Институты и стратегические стимулы

Институты и стратегические стимулы

В современной системе международных отношений гораздо больше различных институциональных структур, чем во времена предыдущих смещений центров политического влияния. Кроме того, эти организации играют для США гораздо более важную роль при реализации их стратегических амбиций. Есть все основания утверждать, что это делает систему только прочнее.

Если это действительно так, то современный порядок не такой уж податливый. В этой связи ключевое значение имеет наличие тесной связи между международными организациями и национальной стратегией.

В речах президента Барака Обамы и руководства США красной нитью проходит мысль о сохранении традиционной приверженности многосторонним международным организациям, которые они рассматривают как основу реализации национальной стратегии глобального лидерства. В американских внешнеполитических кругах, а также во многих политологических исследованиях утвердилось мнение, что нацеленность на лидерство и сотрудничество в рамках международных организаций позволяет Соединенным Штатам решать широкий круг проблем[149]. Общепризнано, что стабильный, открытый, основанный на не слишком жестких правилах миропорядок, выгоден Соединенным Штатам. По мнению большинства ученых и политиков, такая система межгосударственных отношений в большей степени отвечает интересам США, нежели закрытость, когда миропорядок основан на блоках и сферах влияния и лишен общепризнанных правил и институтов. В научном сообществе давно утвердилась точка зрения, что в условиях взаимозависимости и в особенности по мере того, как эта взаимозависимость становится все глубже и сложнее, институционализация сотрудничества представляется все более выгодной для государств.

Возможно, самым важным преимуществом такой системы является то, что переплетение устоявшихся правил и институтов являет собой гарантию сохранения статус-кво. Эта мысль подкрепляется результатами научных исследований за последние сто лет и была резюмирована знаменитым высказыванием Икенберри о присущем институциональным системам «эффекте блокировки». «Негибкость», которой отличаются международные организации, обусловлена эффектом «колеи», рутинизацией, интернализацией и многими другими причинными механизмами, которые препятствуют движению. Эти факторы активно используются теми, кто нацелен на сохранение статус-кво. Очевидно, что эта же «негибкость» не устраивает тех, кто в целом доволен существующим раскладом сил, но хотел бы пересмотреть правила, регулирующие международную систему. Это касается инициатив Европы – и в меньшей степени США – по изменению правил в отношении законности военного вмешательства в дела суверенных государств.

Страны БРИКС могут опереться на существующие правила для выражения своего несогласия с изменениями, которые им не нравятся, и в то же время пользоваться противоречиями тех же самых правил для защиты своих прерогатив. Учитывая, что США продолжают выступать за сохранение статус-кво, а существующий институциональный порядок отражает их ключевые предпочтения, «негибкость» системы международных организаций в целом выгодна Соединенным Штатам и является основным стимулом для защиты такого порядка.

США сильно заинтересованы в том, чтобы играть определяющую роль в формировании и деятельности системы международных организаций. Однако это не означает, что такой подход лишен недостатков. Встраивание национальной стратегии в рамки международных организаций может ограничить возможности и гибкость США. Во-первых, существует проблема исключения. Претензии США на мировое лидерство по своей природе порождают исключения. Так, американское руководство считает соблюдение обязательств в сфере безопасности перед партнерами и союзниками в Европе и Азии необходимыми условиями лидерства США. Но такие обязательства по определению ведут к исключениям и ограничениям. До тех пор пока они будут играть определяющую роль в деятельности США на международной арене, страны, против которых направлены эти обязательства, в особенности Китай и Россия, никогда не смогут в полной мере интегрироваться в такой миропорядок.

В результате исключается возможность достижения согласия между ведущими державами, то есть преимущества от усиления институционального сотрудничества сегодня могут в будущем привести к отчуждению потенциальных партнеров. Эта проблема становится все более острой по мере роста могущества и недовольства исключенных стран.

Второе наблюдение имеет более умозрительный характер. Американские политики могут в долгосрочной перспективе столкнуться и с другими препятствиями. Дело в том, что американцы свято верят во взаимозависимость всех составляющих стратегии лидерства США: обязательства в области безопасности обеспечивают лидерство, которое, в свою очередь, необходимо для сотрудничества. Сотрудничество требуется для обеспечения безопасности и лидерства США в других, не менее важных областях. В результате создается мощный стимул не отказываться ни от одного обязательства. По отдельности, отказ США от гарантий безопасности, предоставленных Южной Корее, Тайваню или НАТО, имеет смысл. Однако если считать, что какое-либо единичное отступление США от своих обязательств подрывает их лидерство повсюду, предпринять любой шаг по снижению своего влияния очень сложно. Такие соображения обычно выходят на первый план, когда американские власти сталкиваются с доводами в пользу сокращения своего присутствия на международной арене[150].

В целом в силу существования сформировавшегося институционального порядка странам, которые недовольны лидерством США, сложно отстаивать свои позиции. В то же время самим США в такой системе труднее пойти на ограничение своего лидерства.

Эти последствия отчетливо проявились в ходе кризиса на Украине. НАТО сыграла важную роль при определении политического курса России: действующие в рамках организации политические и организационные приоритеты затруднили согласование решения о членстве Украины в альянсе, но «за» выступали многие страны-участники. В результате сложилась ситуация, в которой присущие организации приоритеты привели к конфликту с крупной державой. Способность идти навстречу странам, претендующим на рост своей роли на международной арене, ограничивается центральной ролью институциональных структур в стратегии государства-лидера.