Коррупционная уязвимость таможенных органов

Коррупционная уязвимость таможенных органов

Вряд ли найдутся другие государственные структуры, в которых классические предпосылки для возникновения институциональной коррупции проявлялись бы столь же ярко, как в таможенных органах. Монополизация административных функций вкупе с широкими дискреционными полномочиями (особенно при отсутствии или неэффективности системы контроля и подотчетности) порождает коррупционную практику (Shaver, 1997). Как отмечает Клитгард (Klitgaard, 1988, p. 75), коррупция возникает там, где монопольная власть сочетается с дискреционными полномочиями при отсутствии подотчетности. Кроме того, обладая монопольным контролем над потоками товаров, таможенные органы способны ощутимо влиять на возможности компаний по осуществлению коммерческой деятельности. Таким образом, потенциал коррупции в таможенной сфере поистине колоссален (Lane, 1998). Если таможенный служащий принимает поддельную декларацию, размер причитающихся к уплате пошлин и налогов может существенно снизиться, а недобросовестные участники сговора – получить ренту за счет госбюджета. Такая рента бывает очень высокой. Например, согласно докладу по Болгарии, подготовленному Центром изучения демократии (Centre for the Study of Democracy, 2002, p. 11), средний размер взятки составлял почти 30 % от суммы неуплаченных таможенных пошлин и прочих сборов.

Являясь органом пограничного контроля, таможенная служба должна препятствовать ввозу в страну незаконных товаров. Контрабанда наркотиков и оружия, а также крупномасштабная контрабанда алкоголя и сигарет засасывает таможню в омут организованной преступности. Для осуществления противоправных сделок злоумышленники не брезгуют никакими средствами – от масштабного подкупа до запугивания и насилия. Учитывая размер ставок в этой игре, бороться с многочисленными коррупционными схемами становится все труднее. Лейн в своей работе (Lane, 1998) приводит пример с инспектором таможенной службы США, который вымогал взятку в размере около $1 млн за организацию ввоза текстиля в обход американского законодательства. Огромные финансовые убытки, возникающие в результате неправомерных действий таможни, усугубляются широкими дискреционными полномочиями, которыми наделены низкооплачиваемые таможенные служащие. Они позволяют работникам таможни произвольно принимать либо отклонять импортно-экспортные декларации или накладывать арест на вполне доброкачественные грузы. При отсутствии надлежащего контроля за таможенной очисткой вероятность выявления подобных действий становится едва ли не нулевой.

В отличие от налоговых органов таможенные агентства осуществляют свои функции на территориально разрозненных, удаленных постах, зачастую работающих круглосуточно и имеющих относительно небольшую численность персонала. В таких условиях эффективный надзор за действиями таможенных постов или отдельных служащих становится проблематичным. Повышается риск распространения коррупционных сетей – известны случаи, когда круговая порука охватывала местное отделение таможни целиком. Сотруднику, попадающему в такое коррумпированное подразделение, по понятным причинам очень трудно отказаться от участия в противоправных схемах – он подвергается давлению со стороны коллектива, и отказ может поставить под угрозу его личное благосостояние. Традиционный контроль за деятельностью удаленных постов через центральные или региональные подразделения внутреннего аудита оказывается малоэффективным, если не прилагаются систематические усилия для выявления и устранения причин коррупции (см. пример 11.1).

Пример 11.1. Сложность выявления коррупционных сетей на удаленных таможенных постах

В ноябре 2004 г. российские следователи выявили крупную коррупционную сеть на Рыльском таможенном посту. Начальник поста и его заместитель были арестованы. Это подразделение находилось в небольшом поселке в Курской области примерно в пяти километрах от границы с Украиной. С районным центром его связывала единственная дорога. Сотрудников поста обвинили в выдаче поддельных таможенных документов импортерам электроники и одежды. Только с декабря 2003 по март 2004 г. в рамках этой схемы недобор таможенных пошлин составил от $3 до $6 млн. Однако выявить противоправную деятельность было крайне сложно, поскольку все мужское население поселка работало на этом посту, из-за географической удаленности которого вести скрытое наблюдение за его работой не представлялось возможным. Когда сотрудники правоохранительных органов впервые попытались проверить склад временного хранения Рыльского таможенного поста, им преградили дорогу десять вооруженных бойцов Курской таможни, к которым присоединились местные охранники с винтовками.

Источники: Center for Security Studies at the Swiss Federal Institute of Technology (ETF) and Transnational Crime and Corruption Center (TraCCC), 2004.

К сожалению, до сих пор во многих странах проблемой остаются непосредственные контакты таможенных служащих и импортеров. Даже современные, весьма сложные процедуры растаможивания не позволяют полностью исключить прямой контакт при физическом досмотре грузов. Всегда есть риск, что таможенную проверку будет проводить не группа сотрудников, а лишь один человек – особенно на небольших постах, в ночное время и в выходные дни. Такие ситуации создают благоприятную почву для взяточничества.

Однако не все факты коррупции на границе связаны с таможенными структурами. Поскольку таможня является самым заметным государственным ведомством на границе, ее часто обвиняют в мошеннических действиях, которые в действительности совершают сотрудники других пограничных служб. Так, в России стандартная процедура пограничного контроля при ввозе в страну грузов наземным транспортом помимо таможенного оформления предусматривает участие специалистов иммиграционной службы, пограничников, сотрудников транспортной инспекции, санитарно-эпидемиологического и ветеринарного контроля. Коррупция может быть связана с действиями всех этих ведомств; кроме того, импортеры нередко путаются в том, какая структура отвечает за тот или иной этап пограничного контроля, особенно когда возникает необходимость в параллельном согласовании. В связи с этим любая программа, направленная на упрощение процедур международной торговли и сокращение коррупции, должна акцентировать внимание на работе не только таможенных органов, но и всех пограничных структур в целом и на устранении коррупционных рисков в каждой из них.