Роль институциональных структур и политики

Роль институциональных структур и политики

Характер институтов сектора может значительно менять характер коррупции. Традиционно транспортный сектор является вертикально интегрированным. Транспортная инфраструктура обычно находится в ведении управления общественных работ, а транспортные услуги регулируются и в некоторых случаях поставляются министерством транспорта. Неподкупность такой модели зависит в значительной степени от внутреннего контроля и честности отдельных чиновников{71}. В обстановке коррупции характер операций, слабый контроль и подотчетность позволяют директору или инженеру управления общественных работ использовать тяжелую технику и персонал для выполнения задач, имеющих низкий общественный приоритет, или даже в личных целях. Покупка и ремонт оборудования также открывают широкие возможности для частного использования и мелких хищений. В сфере транспортных операций и услуг полномочия чиновников по выдаче разрешений или лицензий могут подвергаться внешнему влиянию.

С середины 1980-х гг. реформы в секторе сосредоточиваются на отделении операций от формирования политики и регулирующих функций с целью повышения эффективности предоставления услуг и зачастую снижения их стоимости. Основные успехи связаны с отделением предоставления услуг от управления инфраструктурой, особенно в аэропортах и морских портах. Ожидается, что такое разделение полномочий позволит добиться большей беспристрастности и прозрачности и, в зависимости от законодательных и контрактных прав участвующих сторон, обеспечит более сильные стимулы и подотчетность. Полученная структура считается менее уязвимой для приватизации государства, чем вертикально и функционально интегрированное государственное агентство. Коммерциализация услуг в секторе путем разделения управления и операций, поставки работ и услуг по контракту и внедрение конкурентных процессов проводилась главным образом с целью повышения качества и снижения затрат. Там, где существуют эффективная конкуренция и надзор, повышается подотчетность как техническая, так и финансовая, улучшается качество и снижается стоимость. Однако риск коррупции остается, так как он переходит на сферу управления операциями – процессов закупок, контроля качества и финансового контроля – и слабые места каждого процесса. Эти слабые места часто еще более уязвимы на местном уровне, где ресурсы властей ограничены, персонал приближен к местным заинтересованным сторонам, влияние порождает альянсы и нет строгого надзора.

Неоднозначные результаты разделения структур в последнее время дают важные уроки. Чтобы разделенные процессы были эффективными, необходимо наличие адекватных ресурсов у каждой новой организации сектора, а также рыночных сил. В странах с небольшим транспортным сектором, где профессиональные ресурсы недостаточны или государственный и частный сектор коррумпирован, разделение функций скорее всего увеличит вероятность возникновения коррупции и управленческих ошибок и сделает сектор особенно уязвимым для назначения своих людей или создания альянсов с высокопоставленными чиновниками. Например, при старых моделях дорожных фондов чиновникам иногда удавалось подчинить себе советы по управлению дорогами, которые имели возможность распоряжаться значительными средствами, часто считавшиеся «внебюджетными», поскольку их источником были целевые поступления от пользователей дорог. В дорожных фондах «второго поколения» контроль усилился и стал более прозрачным в результате участия пользователей дорог и повышения разнообразия состава советов по управлению дорогами. Однако там, где назначения зависят от высшей политической власти, процесс по-прежнему подвергается риску из-за целенаправленного назначения коррумпированных игроков и ослабления контроля. Коррупция процветает в полуавтономных портовых администрациях, где назначения осуществляются на политической основе или отсутствует сильный контроль. Таким образом, реструктуризация сектора сокращает коррупцию в той мере, в какой реализуются критически важные допущения и оговорки относительно среды управления и институциональных возможностей.