Внешний аудит и контроль

Внешний аудит и контроль

Усиление прозрачности и внешней подотчетности при управлении государственными финансами имеет большое значение для повышения уровня финансовой ответственности в развивающихся странах. Законодательные органы, законодательные комитеты (такие как парламентские комитеты по контролю расходования государственных средств – PAC), законодательные контрольные ведомства (такие как высшие органы контроля – SAI), судебные органы, представители гражданского общества и средства массовой информации играют ведущую роль в усилении прозрачности и подотчетности в процессе управления государственными финансами. Законодатели могут обеспечить подотчетность исполнительной власти следующими методами: анализ годового бюджета; проведение слушаний по вопросам управления доходами и расходами (годовые правительственные отчеты); анализ итогов аудита финансов и результативности; принятие законодательных актов по результатам проверок; требование принять необходимые меры.

По итогам исполнения бюджета правительственная и финансовая отчетность подвергается проверке со стороны SAI. Важнейшими элементами эффективного контроля являются качество проверок, законодательные полномочия на определение масштаба проверки и мониторинг выполнения рекомендаций, включая тщательное расследование и наказание за мошеннические действия. Взаимодействие между высшим органом контроля и законодателями зависит от модели этого органа и структуры его подотчетности. В большинстве стран Содружества SAI подотчетен парламентскому комитету по контролю над расходованием государственных средств, который анализирует представленные выводы и докладывает о ситуации парламенту. В странах с континентальной системой SAI имеют как административные, так и судебные полномочия и не зависят от законодательной и исполнительной ветвей власти (Stapenhurst and Titsworth, 2001). В качестве ведомств, осуществляющих контроль государственных доходов и расходов, SAI могут являться основой национальной системы чистоты государственных структур.

Сфера внешнего контроля и надзора может сама превратиться в источник коррупции, если в результате чрезмерного политического влияния на структуры внешней подотчетности происходит сокрытие мошеннических действий, а расследования по фактам коррупции проводятся неэффективно. Способность SAI, PAC и законодательных структур обеспечивать подотчетность правительства определяется рядом таких факторов, как конституционная форма правления; зависимость правительства от политического давления, в том числе со стороны исполнительных органов; ясность полномочий и функций; эффективность институциональной структуры; наличие необходимых финансовых ресурсов; профессионализм сотрудников.

Гражданское общество и средства массовой информации могут играть важную роль в повышении подотчетности на всех стадиях бюджетного процесса. Активное участие гражданского общества – эффективное средство контроля решений избранных парламентариев, влияния на решения в области бюджета (примером может служить реализация бюджетного процесса при участии общественности в Порту-Алегри, Бразилия) и повышения прозрачности в ходе исполнения бюджета (пример – мониторинг расходов на государственные школы в Уганде). Хотя в развивающихся странах признание роли гражданского общества в бюджетном процессе произошло совсем недавно, уже есть свидетельства того, что организации гражданского общества способны позитивно влиять на планирование и исполнение бюджета. В таблице 8.2 систематизированы функции, выполняемые основными участниками бюджетного процесса.

Административная коррупция в системе PFM проявляется прежде всего на стадии исполнения бюджета. Тем не менее на всех стадиях цикла PFM могут возникать уязвимости, повышающие риск мошенничества и злоупотребления государственными средствами. Типичные недостатки систем PFM развивающихся стран включают в себя: отсутствие правил и инструкций, касающихся оплаты труда и расходов, не связанных с оплатой труда; повсеместное несоблюдение существующих правил; значительные объемы неподотчетных правительственных расходов; неполнота бухгалтерского учета и отчетности; непрофессионализм сотрудников ключевых структур управления государственными финансами (включая бюджетные, бухгалтерские и аудиторские структуры отраслевых министерств); неэффективность управленческого контроля за государственными расходами; слабость надзорных ведомств; недостаточный контроль за государственными финансами.

Все вышеперечисленные недостатки системы PFM могут быть разделены на пять категорий:

• непрофессионализм сотрудников и неспособность системы отследить все действия правительства;

• недостаточная внутренняя прозрачность финансовой информации;

• недостаточная внешняя прозрачность финансовой информации;

• неэффективность управленческого контроля и надзора;

• неэффективность внешнего аудита и контроля.

Эта классификация используется при разработке реформ, направленных на снижение коррупции и укрепление системы PFM.