и другими коммерческими предприятиями с точки зрения инвестиций, доходов, количества работников и клиентской базы. Поэтому коррупция в электроэнергетическом секторе, если не уделять ей внимание, обескровливает предприятия, доводит до нищеты население и даже разрушает моральные устои.

Прежде чем продолжить, уточним определение используемого здесь понятия «коррупция». Хотя это слово обычно ассоциируется с такими явлениями, как мошенничество, взяточничество, аморальность, незаконное присвоение средств, приобретение состояния незаконным путем и продажность, в этой главе коррупция рассматривается в более узком смысле, означая «предложение, передачу, вымогательство или принятие стимулов или вознаграждений, которые могут повлиять на действия органов власти, их членов или представителей» (в соответствии с британским Законом о предотвращении коррупции 1916 г.). Однако в электроэнергетическом секторе имеется определенная доля корпоративного мошенничества и финансовых преступлений. Во многих отчетах используется более широкая трактовка мошенничества, которая включает кражи, фальсифицированный учет, взяточничество и коррупцию, обман и сговор. Хотя это и не считается коррупцией, некоторые лица могут попытаться воспользоваться недостатками регулирования и структуры рынка.

Монополия, противоречащие друг другу цели, навязываемые государственной политикой, и популизм, представляющий энергоснабжение как общественное благо, характеризуют энергосистемы общего пользования во многих развивающихся странах и обеспечивают плодородную почву для неэффективности и коррупции. Масштаб коррупции коррелирует со свободой действий со стороны лиц, принимающих решения, отсутствием ясной подотчетности и прозрачности в процессе принятия решений.

Признав необходимость эффективных международных правовых инструментов по борьбе с коррупцией, Генеральная Ассамблея ООН в октябре 2003 г. приняла Конвенцию ООН против коррупции. В конвенции подчеркивается, что, хотя коррупция может преследоваться в судебном порядке в случае выявления, в первую очередь следует заниматься ее предотвращением. В числе мер предлагаются модельные подходы, такие как создание антикоррупционных агентств и повышение прозрачности финансирования избирательных кампаний и политических партий. Государства должны стараться, чтобы их услуги, особенно в таких важных областях, как государственные закупки и судебная система, были обеспечены мерами безопасности, способствующими повышению эффективности, прозрачности и рекрутинга на основе заслуг. Конвенция призывает к активному участию неправительственных и местных общественных организаций, а также других структур гражданского общества в повышении информированности общественности по проблемам коррупции и возможных путях их решения. Один из фундаментальных принципов, указанных в конвенции, связан с правовыми и процедурными формальностями, которые необходимо выполнять при возмещении и возврате активов от коррупционной деятельности в страны, затребовавшие подобную реституцию. Этот вопрос особенно важен для многих развивающихся стран, где высокий уровень коррупции стал серьезной проблемой.

В этой главе рассматривается коррупция в электроэнергетическом секторе. Глава разделена на три части: первая посвящена распространению коррупции в электроэнергетическом секторе и ее масштабам на предприятиях энергоснабжения в разных странах. Коррупция затронула все процессы и виды деятельности электроэнергетического бизнеса, поставив под вопрос его жизнеспособность. Однако те немногие предприятия, которым удается сохранять высокий уровень честности даже в обстановке коррупции, могут дать полезные примеры борьбы с коррупцией. Два из них, Palli Bidyut Samitis в Бангладеш и государственное предприятие энергоснабжения в штате Андхра-Прадеш, Индия, представлены в приложении 4А. Еще одна история успеха, заслуживающая упоминания, произошла в Африке, где в 1997 г. правительство Габона предоставила концессию на обеспечение и водой, и электричеством сроком на 20 лет частной компании Soci?t? d’Energie et d’Eau du Gabon (Tremolet, 2002). Концессионер показал хорошие результаты в данных областях услуг, часто перевыполняя планы, но достиг меньшего прогресса в других областях.

Во второй части представлена оценка коррупции – как она появляется, насколько серьезную проблему для разных видов деятельности в секторе и в различных странах представляет, кто является бенефициаром и что делает возможным ее существование. В этой части идентифицированы виды деятельности, уязвимые для коррупции, и обозначены точки, воздействие на которые может дать более высокий эффект в плане сокращения коррупционной деятельности. В ней показано, что страны с более высоким уровнем коррупции обычно имеют более слабое государственное управление и низкий уровень развития человеческого потенциала. Иными словами, отмечена обратная зависимость между коррупцией и развитием человеческого потенциала.

Третья часть посвящена стратегиям борьбы с коррупцией. Они включают усиление подотчетности через доступ к информации, принятие кодексов поведения, деклараций прав потребителей, правил, касающихся конфликта интересов, и участие общественности; укрепление таких институтов, как аудит и независимое регулирование, а также стимулирование лояльности работников с помощью прогрессивной политики управления персоналом. Ограничения и препятствия, мешающие осуществлению этих стратегий и оценке связанных с ними расходов, также рассматриваются в этой части.