Поможет ли долговой тормоз?

Поможет ли долговой тормоз?

Важнейший предел задолженности связан с достаточной компетентностью, в сочетании с решимостью и сознанием ответственности у тех, которые определяют курс финансовой политики. Правовые конструкции для ограничения задолженности могут это поддержать, но не заменить: страны с постоянно стабильными финансами, такие как Швеция или Швейцария, не нуждаются в установлении никаких потолков для задолженностей. Но и там это не повредит. У государств – закоренелых должников, чьи элиты не отличаются соблюдением законов, всегда найдутся средства и пути для того, чтобы этот законодательный долговой тормоз работал на холостом ходу.

Очень важно уяснить логику, которая стоит за разумной политикой ограничения задолженностей. Эта логика вращается вокруг необходимого в определенной исторической ситуации первичного профицита в бюджете. Если, например, поставлена цель в течение определенного срока свести государственную задолженность до 60 % ВВП – то есть нормы Маастрихтского договора, то можно рассчитать, какой первичный профицит в государственном секторе необходим, для того чтобы достигнуть этой цели. Необходимый первичный профицит при этом тем больше, чем выше уже накопившийся уровень долга. Примерные расчеты для некоторых стран приводятся в таблице 7.3.

Таблица 7.3 Долгосрочные фискальные необходимости приведения в соответствие в отдельных развитых странах по G-20 (в % ВВП)

Источник: Дойче Бундесбанк, отчет о финансовой стабильности 2011-го. При расчете этой модели предполагается, что в 2030-м уровень задолженности достигнет 60 % ВВП (в случае Японии – 80 %).

Германия, например, в 2010-м имела первичное сальдо с поправкой на конъюнктуру –0,5 ВВП. Но в среднесрочной перспективе ей требуется первичный профицит в 2 % ВВП для того, чтобы к 2030 г. уровень долга снизился снова до 60 %. Для этого необходимо (ежегодное!) улучшение бюджета за счет более высоких государственных сборов или сокращение расходов в объеме более 60 млрд €. Во Франции первичное сальдо необходимо улучшить на 6,3 % ВВП, в Италии на 3,1 %, а в США даже на 10,8 % ВВП. В сравнении с очевидными для этих стран способностями принятия решений эти плановые значения представляются утопическими, но являются лишь логическим следствием нормы, что в 2030 году снова уровень задолженности должен будет составлять 60 % ВВП.

Для понимания взаимосвязи между долями дефицита и задолженности важен вывод о том, какое влияние имеет рост экономического развития: чем выше средний темп роста, тем выше также допустимая доля дефицита, которая совместима с определенным уровнем долга. Известная Маастрихтская норма – 3 % текущий дефицит, 60 % – доля задолженности от ВВП – была рассчитана на основе предположения, что средний номинальный темп экономического роста будет составлять 5 %. Это соответствует реальному росту примерно 3 %.

Действительные возможности роста в Германии составляют на длительную перспективу 1,5 %, а это означает, что доля задолженности в ВВП повысится даже в том случае, если доля дефицита будет составлять 3 %. Применительно к долгосрочному темпу роста можно рассчитать, какая доля дефицита совместима с определенным уровнем задолженности³⁴. При конкретных условиях роста в Германии ограничение уровня задолженности 60 % требует верхней границы для государственного дефицита 1 % ВВП³⁵.

Закрепленный в 2009 году в Основном законе Германии долговой тормоз действует еще немного дальше. С 2016 года он ограничивает для нормального конъюнктурного положения наивысшую допустимую задолженность государства до 0,35 % ВВП, запрещает любую задолженность федеральных земель с 2020 года, однако не содержит регулирующих положений для задолженности органов местного самоуправления³⁶.Практического подтверждения их эффективности остается только ждать. Но государство впервые создало для себя уменьшение нагрузки, поэтому на исходный 2009 год оно рассчитало особо высокий структурный дефицит, хотя речь идет в основном о конъюнктурном дефиците³⁷. И до сих пор государство пользуется попутным ветром благоприятной конъюнктуры и связанными с ней сверхплановыми поступлениями. Структурные накопления так и не предвидятся. Скорее государство играет в обычную игру, когда оно в хорошие в конъюнктурном плане времена снижает надбавки на социальное страхование³⁸. Но одновременно за счет увеличения пенсий для мало зарабатывающих накапливает новые структурные нагрузки на будущее³⁹.

Многие федеральные земли уже начинают придумывать исключения из правил и определения исходных позиций, которые отодвинут необходимость консолидации по времени немного назад⁴⁰. К тому же в немецком бюджетном законодательстве для государства нет возможности добиться от федеральных земель соблюдения долгового тормоза. Те, в свою очередь, могут взвалить бремя на местные власти и задолженности, на которые долговой тормоз не распространяется. Созданный в ходе изменений конституции по налоговому тормозу новый стабилизационный совет, который сменил прежний совет по финансовому планированию, также не может принять никаких принудительных мер к федеральным землям, если они не выполняют его предложения⁴¹.

Несмотря на всю эту нечистоплотность и возможности исполнения, немецкий налоговый тормоз имеет по меньшей мере психологическое значение. Практическое подтверждение пока еще нужно подождать. В общегосударственном распределении расходов и доходов федеральное государство в историческом плане имеет самую низкую долю обеспечения. Но в его руках находятся основные решения по системе налогов и сборов, и федеральные законы в основном определяют уровень и структуру расходов федеральных земель. Если сейчас федерация фактически с успехом попытается ограничить свой дефицит до 0,35 % ВВП, то это автоматически также улучшит финансовое положение федеральных земель и муниципалитетов⁴².

Для федерального государства Швейцарии можно показать, что достаточно солидные бюджетные хозяйства кантонов в меньшей степени объясняются частично введенным в последние годы долговым тормозом, чем строго осуществляемым уже с давних пор принципом No-Bail-Out. Это поддержало мотивацию для введения тормоза долгов и одновременно удержало уровень федерации от искушения вмешиваться в финансово-экономические дела кантонов⁴³. В Европе же, напротив, нарушение принципа No-Bail-Out необходимо «вылечить» введением долговых тормозов.