Планирование бюджета

Планирование бюджета

Планирование бюджета осуществляется в рамках общего политического контекста под влиянием существующих в стране регулятивных и институциональных норм{159}. Формирование бюджета по сути – процесс политический. Исполнительная власть играет ключевую роль в подготовке проекта бюджета и вынесении его на рассмотрение законодательных органов. Центральные бюджетные структуры министерства финансов отвечают за координацию подготовки проекта бюджета со стороны исполнительной власти, а также за осуществление контроля исполнения бюджета теми ведомствами, которые расходуют выделяемые средства. После согласования проекта в исполнительных органах предлагаемый бюджет, как правило, утверждается законодателями.

Без эффективного контроля со стороны законодательных структур исполнительные органы могут злоупотреблять теми дискреционными полномочиями, которыми они наделены, что создает почву для крупномасштабной коррупции. В целом активность законодателей в сфере планирования бюджета с течением времени то усиливалась, то снижалась и в настоящий момент находится на подъеме (Schick, 2002). Масштабы участия законодателей в подготовке бюджета зависят от конституционных норм государства. Конституция определяет полномочия законодателей по корректировке бюджета, право вето президента, а также полномочия законодательных органов по отклонению предлагаемого бюджета. Специфика законодательных процедур и структур, допустимые сроки анализа бюджета законодателями и эффективность деятельности последних в разных странах неодинаковы (Dorotinsky and Barraclough, готовится к публикации; Santiso, 2005; Stapenhurst, 2004). В государствах с президентской формой правления законодательные органы теоретически должны играть более значимую роль в процессе планирования бюджета по сравнению со странами, имеющими парламентскую форму правления, где исполнительная власть по определению имеет большинство мест в парламенте. Влияние законодателей на бюджет во многом обуславливается такими факторами, как специфика избирательной системы (система пропорционального представительства, простого большинства, прямых выборов или партийных списков), а также количество и характер политических партий (сильные партии, коалиционные правительства).

Коррупция при планировании бюджета, как правило, относится к категории крупномасштабной (политической), а ее особенности зависят от распределения бюджетных полномочий между исполнительной и законодательной ветвями власти. Неконтролируемые чрезмерные дискреционные полномочия исполнительных органов в бюджетном процессе, равно как и неконтролируемое участие законодателей, создают почву для политической коррупции. Политики или высокопоставленные бюрократы способны предоставлять субсидии или налоговые льготы отдельным гражданам или группам лиц, а также выделять бюджетные средства для проектов либо регионов, исходя из политических пристрастий (Martinez-Vasques, Arze, and Boex, 2004).

Политическая коррупция в процессе планирования бюджета влияет на распределение государственных инвестиций, включая выбор проектов, определение места их реализации и их структуры. Танци и Давуди в своей работе (Tanzi and Davoodi, 1997) показывают, что коррупция ассоциируется с увеличением объемов государственных инвестиций, снижением их качества, сокращением налоговых поступлений, снижением расходов на эксплуатацию и техническое обслуживание объектов, падением качества объектов государственной инфраструктуры.

Непрозрачность процедур принятия решений и информации о бюджете, а также неполнота раскрытия ресурсов, включаемых в бюджет, сужают возможности для обеспечения подотчетности и способствуют процветанию коррупции. Например, наличие дискреционных внебюджетных счетов позволяет чиновникам отвлекать ресурсы и обходить механизмы соблюдения бюджетной дисциплины и разумного отраслевого лоббирования. Бесконтрольное утверждение расходов исполнительными органами в одностороннем порядке путем внесения в бюджет корректировок в течение года также создает почву для коррупции. С другой стороны, и неограниченное участие парламентариев открывает политикам возможности использовать должностное положение для лоббирования интересов отдельных групп или элиты, тем самым способствуя возникновению «трагедии ресурсов общего пользования». Каждый член парламента начинает претендовать на максимально возможную долю в совокупном объеме средств, несмотря на стремление правительства поддерживать общую финансовую дисциплину и обеспечивать долгосрочный бюджетный баланс.

Помимо прочего, на стадии формирования бюджета правительство может планировать объемы и структуру государственных доходов. Неэффективное планирование и систематическая переоценка ожидаемых поступлений, непрозрачность процедур прогнозирования и сбора доходов (по источникам и видам), а также слабая подотчетность создают широкие возможности для коррупции. Систематическая переоценка ожидаемых доходов зачастую обусловлена недостатком технических мощностей наряду со слабостью системы внутреннего институционального стимулирования, влияющей на процесс планирования бюджета (World Bank, 1997 г.). Чрезмерно оптимистичное планирование приводит к последующему урезанию объемов выделенных средств и на этапе реализации бюджета способствует перераспределению ресурсов в пользу тех, кто выставил максимальные заявки.

Неэффективность системы PFM при планировании повышает риск административной коррупции на этапе исполнения бюджета. Вот основные негативные факторы, повышающие коррупционную уязвимость системы: некорректность бюджетных прогнозов и расплывчатость планов по использованию средств; неполнота бюджетной информации, как в отношении доходов, так и в отношении расходов; непрозрачность бюджетной документации. Бесконтрольные действия правительства, недостаток финансовой информации и плохая систематизация бюджетных статей снижают полноту проработки бюджета и сужают возможности правительства отчитываться за расходование государственных средств, контролировать их использование и осуществлять аудит государственных расходов. И наоборот, хорошая систематизация бюджетных статей повышает прозрачность информации о действиях правительства по контролю, аудиту и представлению фактической отчетности в области сбора налогов и осуществления государственных расходов. Чтобы обеспечить подконтрольность правительства заинтересованным сторонам, необходимо добиться прозрачности, полноты и понятности бюджетной документации, текущей и годовой отчетности.