Прозрачность и обнаружение
Прозрачность и обнаружение
Удаленность лесных массивов открывает широкие возможности для воровства без привлечения внимания общественности. Поэтому прозрачность и информация являются частью защиты от коррупции. Обнаружение, мониторинг и надзор крайне важны для определения приоритетов и оценки элементов в программе контроля. Успех обнаружения незаконных действий в значительной степени зависит от наличия определенного набора исходных данных, включая индикаторы, делающие возможным регулярный мониторинг состояния лесов. Исходные данные необходимы для того, чтобы система обнаружения эффективно функционировала, а мониторинг таких данных обеспечит фундамент для судебного преследования нарушителей (Magrath and Grandalski, 2001; Melle and Beck, 2001).
Эффективные с точки зрения затрат методы включают использование спутниковых данных наблюдения за лесным покровом. Совместные достижения технологий и институтов могут значительно сократить стоимость мониторинга лесов и дать возможность организациям гражданского общества, например, использовать эту информацию для более справедливого сбалансирования интересов в лесном секторе (Chomitz, 2006). В бразильском штате Мато Гроссо создана система, которая регистрирует расположение крупных объектов недвижимости и использует дистанционное зондирование для контроля соблюдения правил землепользования. В Камеруне неправительственные организации используют дистанционное зондирование для увязывания строительства новых дорог для вывоза леса с отчетами концессионеров о вырубке леса (Global Forest Watch, 2005). Похожие инициативы разрабатываются и в других странах, включая Индию, Индонезию и Россию.
Там, где местные возможности недостаточны для эффективного мониторинга, можно воспользоваться услугами независимого наблюдателя за состоянием лесов для запуска процесса. В Камбодже, Камеруне и Эквадоре независимые наблюдатели не только начали работу по эффективному обнаружению, но и помогли со временем создать соответствующие возможности на местах (пример 3.6).
Пример 3.6. Расширение возможностей обнаружения и предотвращения преступлений в лесном секторе Камбоджи: достижения и просчеты
Для сдерживания безудержной коррупции в лесном секторе правительство Камбоджи в октябре 1999 г. создало подразделение по контролю и информированию о преступлениях в лесном секторе (Forest Crime Monitoring and Reporting Unit – FCMR), в задачу которого входило развитие возможностей правительства по обнаружению и предотвращению незаконных вырубок.
FCMR имеет три составные части: офис в Министерстве лесного хозяйства и природы, известный как Офис мониторинга преступлений в лесном секторе, занимающийся отслеживанием преступлений в продуктивных лесах; офис в Министерстве экологии, известный как Отдел инспекции, отслеживающий преступления в природоохранных зонах, и независимый наблюдатель Global Witness, международная неправительственная организация, которая наблюдает за деятельностью двух новых правительственных агентств и защищает их от манипуляций, самоцензуры и физического риска (Magrath and Grandalski, 2001).
Была создана национальная система слежения, в которой два правительственных офиса работают с параллельными системами информационного слежения. Провинциальные и районные офисы ежемесячно предоставляют им информацию. По условиям контракта Global Witness имеет полномочия проводить независимый полевой контроль концессий и просматривать документы, касающиеся производства и экспорта, и другие данные. Была разработана система отслеживания судебных дел как база данных по всем преступлениям в лесном секторе. Эта система также является важным инструментом определения приоритетных действий, каталогизации предпринятых действий и увеличения прозрачности и подотчетности обоих правительственных агентств (Global Witness, 2000, 2001, 2005; Sokhun and Savet, 2001).
Усилия FCMR по контролю незаконных вырубок имели в основном положительный эффект: коррумпированные чиновники лесного хозяйства отстранялись от должности, быстро расследовались обвинения высокопоставленных чиновников в незаконной вырубке, уничтожались незаконные лесопилки (UNDP/FAO, 2002). Однако опыт был не только положительным. Осуществлению проекта препятствовало отсутствие обмена информацией между тремя частями организации. Внешнее финансирование поступало нерегулярно, а не на долгосрочной программной основе. Подход по принципу сверху вниз не предполагал активного участия местного населения, а плохо функционирующая правовая система не смогла противостоять крупным нарушителям закона.
В 2003 г. организация Soci?t? G?n?rale de Surveillance (SGS) сменила Global Witness в качестве независимого наблюдателя. С SGS заключили контракт сроком на три года, но его действие было досрочно приостановлено в феврале 2006 г. из-за отсутствия финансирования. По оценкам SGS, правительство проделало достаточную работу по мониторингу и обнаружению преступлений в лесном секторе, но судебная система страны оказалась слишком слабой и склонной к чрезмерным проволочкам.
Этот опыт подчеркивает важность точного определения роли независимого наблюдателя, а также проверки правовых стандартов и интеграции структуры управления с остальной частью системы контроля (Luttrell and Brown, 2006). На практическом уровне будущие шаги по созданию модернизированной и сильной системы независимого мониторинга лесов Камбоджи определяются в рамках текущей дискуссии правительства и партнеров Камбоджи по помощи в развитии.
Заинтересованные стороны могут помогать друг другу. Во многих случаях эффективными оказываются модели многостороннего сотрудничества (см. пример 3.7). Следует отметить вклад EIA в Индонезии и в Восточной Азии в целом, Greenpeace в Бразилии и Института мировых ресурсов, который следит за состоянием лесов в нескольких ключевых странах в рамках Глобальной инициативы по наблюдению за лесами (EIA and Telapak, 2001; Greenpeace, 2001; Barreto and others, 2006). Постоянное участие этих институтов является важным элементом будущих усилий по контролю преступлений в лесном секторе.
Пример 3.7. Привлечение местных общин к защите леса на Филиппинах
Всемирный банк финансировал Программу экологического регулирования земель по секторам, начатую в 1991 г. на Филиппинах. Программа предполагала проведение масштабной кампании по информированию общественности об отрицательном влиянии уничтожения лесов на общество и создание межсекторных комитетов по защите леса (Multisectoral Forest Protection Committees – MFPC) для улучшения обнаружения и предотвращения незаконных вырубок. Эти комитеты считаются важным институциональным наследием проекта (Acosta, 1999).
Первые MFPC были созданы по инициативе Министерства экологии и природных ресурсов в районах, где незаконные вырубки приобрели невиданный размах, а также в районах сосредоточения деревообрабатывающих предприятий и активной торговли древесиной. В комитеты входили представители министерства, местного правительства, военных, полиции, церкви, деловых кругов, СМИ и общественных организаций. Комитеты должны были служить центром сбора информации о незаконной деятельности через формальные и неформальные сети. В них должны были проходить регулярные чтения и обсуждения отчетов министерства о рутинной работе и объектах мониторинга, задержаниях и привлечении к суду участников незаконных вырубок и консультирование министерских работников по вопросам повышения эффективности. Ожидалось, что комитеты помогут привлечь к защите лесов людей, связанных с членами комитетов.
Число комитетов, которых в момент создания в 1994 г. было 16, к 1999 г. перевалило за 400. В их составе национальная федерация MFPC, региональные, провинциальные и муниципальные комитеты. Результаты деятельности комитетов впечатляют – здесь и конфискация тысяч досковых футов древесины стоимостью около 350 млн филиппинских песо, и уничтожение мелких незаконных лесопилок, и закрытие крупных незаконных лесопилок, и арест и привлечение к суду крупных незаконных заготовителей леса. Всего к 1999 г. было зарегистрировано 360 случаев, из которых 285 завершились осуждением виновных (Embido, 2001).
Деятельность MFPC высветила ряд важных моментов. Во-первых, комитеты стали местом, куда люди моли сообщать о незаконной деятельности в их районе, особенно когда они не доверяют правоохранительным органам или боятся мести со стороны нарушителей закона. Во-вторых, MFPC настроили общественное мнение против преступлений в лесном секторе и оказались эффективным средством устрашения нарушителей закона, особенно если те являются известными общественными фигурами, боящимися огласки. В-третьих, MFPC и правоохранительные органы эффективно сотрудничали и предпринимали совместные действия против преступников, действующих в лесном секторе. И, наконец, MFPC оказали заметное влияние на другие общественные организации, не охваченные программами Всемирного банка, вдохновив их на создание собственных программ по защите леса на Филиппинах.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.