Средства и методы борьбы с коррупцией
Средства и методы борьбы с коррупцией
Выше мы показали, почему коррупция так сильно поражает нефтяной сектор, идентифицировали каналы, через которые осуществляется коррупция, и основных участников коррупционных отношений, а также перечислили виды коррупционной практики в каждом звене цепочки создания стоимости в нефтяной промышленности. В этом, заключительном разделе рассматриваются возможные методы и подходы к борьбе с коррупцией в секторе. Однако, прежде чем давать какие-либо рекомендации, сделаем несколько оговорок.
Во-первых, следует помнить, что коррупционная привлекательность сектора чрезвычайно высока. Группы интересов, противодействующие реформам, очень могущественны и не испытывают недостатка в средствах. Во всех расследованиях, упомянутых здесь, речь идет о коррупционных сетях, а не от отдельных лицах, причем эти сети чаще всего являются международными. Одна сеть порождает другую, в результате чего сети распространяются как инфекция. По этой причине искоренение коррупции в нефтяном секторе – предельно сложная и даже опасная задача, на решение которой может уйти много времени. Для успеха здесь принципиально важна устойчивая и твердая приверженность идее борьбы с коррупцией на высоком уровне.
Во-вторых, у антикоррупционных кампаний в нефтяном секторе будет намного больше шансов на успех, если они станут частью более широкой программы национального масштаба по повышению эффективности управления и борьбы с коррупцией на международном уровне. К счастью, благодаря Интернету и другим средствам коммуникации международное сообщество и местные сообщества очень хорошо представляют разрушительность последствий коррупции, и в наши дни реформы имеют широкую базу сторонников.
В-третьих, как и в других секторах, успех борьбы с коррупцией в нефтяной отрасли зависит от согласованности усилий всех заинтересованных сторон – правительства, отрасли, гражданского общества, финансового сообщества и таких агентств по развитию, как Всемирный банк и МВФ{102}. Поскольку о развитых странах в этом контексте нередко забывают, особое внимание необходимо обратить на их роль и ответственность. Существует тенденция, особенно в контексте развития, рассматривать коррупцию в нефтяном секторе прежде всего как проблему развивающегося мира. Такой подход, однако, не соответствует реальности по ряду причин. Как показывают примеры, приведенные в этой главе, компании и институты развитого мира, а также правительства стран, где они находятся, нередко замешаны, прямо или косвенно, в коррупционных делах развивающегося мира. Хотя по многим меркам, дипломатическим и другим, это может быть трудно достижимым, правительства развитых стран должны сделать усилие и прекратить подачу двусмысленных сигналов странам, борющимся с коррупцией в нефтяном секторе.
Стратегический характер нефти оказывает разрушающий эффект на моральные принципы самых могущественных развитых стран мира. Слишком часто эффективность кампаний по сдерживанию коррупции в секторе, которые могут осуществляться с одобрения или при поддержке развитых стран через двухсторонние или многосторонние каналы, в определенной мере подрывается одновременной похвалой в адрес правительств тех стран, где процветает коррупция, – похвалой, за которой стоит заинтересованность развитых стран в обеспечении безопасности поставок нефти или в защите коммерческих интересов. А когда дело доходит до более активных действий, поведение слишком многих игроков в развитых странах показывает, что коррупция – это не просто экзотическая болезнь, которой представители Запада заражаются за границей. Совсем наоборот! Коррупция имеет глубокие корни в развитом мире, и когда алчность Запада встречается с незрелой политикой развивающегося мира, получается ядовитая смесь. Любое средство против коррупции в нефтяном секторе, которое концентрирует внимание на исключительно или главным образом на развивающемся мире, обречено на провал.
В-четвертых, борьба с коррупцией в любом секторе, в том числе в нефтяном, требует ресурсов – определенных знаний и умений и адекватного финансирования. Необходимый набор ресурсов варьирует от управления информационными кампаниями, технической поддержки, способности создавать правительственные агентства и строить гражданское общество до проведения сложных расследований и осуществления надзора. На риторике, не подкрепленной ресурсами, далеко не уедешь.
И, наконец, все зависит от ситуации. Кризис, например, может быть самым благоприятным моментом для начала антикоррупционной кампании. Показателен случай Нигерии. Вторая администрация президента Олусегуна Обасанджо поставила борьбу с коррупцией на первое место в списке действий, поскольку коррупция стала такой всепроникающей, что заблокировала все пути для прогресса в других областях. Нефтяной сектор получил приоритетное внимание в результате того, что он в восприятии местной и международной публики стал самым коррумпированным, и того, что коррупция из нефтяной сферы перетекала не только на другие секторы экономики, но и на общество в целом.
С учетом этих оговорок или проблем желательные характеристики любой антикоррупционной инициативы должны включать лидерство или поддержку, контекст реформирования, выходящий за пределы одного только нефтяного сектора, коалицию сторонников, адекватные ресурсы и финансирование, благоприятные условия и готовность «использовать возможность». Эти аспекты антикоррупционной программы хорошо иллюстрируются глобальной Инициативой по повышению прозрачности деятельности добывающих отраслей (EITI) и ее применением в нефтяном секторе Нигерии.
Эта инициатива, предложенная в 2003 г. премьер-министром Великобритании Тони Блэром, вызвала большой международный резонанс среди заинтересованных сторон. Она направлена на устранение парадокса изобилия в богатых полезными ископаемыми странах путем обеспечения прозрачности платежей, осуществляемых компаниями, и доходов, получаемых правительствами, и в конечном итоге ограничения возможностей для коррупции и повышения подотчетности. Техническую поддержку реализации инициативы оказывает фонд EITI Multi-Donor Trust Fund, управляемый Всемирным банком через двухстороннюю программу помощи. В некоторых случаях эту поддержку предоставляют сами страны, реализующие инициативу. В примере 6.4 приведено описание инициативы, ее принципов и целей, а также критериев оценки результатов{103}.
Пример 6.4. Инициатива по повышению прозрачности деятельности добывающих отраслей
Принципы и цели
• Обеспечение должного учета всех доходов от добычи природных богатств, а также их использования в целях устойчивого развития и борьбы с бедностью.
• Предоставление заинтересованным сторонам руководящих принципов по аудиту, подготовке отчетности и распространению информации о ресурсных платежах и доходах.
• Обеспечение технической помощи при осуществлении EITI.
Критерии оценки результатов
• Заслуживающий доверия независимый аудит осуществленных (компаниями) платежей и полученных (правительством) доходов, а также их сверка.
• Публикация и широкое распространение результатов аудита, представленных в понятном формате.
• Всеобъемлющий контроль всех компаний, включая национальные нефтяные компании.
• Вовлечение гражданского общества в процесс.
• Публичный, финансово обеспеченный план реализации с четкими сроками.
Источник: http://www.eitransparency.org.
Инициативу EITI в настоящее время реализуют более 20 стран. Еще 5–10 стран приступают к ее реализации. Свыше половины богатых нефтью развивающихся стран, перечисленных в таблице 6.1, одобрили или активно пользуются критериями соответствия EITI. В инициативе участвует много крупных международных нефтяных, газовых и добывающих компаний, так же как и организаций гражданского общества на международном и, что важнее, на местном уровне. Страны-доноры, финансовое сообщество и международные институты по развитию тоже активно поддерживают инициативу.
Средством реализации инициативы являются руководящие принципы борьбы с коррупцией в нефтяном секторе, суть которых наглядно демонстрируется их нигерийской версией, известной как NEITI. Нигерия, как отмечалось выше, была готова для принятия инициативы и быстро адаптировала EITI к своим конкретным условиям. NEITI содержит все рекомендуемые аспекты антикоррупционной кампании. Фактически она идет дальше минимальных требований глобальной EITI. Перечисленные ниже моменты заслуживают особого упоминания.
• Активная поддержка NEITI со стороны президента, а также со стороны «энтузиастов» на уровне министерств.
• Вовлечение всех заинтересованных сторон – правительства, представителей отрасли и гражданского общества, которые действуют как самостоятельно, так и совместно. Национальная рабочая группа заинтересованных сторон (NSWG) в составе 16 членов, учрежденная указом президента, проводит свои заседания ежемесячно. Созданы подкомитеты, занимающиеся конкретными проблемами, такими как обучение, законодательство и пропаганда.
• Демонстрация твердой приверженности инициативе через создание постоянно действующего секретариата NSWG, укомплектованного профессиональным персоналом, и представление проекта закона о NEITI Национальной ассамблее для закрепления инициативы и ее финансирования в законодательном порядке. Пока идет обсуждение проекта закона, работа секретариата и деятельность NSWG, названная в этом разделе, обеспечиваются донорами на двусторонней основе (в частности, Великобританией) и Всемирным банком, который управляет фондом EITI Multi-Donor Trust Fund.
• Ведение диалога с основными развитыми странами – потребителями нефти по проблеме коррупции, примером которого является антикоррупционный пакт, согласованный в 2004 г. на саммите G8 на Си-Айлендс, Джорджия, США. Пакт затрагивает широкий круг проблем государственного управления, включая приверженность Нигерии инициативе EITI.
• Фокус на прозрачности не только сферы доходов, но и широкого ряда политических и производственных областей, включая адекватность налогового аудита и аудита затрат; контроля объемов; мониторинга, сверки и отчетности о потоке средств в секторе; процедур лицензирования{104}.
• Широкое распространение информации о секторе, представленной в легкодоступном формате. Пропагандистская деятельность, включая использование веб-сайта и регулярных отчетов в Интернете, детальных ежемесячных отчетов о доходах в газетах, написанных понятным языком брошюр, региональных и местных семинаров и нефтяных информационных центров.
• Особое внимание развитию навыков и возможностей, связанных с управлением, в ключевых правительственных и отраслевых агентствах, а также в гражданском обществе. Затрагиваемые вопросы включают в себя основные аспекты нефтяной промышленности, экономику нефтяной отрасли, бухгалтерский учет и налогообложение, налоговое администрирование, анализ бюджета.
Нигерии предстоит сделать еще очень много, прежде чем она сможет обуздать коррупцию и справиться с последствиями прошлых злоупотреблений в нефтяном секторе, однако шаги, которые она так решительно предпринимает, вселяют надежду и показывают пример другим странам, зависящим от нефтяных денег. Целый ряд стран, хотя и не могут похвастаться таким же прогрессом как в Нигерии, идут по пути реализации внятных программ обеспечения прозрачности доходов.
Сфокусированная на одном аспекте – прозрачности доходов – инициатива EITI является всего лишь первым шагом в направлении успешной борьбы с коррупцией в нефтяном секторе. Иными словами, как показывает пример Нигерии, инициативу после ее развертывания можно легко распространить на другие аспекты управления. Например, прозрачность доходов может потребовать прозрачности политики и административной практики, прозрачности лицензирования и закупок, прозрачности отраслевых операций. Наличие надежных данных о доходах наверняка потребует повышения прозрачности расходов. Все вместе это повысит уровень подотчетности и сократит возможности для коррупции не только на уровне сектора, но и на уровне страны. Прозрачность может быть всего лишь первым шагом, однако этот шаг очень важен.
Подчеркивание важности EITI и прозрачности ни в коем случае не должно отвлекать внимания от других мер и рекомендаций по борьбе с коррупцией. Например, принятые за последние несколько лет международные антикоррупционные конвенции, хотя их и нельзя назвать специфичными для нефтяного сектора, имеют очень большое значение. Жесткие меры, призванные обеспечить их эффективную реализацию, необходимо поощрять и поддерживать. Правительства могут также усилить воздействие на реальные проявления коррупции со стороны компаний и людей путем публичного обличения или лишения права на участие в тендерах на заключение государственных контрактов или занятие государственных должностей. Наконец, повышение осведомленности о проблемах коррупции в результате осуществления названных инициатив необходимо направить на поддержку борьбы с более труднообнаружимыми видами коррупции, такими как законодательная коррупция, лоббирование, использование дипломатического давления и склонения к действию.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.