Контекст. Что мешает реформе глобального управления?

Контекст. Что мешает реформе глобального управления?

В начале пути в администрации Обамы должны были бы осознавать, насколько наше время далеко от эпохи 40-х годов прошлого века и какие могучие ветры препятствуют проведению реформы глобального управления. Между сегодняшним миром и миром «мудрецов» XX века есть четыре основных различия, из-за которых перестройка системы миропорядка представляет собой непомерно трудную задачу.

Во-первых, мир давно уже не чистая доска. В 40-х годах американские архитекторы мирового порядка могли конструировать институты из цельного «куска мрамора», не демонтируя существующих учреждений и не перераспределяя полномочия и привилегии внутри них. Они, цитируя Дина Ачесона, «присутствовали при Сотворении». Администрации Обамы подобная роскошь недоступна: перед ними пейзаж, перенаселенный международными организациями и соответствующими договорами. Сегодня США участвуют более чем в шестистах многосторонних договорах (не говоря уже о тысячах двусторонних).

Государства, задействованные в глобальных институтах управления, болезненно реагируют на каждый намек об изменении мандата, состава членов, системы управления и финансирования договорных органов. Взять хотя бы Совет Безопасности ООН, где жестко отстаивают свои позиции Россия и Китай, не желающие допустить никакого увеличения числа его постоянных членов. Или Международное энергетическое агентство (МЭА), состав которого ограничен странами – членами ОЭСР, а распределение голосов отражает уровни потребления нефти в середине 70-х годов прошлого века. Совершенствование существующих органов в системе ООН оказалось задачей еще более масштабной, чем в свое время их создание, что побуждает многие государства к поиску обходных вариантов.

Во-вторых, отсутствует форс-мажор, характеризовавший ситуацию в середине 40-х годов. Когда нет крупных провалов в политике, учреждения развиваются в лучшем случае «поступательно». В известном смысле поколению Ачесона было проще, так как оно трудилось на поле, опустошенном экономическим кризисом и самой разрушительной войной в истории человечества. Наше поколение избавлено от таких катастроф, но само по себе отсутствие кризисов усиливает ведомственную инерцию. Исключением, только подтверждающим правило, является «великая рецессия» 2007–2008 годов, когда страх перед схлопыванием экономики дал мировым лидерам импульс к реформированию системы глобального экономического управления. Как следствие, «большая двадцатка» (G20) была возведена в ранг ведущей организации, создан Совет по финансовой стабильности и принято Базельское соглашение III о требованиях в отношении движения капитала для крупных банков.

В-третьих, глобальная повестка дня сегодня более масштабна и всеобъемлюща, чем после окончания Второй мировой войны, что превращает в иллюзию возможность любых крупных прорывов. Большинство «низкорастущих плодов» многостороннего сотрудничества давно сорвано. Взять хотя бы торговлю: в ходе первых раундов переговоров по ГАТТ обсуждалось снижение тарифов и устранение субсидий. В сегодняшней повестке дня в торговой сфере стоит гармонизация внутригосударственных норм и правил в таких областях, как фискальная политика, здравоохранение и охрана труда, интеллектуальная собственность и т. д. Такого рода соглашения во многом нарушают государственный суверенитет.

Кроме того, в мире стало больше государств. На момент основания ООН в организации было всего 50 членов. Сегодня таковых 193. Многие из них входят в состав различных блоков и региональных группировок, что осложняет достижение глобального консенсуса на таких форумах, как Генеральная Ассамблея ООН.

В-четвертых, с 40-х годов изменился мировой баланс сил. При администрациях Рузвельта и Трумэна американская гегемония находилась в зените. Во время длившейся десятилетиями холодной войны США и их западные союзники господствовали в мировой экономике. К 1990 году на членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) приходилось более трех пятых мирового ВВП. Сегодня доля ОЭСР, несмотря на вступление дюжины новых членов, снизилась до 47 %, тогда как страны БРИКС уже обеспечивают до 25 % мирового производства.

Справляться с задачами глобального управления в условиях подобного перераспределения сил можно только в той мере, в какой развивающиеся и развитые страны разделяют общие ценности и предпочтения. Но интеграция развивающихся стран не ограничивается предоставлением места за общим столом и права оплачивать счета. Она подразумевает право формировать повестку дня. К сожалению, крупные западные и другие страны часто расходятся во мнении по таким важным международным вопросам, как границы национального суверенитета, критерии гуманитарной интервенции, роль государства в экономике и баланс между безопасностью и гражданскими свободами. Подобные соображения помогают объяснить причину, по которой администрация Обамы, поначалу увлекшись перспективой реформирования Совета Безопасности ООН, в итоге решила оставить все как есть. Высокопоставленные госслужащие США пришли к заключению, что наиболее вероятные кандидаты на роль постоянных членов Совета Безопасности из числа стран развивающегося мира – даже такие демократии, как Индия, Бразилия и ЮАР, – будут довольно часто заявлять о позиции, не совпадающей с интересами США.