II. Бюджетное право

II. Бюджетное право

3 миллиарда 208 миллионов рублей собирается русское правительство израсходовать в течение этого года. Кто же назначил эту сумму? Кто определил налоги? Кто устанавливает распределение государственных средств по расходным статьям? Словом, чьей волей определяется наш государственный бюджет?

На этот простой вопрос ответить не так-то легко. Наша отечественная государственность весьма замысловата.

До 1905 г. русский бюджет был чисто правительственным делом, над которым со стороны народа не было никакого контроля. Манифест 17 октября 1905 г. обещал, как известно, «установить, как незыблемое начало, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы». В первую голову это относилось к бюджету. Первые две Думы были, однако, распущены прежде, чем успели добраться до бюджета. Только с 1908 г. министр финансов начинает ежегодно вносить свой бюджетный проект на рассмотрение «народного представительства», избранного на основе закона 3 июня 1907 года.

Какова же роль Думы в определении государственной росписи? Каковы ее бюджетные права?

На этот счет созданы были правительством особые бюджетные правила 8 марта 1906 г. Согласно этим правилам, государственные расходы делятся на три категории (группы):

1) такие расходы, которые совсем не подлежат в Думе сокращению и даже обсуждению;

2) такие расходы, которые могут быть изменены или отменены только в таком случае, если предварительно будут изменены или отменены законы, вызвавшие эти расходы (например: Дума не смеет отказать в ассигновке, т.-е. в денежной выдаче, на жандармские управления до тех пор, пока существует закон, создавший особый корпус жандармов);

3) такие расходы, которые подлежат «свободному обсуждению» в Государственной Думе.

Рассмотрим сперва расходы двух первых категорий, а для этого возьмем в руки проект государственной росписи на 1913 г.

1) К первой категории относятся расходы императорского двора (царской фамилии, великих князей и княгинь, императорских театров и пр.), составляющие 16 1/3 миллионов, а также расходы двух императорских канцелярий (1.272 тысячи руб.). Этих расходов Дума не может ни сокращать, ни обсуждать.

Далее следует из года в год повторяющаяся ассигновка в 10 миллионов рублей «на известное Его Величеству употребление». К этим 10 миллионам Дума также не имеет права прикасаться.

Неприкосновенной является, наконец, и сумма, ассигнуемая на уплату процентов по русским государственным займам. Наш долг составляет в круглых цифрах 9 миллиардов рублей, из которых большая половина была занята на военные расходы. Платежи по государственному долгу, составляющие в 1913 году сумму в 402 миллиона рублей, представляют собою ту дань, которую русский народ уплачивает ежегодно европейским биржевикам.

В совокупности бюджет заключает в себе, следовательно, расходов на 430 миллионов рублей, которые наглухо заколочены для народного представительства. Для этой огромной суммы сохраняется, как видим, во всей своей силе старый порядок.

2) Расходы второй категории производятся «на основании действующих законов, положений, штатов, расписаний»… и пр. и пр. Сюда относятся, например, следующие ассигновки: 35 миллионов на ведомство святейшего синода, 58 миллионов на полицию, свыше 30 миллионов на суды, 5 миллионов на тюрьмы^{70}, 185 миллионов по военному министерству, 6 миллионов по морскому и пр. Всего таких ассигновок содержится в бюджете на 620 милл. Этой суммы народное представительство не смеет уменьшить ни на одну копейку, доколе существуют означенные выше «законы, положения, штаты и расписания». А эти законы и пр. могут быть изменены лишь длинным законодательным порядком – и то лишь при согласии Государственного Совета и с утверждения короны.

Между тем, те 620 милл. руб., о которых у нас сейчас идет речь, представляют главный источник питания бюрократии. Борясь за «штаты, положения и расписания», чиновничество борется, следовательно, за собственное существование. И потому, если бы нынешняя Дума даже покусилась на какую-нибудь часть золотого фонда бюрократии, нижняя палата встретила бы неумолимый отпор со стороны верхней палаты, в которой сановные бюрократы играют решающую роль.

На деле оказывается, стало быть, что 620 милл. второй категории «забронированы» от покушений со стороны народного представительства, в сущности, так же плотно, как и 430 милл. первой категории.

А в итоге мы имеем (430 + 620) сумму в 1.050 милл. на которой начертана надпись: «народному представительству прикасаться возбраняется». Свыше миллиарда руб. всецело застраховано бюрократическими правилами 8 марта 1906 г. от всяких «несчастных случаев» в Думе, – такова главная особенность нового «конституционного» русского бюджета!

В 1913 г. предполагается, как мы уже знаем, произвести государственных расходов на 3.208 миллионов рублей. Из этой суммы одна часть – 1.050 миллионов – как мы показали выше, совершенно обеспечена нашим бюджетным правом от всякого вмешательства Думы. Остается, однако, большая часть – 2.158 миллионов, – которую образуют расходы, «подлежащие свободному обсуждению в законодательных учреждениях».

«Свободное обсуждение» – это, конечно, очень хорошая вещь. Но ведь народные представительства создаются не только для того, чтобы обсуждать, но и для того, чтобы решать. Каково же действительное влияние Думы на эти два слишком миллиарда «небронированных» расходов?

Чтобы выяснить себе этот вопрос, возьмем, в виде примера, расходы «по тюремной части». Всего предполагается израсходовать в 1913 г. на тюрьмы 37 миллионов рублей. Из этой суммы только 5 миллионов принадлежат к «забронированному» бюджету. Насчет остальных 32 миллионов Дума может «свободно» голосовать, – как найдет нужным. Значит, мы имеем перед собою очень благоприятное для Думы положение. Допустим на минуту невероятное: именно, что 4 Дума большинством голосов отвергнет «тюремный» кредит в 32 миллиона. Значит ли это, что министр юстиции останется без тюремщиков? – Нисколько! Голосованием Думы дело не кончается, а только начинается. Государственный Совет, ведь, пользуется такими же бюджетными правами, как и Дума. И уж не может быть никакого сомнения в том, что кого-кого – а тюремщиков Г. Совет в обиду не даст: тайные советники будут голосовать за 32 миллиона обеими руками. Получается конфликт (столкновение) между Думой и Советом. Создается согласительная комиссия из членов Думы и Совета. Если допустить, что и в комиссии думцы не пойдут на попятный (что тайные советники не уступят, об этом и говорить нечего: не таковские!), – тогда придется вернуться к бюджету прошлого года. На тюрьмы было в 1912 г. ассигновано почти 34 миллиона, – на 3 1/2 миллиона меньше, чем в нынешнем году. Вот этих-то добавочных 3 1/2 миллионов (из всего «свободного» кредита в 34 милл.!) тюремное ведомство только и может лишиться – в случае упорства Думы; остальные 28 1/2 милл. вполне обеспечены за ним дружественным голосованием Гос. Совета. Так обстоит дело с «небронированными», т.-е. будто бы «свободными» кредитами!

Если бы 4 Дума начала проваливать все «свободные» кредиты, идущие на усиление военного, полицейского и бюрократического аппарата (а это никогда не может случиться), – то даже и в этом невероятном случае бюрократия, при обеспеченной поддержке Совета, рискует «потерять» не более 200 – 300 милл., то есть значительно меньше 10 проц. всего бюджета.

Теперь мы имеем пред собою полную картину бюджетных «прав» Думы в области государственных расходов:

1) Расходы на 430 миллионов, которые совершенно не подлежат сокращению и вообще наглухо заколочены от всякого вмешательства со стороны Думы.

2) Расходы на 620 миллионов, которые на деле не могут быть сокращены ни на грош, хотя Думе и предоставлено право делать бесплодные попытки к изменению этих расходных статей.

3) Расходы на 2.158 миллионов, которые считаются «свободными», но которые фактически могут быть сокращены Думой, примерно лишь на 1/10 часть; нужно, однако, прибавить, что у бюрократии всегда остается возможность возместить себе даже и этот «убыток» разными «чрезвычайными» путями.

Другими словами: созданные бюрократией бюджетные законы предоставляют Думе ходить вокруг да около государственных расходов со своими благопожеланиями; в лучшем случае Дума может там или здесь подстричь слишком нескромно торчащий наружу хвостик.

Но действительное заведование государственными средствами по-прежнему остается в руках правящей бюрократии.