Европейское федеративное государство?

Европейское федеративное государство?

Последний президент Дойче Бундесбанка перед введением евро Ганс Титмайер очень сдержанно высказался в 2005 году: «При принятии Маастрихтского договора прежде всего в немецкой политике была большая надежда, что валютный союз уже в скором времени окажется катализатором для дальнейшего развития политической интеграции и создания более дееспособных политических структур в валютном союзе. Но пока такое действие в качестве катализатора мало ощущается»⁵⁵. Бывший американский президент эмиссионного банка Пол Волкер очень ясно высказался в 2011 г.: «What is now perfectly clear is that work is incomplete. The European Central Bank has not been matched by an equally strong central political authority. There is no European governement with sizable fiscal resources and authority to enforce needed budgetary discipline within its member states»⁵⁶.

«То, что сейчас совершенно ясно, это то, что работа не завершена. Европейский центральный банк не обладает столь же сильной центральной политической властью. Там нет европейского правительства со значительными бюджетными ресурсами и полномочиями для соблюдения необходимой бюджетной дисциплины в рамках своих государств-членов». Однако даже такое центральное действующее лицо, как Ганс Титмайер, также не смог в последней главе своей книги «Вызовы евро», посвященной политической интеграции Европы, конкретно описать, каким образом Европа должна развиваться политически. Он требовал отмены смешанных компетенций и критиковал: «Ограниченная слишком многими обязательствами ситуация Гулливера не может служить соответствующей рамкой для открывающего перспективы на будущее политического устройства на европейском уровне»⁵⁷. Книга Титмайера вышла до мирового финансового кризиса и кризиса евро. Но мы продолжаем идти дальше в том же неверном направлении, которое критиковал Титмайер.

После саммита ЕС 9 декабря 2012-го, на котором было принято решение о межгосударственном договоре, Гюнтер Нонненмахер высказал надежду, что у «него хорошие шансы войти линией водораздела в историю европейской интеграции. Так как в Брюсселе разошлись два потока, которые в пятидесятые годы, когда сообщество охватывало шесть государств, шли по одному руслу: желание Европы после двух опустошительных войн XX века стремиться к миру, благосостоянию и стабильности и видение все более тесного союза народов, которое Вальтер Хальштейн, первый президент комиссии ЕЭС, назвал «незавершенным федеральным государством»⁵⁸.

Ангела Меркель с осени 2011-го начала говорить о необходимости «политического союза», а затем уже в неявной форме об исходном недостатке Маастрихтского договора. Но содержание такого политического союза остается у нее до сих пор неопределенным, так как речь должна идти о большем, чем фискальные нормы нового межгосударственного договора. Спор с Францией также был бы запрограммирован, если бы Германия попыталась развивать комиссию ЕС в европейское правительство⁵⁹. Историк Генрих Август Винклер, правда, полагает, что трудности единой валюты увеличат шансы политического союза, и уже видит «Европу на перепутье кризиса», но и он совершенно спокойно выступает по содержанию и конструкционным деталям такого союза⁶⁰. В остальном французы, как считает французский социалист Юбер Ведрин, понимают под федерализмом нечто совершенно иное, чем немцы, а именно, «что долги должны быть общими и Германия должна платить больше»⁶¹.

Вопрос, какой должна быть Европа,?– это «почти вечная составная часть европейского мышления и европейской неуверенности»⁶². В то время как евро первоначально был задуман для того, чтобы добиться создания политического союза, которого, как считали, невозможно добиться прямым путем, то теперь политический союз нужен для того, чтобы спасать евро»⁶³. При этом самому большому шансу Европы для политического союза уже полстолетия, и другого больше не будет: Европа шести государств, которая объединилась в 1957 году Римскими договорами по ЕЭС, охватывала по своим внешним границам почти всю Францию времен Карла Великого. Не хватало только Австрии и Швейцарии, но зато была Южная Италия. Совместная история, обозримое число участников и доминирование Франции и Западной Германии в этом союзе создавали относительно лучшие предпосылки для такого совместного федерального государства, которое только можно было себе представить в Европе. Но дальнейшее развитие в этом направлении сорвалось из-за сопротивления Франции. Шарль де Голь противопоставил тогда образцу европейского федерального государства собственное видение «Европы наций». Таким образом, Франция осталась верна своей линии, которая уже наметилась, когда Французское национальное собрание в 1954 г. отказалось ратифицировать Договор о европейском оборонительном сообществе (ЕОС). Сторонники политического союза еще и сегодня с сожалением вспоминают об этом союзе, так же как считает и Роланд Тихий, что Германия «всегда была слишком маленькой, а в будущем станет слишком старой, для того чтобы представлять собой действительно определяющую и одновременно почивающую на своей силе страну»⁶⁴.

С первым расширением ЕЭС (Великобритания, Ирландия, Дания) в 1973 году шанс к углублению направления к политическому союзу окончательно исчез, так как в этот союз вошли страны, которые никогда прежде не объединяла общая государственность. С каждым новым расширением ЕЭС, потом ЕС (Европейское сообщество), все дальше отдалялись возможности основного политического союза. Ничего не изменяла вновь повторяющаяся пламенная речь о «двухскоростной Европе».

Ганс Вильгеродт предостерегает: «Европейцы сегодня склоняются к тому, чтобы забыть негативные стороны Европы и ее истории. Тогда Европу можно будет рекомендовать как желанную цель новой государственности. Но умнее было бы более тщательно поразмыслить о содержании, угрозах и смысле новой государственности и при этом не выбрасывать за борт проверенные национальные и региональные традиции»⁶⁵. ЕС в его сегодняшней форме можно назвать конфедерацией или союзом государств: государства-члены передали ряд первоначальных компетенций на более высокий уровень. Но эта передача компетенций может быть в принципе в любое время возвращена обратно при выходе из ЕС (статья 50 Договора ЕС). Государства-члены остаются суверенными субъектами международного права⁶⁶. В федеральном же государстве, напротив, международно-правовой суверенитет передавался бы федерации. Конститутивные элементы европейского федерального государства хотя и невозможно окончательно описать, но следующие компетенции наверняка должны сюда входить:

– законодательная компетенция для единого уголовного и гражданского права, включая основные разделы налогового права, семейного и наследственного права, трудового права и нормы права, регулирующие вопросы социального страхования,

– право на взимание федеральных налогов,

– право на получение кредитов,

– исключительная компетенция по международным отношениям,

– исключительная компетенция по вооруженным силам,

– собственная федеральная полиция.

Законодательная власть должна состоять из двух палат:

– Европейский парламент, который образуется не по национальным квотам, а соответственно фактической части населения,

– вторая палата, которая будет развиваться из сегодняшнего Европейского совета и могла бы функционировать аналогично немецкому бундесрату,

– обе палаты имели бы право на законодательные инициативы. Вопрос, какие федеральные законы были бы обязательны для одобрения второй палатой, а какие не обязательны, регулировался бы в каждом отдельном случае,

– Европейский парламент имел бы компетенцию выборов президента или премьер-министра, который является главой Европейского правительства.

Президент или премьер-министр подбирает членов Европейского правительства (они могут называться министрами или комиссарами). Открытым остается вопрос, должны ли они дополнительно утверждаться парламентом.

Федеральное государство в обозначенной структуре уже часто проявляло свою принципиальную работоспособность. В эти структуры органично вписалась бы и единая валюта. Политический союз создал бы так много связей, что никто не стал бы сомневаться в будущем единой валюты. На вопрос о легитимации, который должно ставить любое государство, если оно продолжительное время должно быть стабильным, этим, конечно, не дается ответ. Я не думаю, что в исторически обозримом времени была бы возможна такая степень централизации и связанная с этим задача национального устройства среди членов ЕС. К тому же пока не заметно, что этим могут вскрываться новые ресурсы для благосостояния и экономического роста. Политический союз не уменьшил бы различия по благосостоянию (это показывает сравнение Европы с США), не вызвал бы большего роста экономики, а также не смог бы предотвратить местные банкротства и бедность.

Бывший судья Конституционного суда Удо ди Фабио высказал свое мнение: «Я считаю ошибочной попытку следовать модели федерального государства. Якобы решающее все проблемы европейское федеральное государство могло бы быть подвержено намного большим испытаниям на разрыв, чем современный союз, со многими весами и противовесами, которые дают возможность баланса»⁶⁷.

Европа скорее оказалась бы в опасности, отказавшись от своего исторически самого большого преимущества: а именно, многообразия государств, народов и обществ, которое делает возможными различные решения и таким образом поддерживает индивидуальность и инновацию. Уже сегодня проблемой Франции является относительный застой в государственных структурах, в которых все регионы – от Средиземного моря до побережья канала – регулируются единообразно. И напротив, немецкая мощь и вместе с ней источник для значительно более широкой инновационной силы заключается также в многообразии децентрализованного государственного устройства. Бремен и Бавария, например, регулируют свои региональные вопросы совершенно по-разному. Даже такой восторженный европеец, как британский историк Тимоти Гартон-Эш, предостерегает: «Я… не думаю, что нам все время нужен большой проект для светлого будущего Европы. Ключ к обновлению Европы и сегодня еще заключается в национальных демократиях – там Европа или родится заново, или нет»⁶⁸.

Самым успешным федеральным государством в мире является, между прочим, маленькая Швейцария: 7,8 миллиона жителей живут в 26 кантонах, которые более самостоятельны, чем немецкие федеральные земли. Уже более 200 лет у них существует мир, национальная валюта и самый высокий уровень жизни в мире. Но причина здесь не в размерах, она важна для экономического и политического успеха государства»⁶⁹.

Для существования сегодняшних федеральных государств в Европе, какими являются Германия, Австрия, Бельгия, Испания, европейское федеральное государство станет решающей проблемой: практически все основные компетенции национального федерального уровня при европейском федеральном государстве перейдут в Брюссель, а национальные федеральные государства останутся пустой оболочкой – разве только сегодняшние региональные компетенции стран будут подняты на национальный уровень. Европейское федеральное государство лишит национальный федерализм основы. Это было бы нежелательно, и необходимая перестройка национальных государств не найдет поддержки большинства.

Это короткое рассмотрение показывает: европейское федеральное государство в настоящее время является утопией, и оно будет оставаться таковой еще длительное время. Давайте не будем говорить при этом только о немцах или о французах, а подумаем и о британцах, датчанах, шведах, поляках и чехах. Невозможно представить, что один из этих народов в обозримом будущем откажется от своего суверенитета в пользу вышеописанного европейского федерального государства.

Даже такой сторонник расширяющейся государственной интеграции, как Вольфганг Шойбле, знает, что Германия даже с Францией не может договориться о точных очертаниях европейского федерального государства. Это также блокирует дальнейшее преобразование Европейской комиссии в правительство Европы. К тому же с европейским правительством лишится власти Европейский совет, а этого в настоящий момент не захочет даже Германия. Шойбле говорит: «Если не будет европейского федерального государства, не будет и европейского правительства в том смысле, каким сегодня является федеральное правительство». Тем не менее, и это кажется противоречивым, он хотел бы прямых выборов президента, чтобы таким образом продвинуть интеграцию на психологическом уровне⁷⁰. А это уже прелюдия к театру военных действий.

Раздаются жалобы на недостаточную демократическую легитимацию современных структур ЕС⁷¹. По этому поводу можно иметь различные мнения. Европейский совет, поскольку он состоит из представителей избранных правительств, легитимен не менее, чем немецкий бундесрат. Там тоже есть представители федеральных земель, которые своим голосованием утверждают законодательные акты. Настоящим вкладом в развитие демократии была бы защита Европейским советом принципа субсидиарности и более резкое выступление против тенденции Европейской комиссии проявлять инициативы во все больших областях и изобретать все новые регулирующие нормы.

В связи с этими препятствиями с самого начала была упущена надежда на то, что единая валюта приблизит ЕС к политическому союзу. Уже в течение нескольких месяцев постоянно высказывается надежда, что большая обязательность бюджетных норм как следствие межгосударственного договора приблизит Европу еще на шаг по пути к политическому союзу⁷². Это очень проблематично: как уже было изложено в главе 7, сильное федеральное государство отличается именно тем, что в нем государства-члены и муниципалитеты пользуются широкой автономией в рамках их компетенций. Закрепленные в межгосударственном договоре процедуры и бюджетные нормы для контроля за национальными бюджетами в политическом союзе были бы не нужны. Они служат для того, чтобы компенсировать слабые места и незначительный фискальный вес европейского центрального бюджета, и в этом смысле являются костылем. Как уже было сказано выше, больше нечего возразить против национальных налоговых тормозов и регулярного контроля за бюджетами со стороны Еврокомиссии. В будущем потенциальная угроза для фискального поведения национальных государств также будет возникать не из каких-либо штрафов, которые комиссия могла бы наложить в результате длительной процедуры, а из опасности повышения издержек оплаты процентов по кредитам для несолидных государственных бюджетов. Многократно нарушавшийся принцип No-Bail-Out также заменить нечем.

Весной 2012-го уже больше не встает вопрос, продвинула ли единая валюта Европу по каким-либо измеримым критериям вперед. На этот вопрос за первые 13 лет единой валюты ответ отрицательный и на будущее неопределенный. Скорее на длительный период будет стоять вопрос, насколько это хорошо для отношений между партнерами и понимания между народами, если разрыв между северными и южными странами и слабостью последних становится все очевиднее из-за единой валюты. Является ли евро цепью, которая насильно удерживает то, что не подходит друг к другу? Или это канат, связывающий по стечению обстоятельств сообщество, которое во главе с Ангелой Меркель, как опытным проводником, приведет в конечном итоге также и греков к вершине добродетели стабильности, экономии и вечного роста?

Уже в главе 3 стало ясно, что Европейский валютный союз не дал ощутимых успехов для благосостояния и экономического развития. Глава 5 показала, что единая европейская валюта при свободном от субъективных желаний экономическом анализе даже тогда, когда она работает, не приносит экономикам стран-участниц дополнительно к Общему рынку в принципе никаких существенных преимуществ.

Поэтому в результате за единую валюту говорит только одна политическая причина, а это надежда, что она продвинет Европу дальше в направлении европейского федерального государства. Поэтому логично, что те, кто отвергает европейское федеральное государство, также с неприятием относятся к евро. Этим объясняется и царящее повсеместно в Великобритании враждебное отношение к евро. Активное недоверие к евро выражает также и чешский президент Вацлав Клаус.

Евро принес существенное лишение властных полномочий национальных институтов государств еврозоны, потому что для стран ошибки исправляются не типичным для этих стран способом, или их последствия не могут быть ослаблены, и вместе с этим создается делегитимация демократически избранных правительств в кризисных странах. Дирк Шюмер придумал для этого формулу «Европа самоликвидируется»⁷³. Но затем он предпочел ругать банки, упустив подразумеваемую суть своей аргументации: верните этим странам их собственную валюту и их собственный центральный банк, тогда демократически выбранные правительства смогут снова управлять своей экономикой так, как им захочется. И ни одному греку, и ни одному итальянцу не придет в голову мысль приписывать ответственность за последствия своего собственного управления экономикой строгим немцам, что стало обычным с обострением долгового кризиса.

Возможно, евро и выживет (или не выживет), но уже понятно, что:

– На мир он не имеет никакого влияния.

– На дружбу народов, во всяком случае, влияет отрицательно именно тогда, когда один народ захочет давать указания другому народу.

– На рост экономики и занятость он имеет разве только отрицательное влияние, если ослабляет конкурентоспособность отдельных стран зоны евро или если использованные для его стабилизации трансферты снижают благосостояние сильных.

– На значимость Европы в мире он не имеет существенного влияния, во всяком случае, оно менее важно, чем совместная политика в области обороны, внешних отношений и охраны окружающей среды.

Возможно, что при взгляде назад кризис евро окажется всего лишь «бурей в стакане воды»: «When the fun is over, chances are that Europe will breathe a sigh of relief and continue rather farther down the path of genteel decline»⁷⁴ («Когда веселье закончится, есть вероятность, что Европа вздохнет с облегчением и продолжит идти дальше вниз по пути к благородному упадку».

Данный текст является ознакомительным фрагментом.