Взаимодействие между государственными органами

Взаимодействие между государственными органами

В число государственных органов, функционирующих в секторе WSS, входят международные, национальные и местные правительственные учреждения и ведомства, причем не только те, которые напрямую занимаются вопросами водоснабжения. Коррупционные отношения на правительственном уровне, как правило, возникают между организациями, хотя изредка в них могут вступать отдельные должностные лица. Такие взаимодействия являются вертикальными, когда они возникают внутри иерархии ведомств WSS, и горизонтальными, когда в них вовлекаются департаменты и агентства одного уровня (табл. 7.2.). В высших эшелонах государственной власти коррупция характеризуется скрытостью и многообразием форм, однако перекосы в распределении ресурсов возможны лишь в условиях взаимодействия между внутриведомственными структурами, а также между заинтересованными государственными учреждениями, занимающимися вопросами финансирования, планирования, водного хозяйства и реализации общественно значимых проектов. При этом должностные лица вынуждены «играть по правилам», а их статус и полномочия напрямую зависят от готовности занять надлежащее место в сложившейся системе.

Коррупционные отношения между государственными органами часто концентрируются в сфере принятия политических решений. Политики и чиновники, курирующие отрасль WSS, стремятся создавать условия для извлечения личной выгоды путем воздействия на расстановку политических и инвестиционных приоритетов. В странах, где регулирующие функции четко определены, политики и другие заинтересованные лица могут платить регуляторам за принятие выгодных для них стандартов и правил (такая практика получила название приватизации регулирования) либо за обход существующих норм и процедур при реализации проектов.

Крупномасштабная коррупция наблюдается среди политиков и высших должностных лиц при выборе проектов в сфере водоснабжения и канализации. Так, в процессе планирования и формирования бюджета предпочтение может отдаваться более капиталоемким проектам, а не менее капиталоемким, хотя и более целесообразным. Отраслевые инвестиции, гарантирующие максимальный уровень личных доходов, получают зеленый свет в первую очередь. Другими словами, государственные средства могут направляться на те проекты, которые предоставляют максимальные возможности для откатов с минимальным риском. Практика показывает, что нередко такие проекты оказываются низкоэффективными и более выгодными для богатых, нежели для бедных. Забор воды из поверхностных источников вместо подземных – типичный пример решений, которые, несмотря на их легальность, создают возможности как для крупномасштабной, так и для мелкой коррупции. Проекты водоснабжения из поверхностных источников предусматривают строительство дорогостоящих водозаборных и очистных сооружений, а также непрерывную поставку химикатов (как, скажем, в Киншасе). Это создает почву для взяточничества, вымогательства и мошенничества. Подобные решения в секторе WSS влекут за собой долговременные коррупционные последствия. Ненадлежащее использование средств в результате бюджетных манипуляций и сомнительного планирования усугубляется несогласованностью процессов постановки целей, планирования и реализации проектов. На уровне поставщиков услуг либо отдельных населенных пунктов эта форма коррупции может включать в себя хищение материалов (например, химикатов для очистки воды) с целью последующей перепродажи или иного использования. Такие махинации приводят к снижению количества или качества поставляемой воды.

В некоторых странах механизмы перечисления бюджетных средств открывают широкие возможности для мошенничества и утечки финансовых ресурсов, а также для вымогательства со стороны государственных ведомств и учреждений, наделенных полномочиями по согласованию расходов на водоснабжение и канализацию. В некоторых случаях согласование проходит в несколько этапов внутри различных министерств (включая отделы планирования, финансирования, водного хозяйства и реализации гражданских проектов), после чего процедура повторяется на уровне местных ведомственных структур и их подразделений.

Коррупционные отношения между государственными органами независимо от отрасли часто связаны с расстановкой кадров: взятки платятся за продвижение, назначение, перевод по службе и получение служебных привилегий. Покупка руководящих должностей является обычной практикой в африканском регионе, а суммы, выплачиваемые за получение кресел директоров коммунальных предприятий или главных инженеров муниципалитетов, зачастую общеизвестны, предсказуемы и стандартны для отрасли{125}. Коррумпированные политики и руководители также склонны назначать на хлебные должности определенных лиц с условием, что те будут делиться с ними незаконными доходами. Многие специалисты считают, что именно эти формы коррупции, типичные для государственной службы, лежат в основе системы поощрений и патронажа, способствуя распространению других видов коррупции.

Коррупционные отношения между государственными органами также могут включать в себя сговор правительственных чиновников с представителями международных доноров по вопросам распределения донорского финансирования{126}. Международные финансовые доноры заинтересованы в предоставлении кредитов и грантов и поддержании отношений с государствами-партнерами. В сфере водоснабжения такая позиция может приводить к тому, что количество берет верх над качеством, а быстрота действий – над проработкой деталей. Кроме того, представители доноров, как и любые работники, заинтересованы в успехе и своевременности реализации (или создания видимости реализации) курируемых ими проектов. На правительственном уровне доноры перекачивают значительные средства через низкоэффективные системы управления финансами, нередко занижая годовые бюджеты и функциональные возможности получающих помощь ведомств, коммунальных предприятий и местных структур. Помимо прочего, финансирование строительства производственных мощностей может иметь массу негативных последствий в кадровой политике, позволяя высшим чиновникам произвольно увеличивать зарплату персонала (порой на несколько порядков) за счет донорских средств и создавать нездоровую систему поощрения и атмосферу в ведомствах и учреждениях, которым адресована помощь.