Константин Константинович Матвеев Правовое регулирование межэтнических отношений в европейских странах и в Латвии

доц. Константин Константинович Матвеев, Балтийская международная академия, Латвия

В недавнем прошлом этнические конфликты не раз способствовали перекраиванию политической карты мира. Прекратили существование такие федеративные государства, как Советский Союз, Чехословакия, Югославия. Унитарные государства, напротив, иногда трансформировались в федерации (например, Бельгия), драматическим путем шел процесс возникновения новых государств внутри границ уже существующих стран (Косово и Абхазия).

Указанный процесс имеет выраженную тенденцию к усилению его интенсивности. По мнению ряда экспертов, среди государств возможной зоны риска могут оказаться Франция (проблемы Корсики, Бретань, Руссильон), Испания (сепаратизм Каталонии, страны Басков), Румыния (регион Трансильвании) и многие другие.

Опубликованный в начале 2013 года доклад эстонских политологов указывает на растущую возможность острого этнического конфликта в Литве, связанного с неурегулированностью в этой стране правового статуса литовских поляков. А в Бельгии тихий распад общегосударственных структур, в силу длящегося этнического конфликта, уже сейчас близок к финальной фазе. И хотя не во всех названных случаях фактор межнациональных отношений имел доминирующее значение, наличие заметного этнического измерения в этих событиях несомненно.

Серьезные предупреждения, касающиеся будущих тенденций развития межнациональных отношений в Европе, не раз содержались в документах, подготовленных Международным институтом стратегических исследований в Лондоне. «События последних лет, – говорилось в одном из докладов, – показали, что старомодный национализм и стремление к созданию этнически однородных государств живы… Если не будут проявлены энергичные руководство и готовность добиваться консенсуса, существует риск, что и Западная Европа может откатиться назад в этом направлении».

В этих условиях роль государства в урегулировании межнациональных отношений заметно возрастает. Из совсем недавней истории известно, что государство, принимаемые им законодательные и подзаконные нормативные акты могут играть как позитивную, так и негативную роль в формировании и развитии этих отношений. Своими действиями государство способно усилить межнациональные противоречия либо, напротив, принять своевременные меры к тому, чтобы предупредить их обострение, сгладить конфликт и способствовать его разрешению.

Несомненное влияние на национальные отношения оказывает то, насколько адекватно и оперативно органы государства реагируют на потребности конкретных этнических групп. Недостаточно гибкая политика центральных и местных властей может привести к возникновению очага напряженности на территории того или иного государства, осложнить двусторонние отношения между соседними странами, вызвать необходимость вмешательства международных организаций и даже, в худшем случае, спровоцировать кровавый конфликт с вмешательством внешних, по отношению к данному государству, сил.

В данной публикации речь идет именно о государственно-правовом опыте регулирования межнациональных отношений в некоторых развитых странах Западной Европы. Главным правовым регулятором в указанной сфере являются нормы национального конституционного права во взаимосвязи с рядом важнейших актов права международного.

Рассматриваемая тематика является предельно актуальной для прогнозирования конституционного права Латвийской Республики. Хорошо известно, насколько далеки от совершенства конституционные нормы и взаимосвязанные с ними законодательные акты Латвии, регламентирующие сферу межэтнических отношений.

Полное отсутствие официального статуса у языков национальных меньшинств, их недостаточная защищенность в сфере государственного образования и судопроизводства, отсутствие избирательного права у значительной части представителей этнических меньшинств создают в своей совокупности ситуацию потенциально опасную для стабильности и безопасности Латвийской Республики. По сути, сохранение «статускво» в данной сфере представляет реальную угрозу для самого существования латвийского государства.

Преобразования в этой сфере немыслимы без радикального изменения ряда позиций в конституционном праве Латвии. Причем прямолинейное использование конституционного опыта Первой Латвийской Республики образца 20?х годов XX столетия вряд ли возможно и целесообразно по целому ряду причин.

Во-первых, на этапе демократического развития Латвии до событий мая 1934 года и прекращения действия Сатверсме гарантии прав этнических меньшинств в латвийском конституционном праве текстуально отсутствовали. Сравнительно приемлемое положение меныпинственных групп в эти годы базировалось на немногочисленных законах и хрупком межпартийном равновесии в рядах депутатов латвийского парламента.

Во-вторых, многие аспекты понимания прав человека в целом и в отношении прав национальных меньшинств в частности за истекшее время заметно эволюционировали и сделали существенный шаг вперед.

Поэтому механическое возвращение к законодательному опыту 20?х годов (гарантированное государством образование на языках национальных меньшинств на уровне основной и средней школы, право использования языков меньшинств в парламенте и в деятельности самоуправлений), представляется явно недостаточным и вряд ли снимет уже имеющееся напряжение в обществе.

Поэтому для совершенствования латвийской правовой системы было бы полезно использование опыта законодательной деятельности в этой сфере ряда европейских государств, в первую очередь партнеров Латвии по Европейскому союзу.

Опыт этот богат и разнообразен, причем в ряде случаев есть основания судить о реальной эффективности его применения на практике. Среди разнообразия правовых идей, работающих в данной сфере, необходимо выявить те, которые по ряду существенных критериев ближе к объективным реалиям именно Латвии. Так, вряд ли применим в Латвии по-своему интересный опыт такой бесспорно демократической страны, как Бельгия.

Модель регуляции межнациональных отношений в этой стране с точки зрения результата лишь сгладила их остроту, придала конфликту цивилизованные формы, но не устранила сам конфликт. Кроме того, бельгийский опыт разделения страны на монолитные территориально-одноязычные зоны с разными государственными языками (исключение – федеральная столица Брюссель) вряд ли применим в Латвии с ее диффузным, некомпактным расселением представителей различных языковых групп.

Проблематично использовать в Латвии и опыт Дании (Фарерский архипелаг) и Финляндии (Аландские острова), где широчайшая языковая автономия предоставлена весьма специфическим, географически изолированным от основной части страны регионам.

Зато большой интерес, во взаимосвязи с латвийской ситуацией, представляет осмысление законодательной модели регулирования межнациональных отношений в Итальянской Республике, действующей в этой стране уже длительное время. Заметим, что, по единодушному мнению экспертов, итальянская конституционная модель в целом является одной из самых демократических в Европе.

На основании норм конституции Италии, принятой в 1947 году, вся территория итальянского унитарного государства делится на 20 автономных областей. В каждой из территориальных автономий населением избирается региональный парламент, обладающий известными правами в плане создания местного законодательства. Причем правовой статус автономных областей не одинаков. В случаях когда на территории автономии проживают представители этнических или лингвистических меньшинств, составляющие значительную часть населения, ее статус повышается. Это выражается в том, что он определяется не обычным законом Итальянской Республики, аконституционнымзаконом. Данное обстоятельство придает дополнительную стабильность применяемым формам правового регулирования.

Таким образом, у общенационального законодателя появляется реальная возможность регламентировать правовое положение национальных меньшинств и официальный статус их языков не в отношении всей страны в целом, а гибко, применительно к каждому конкретному региону. Разумеется, в этом случае территориально-политическая автономия предоставляется не представителям определенной этнической или языковой группы, а всему населению смешанного по национальной структуре региона. Это позволило итальянскому законодателю на длительное время отказаться от принятия единого закона, регламентирующего статус языковых меньшинств на всей территории страны.

Конституция Италии 1947 года всего лишь декларировала в ст. 6 необходимость сохранения и охраны этнических меньшинств и возможность создания территориальных автономий (ст. 116 Конституции). А общие положения конституции конкретизировались и развивались в отдельных конституционных законах о статусе того или иного региона страны, а затем в принятых их законодательными ассамблеями (Советами автономий) нормативных актах.

Наиболее интересным для анализа представляется конституционный закон о статусе автономной области Трентино – Альто-Адидже и ее региональное законодательство. Эта автономная область находится на северо-востоке страны в приальпийской зоне. Ее население составляет около одного миллиона человек. Населяют регион преимущественно немецкоговорящие и италоговорящие итальянцы с небольшим численным перевесом последних. Расселение языковых групп носит в основном хаотический, чересполосный характер. Впрочем, в ряде субрегионов провинции Больцано немецкоговорящие жители численно доминируют.

Само наличие на территории Италии столь значительного немецкоязычного меньшинства связано с рядом драматических событий XX столетия. В первую очередь речь идет о политических последствиях I мировой войны. До ее завершения весь регион на протяжении многих столетий входил в состав Австрийской империи Габсбургов. Распад этого крупного имперского государства привел к тому, что регион Трентино-Альто-Адидже по Сен-Жерменскому мирному договору 1919 года вошел в состав Италии. Разумеется, вместе с проживающим на его территории немецкоязычным населением.

В годы фашистской диктатуры, когда во главе государства находился Бенито Муссолини, немецкий язык в крае не имел официально признанного статуса. Топонимика региона итальянизировалась, судопроизводство велось только на итальянском языке. Даже имена и фамилии местного населения указывались в официальных документах только в соответствии с нормами итальянского языка. Итогом явилось крайнее обострение отношений между соседствующими в крае итальянской и немецкой языковыми общинами.

Именно с этим столкнулся итальянский законодатель после падения диктатуры и окончания II мировой войны. Простого признания равноправия итальянского и немецкого языков было уже явно недостаточно. Поэтому итальянским центральным законодателем были приняты комплексные меры, направленные не только на немедленную стабилизацию межэтнических отношений в крае, но и на предотвращение тех конфликтов, которые могли возникнуть в будущем. В центре внимания общенационального итальянского законодателя оказалась, в частности, регламентация деятельности главных структур власти в автономии.

Согласно конституционному закону Трентино – Альто-Адидже совет автономии избирается населением региона на пятилетний срок. Независимо от результатов очередных выборов на первые два с половиной года деятельности совета его председателем должен быть избран депутат, принадлежащий к итальянской языковой группе. В то же время его первым заместителем должно стать лицо из числа немецкоязычных итальянцев. Оставшуюся половину срока совет возглавляет немецкоязычный депутат, а его заместителем становится представитель италоязычной группы (ст. 30 Конституционного закона о статусе автономной области Трентино – Альто-Адидже).

Правила, жестко прописывающие подобную ротацию, имеют целью не допустить превосходства одной языковой группы над другой в регионе со смешанным по этническим критериям населением. Статус немецкого языка в этой части Италии приравнивается к статусу итальянского языка. Законодательные акты подлежат синхронной публикации на итальянском и немецком языках. Немецкоязычное население имеет право использовать родной язык во всех учреждениях государственного, областного и муниципального подчинения. При переписке и общении с частными лицами чиновники обязаны использовать язык заявителя.

Представляет интерес следующая правовая норма: если государственный служащий в силу своих функциональных обязанностей должен первым вступить в вербальный или письменный контакт с частным лицом, он обязан использовать предлагаемый язык адресата (ст. 100 Конституционного закона). Полицейская документация и судопроизводство ведутся как на немецком, так и на итальянском языках. При задержании или аресте гражданину гарантируется свободный выбор языка дознания или расследования.

Конституционный закон закрепляет существование в автономной области детских садов и школ как с итальянским, так и с немецким языками воспитания и обучения. Школы моноязычны. Преподавание ведется в них либо на итальянском, либо на немецком языках. При этом в немецких школах учебные планы с неизбежностью предполагают курс по углубленному изучению итальянского языка, а в итальянских школах обязателен курс немецкого языка. Интересно, что преподавать немецкий язык в итальянских школах или итальянский язык школах с немецким языком обучения имеют право только те преподаватели, для которых этот язык является родным (ст. 19 Конституционного закона). Успешная сдача экзамена по итальянскому языку в немецкоговорящих учебных заведениях и по немецкому языку в итальянских школах является необходимым условием для получения диплома о завершении обучения.

Стремясь создать дополнительный «запас прочности» для мира между языковыми общинами и спокойствия в регионе, законодатель нередко идет на создание довольно неожиданных, хотя и логически оправданных, правовых норм. Так, с целью предотвращения возможных конфликтов предписывается привлекать к инспектированию и проверке качества обучения в немецких учебных заведениях провинции Больцано только лиц, для которых немецкий язык является родным. Аналогичное правило действует при проведении указанных процедур в итальянских школах. Близкая по содержанию норма действует при формировании экзаменационных комиссий в школах и дисциплинарных советов преподавателей.

В поле зрения конституционного законодателя попали и весьма специфические вопросы, связанные с региональной топонимикой. Изначально не вызывало сомнений, что названия улиц, площадей, населенных пунктов и географических объектов следует указывать на двух языках. Это обычная практика демократического государства в регионах с разноязычным населением.

Острые дискуссии вызывал другой вопрос – какое именно название населенного пункта, улицы, реки должно быть отражено в двуязычной надписи? Ведь итальянские и немецкие топонимы в крае часто не совпадали, а порой разительно отличались друг от друга. И это нередко провоцировало острые и массовые конфликты. Для их предотвращения была проведена целая серия малых «субрегиональных» референдумов, с целью выяснить позицию большинства населения по этим вопросам. В результате сложилась и была нормативно закреплена ситуация, когда в ряде случаев один и тот же природный объект (река, озеро, холм, горная гряда) в северной, например, его части официально именуется на двух языках в соответствии с немецкой топонимикой, а в южной его части применяется название, привычное для носителей итальянского языка. При этом местная администрация в ходе общения с немецкоговорящими жителями обязана использовать только немецкую топонимику, а при контактах с италоговорящими – соответственно итальянскую (ст. 101 Конституционного закона).

В завершение краткого анализа законодательства региона следует указать, что регламенты представительных органов автономии исключают возможность принятия нормативных актов, ущемляющих интересы представителей той или иной языковой общности. Проект любого нормативного акта, затрагивающий существенные интересы одной из языковых групп, может быть процедурно блокирован избранными ею депутатами независимо от их численности в представительном органе автономии.

В целом итальянский опыт правовой регламентации межэтнических отношений, как правило, высоко оценивается специалистами в этой сфере и международными экспертами. В немалой степени это связано с практическими результатами его применения. Острота межэтнического противостояния в регионе резко снизилась. Мощные в недавнем прошлом политические группировки радикально-националистического характера утратили массовую социальную базу и превратились в тихие и сравнительно безобидные объединения типа «клубов по интересам». Процесс укрепления «политического единства Итальянской Республики, единой и неделимой» (ст. 1 Конституционного закона о статусе Трентино – Альто-Адидже) сделал крупный шаг вперед.

Экономика региона (по крайней мере до начала недавнего экономического кризиса) процветала. И сейчас она является одной из самых мощных и жизнеспособных, в сравнении с другими областями Италии. В этом, кстати, могут наглядно убедиться многочисленные пассажиры туристических автобусов, следующих из латвийской столицы в Италию. Ведь с точки зрения транспортной логистики оптимальная траектория движения из Латвии в Италию наземным транспортом пролегает, минуя южную Германию, Австрию и альпийский перевал Бреннер, как раз через территорию итальянской автономной области Трентино-Альто-Адидже.

Хочется верить, что и латвийский законодатель рано или поздно проявит интерес к «итальянской траектории» правового регулирования межэтнических отношений. Лучше рано. Иначе будет поздно. Латентное развитие этнического конфликта, в случае если государственные структуры игнорируют сам факт его существования, гарантировано завершаются драматическими и опасными для общества потрясениями. И чем дольше государственная власть уклоняется от устранения вызвавших его причин, тем более острые, разрушительные формы этот конфликт в конце концов приобретает.

Литература.

1. Италия. Конституция и законодательные акты. / Под. ред. Туманова В. А. – М.: Прогресс, 1988.

2. Национальный вопрос за рубежом. Правовые формы и практика регулирования межнациональных отношений. Исследования роли национального фактора в политике. /Отв. ред. В. А. Александров – М.: Академия наук СССР. Институт государства и права, 1989.

3. Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. / Отв. ред. П. С. Крылова. – М.: Российская академия наук. Институт государства и права, 1993.

4. Защита прав человека в современном мире. / Отв. ред. И. А. Ледях – М.: Российская академия наук. Институт государства и права, 1993.

5. Права человека и межнациональные отношения. / Отв. ред. Е. А. Лукашева – М.: Российская академия наук. Институт государства и права, 1994.

6. Чиркин В. Е. Элементысравнительногогосударствоведения. М.: Российская академия наук. Институт государства и права, 1994.

7. Губогло М. Н. Защита и самозащита национальностей. В сборнике «Этнополитический вестник» № 4 (10) Москва «Этнополис» 1995 г.

8. Европеизация и разрешение конфликтов: конкретные исследования европейской периферии. / Бруно Коппитерс, Майкл Эмерсон, пер. с англ. – М.: Весь мир, 2005.

9. Ожиганов Э. Н. Стратегический анализ политики. Теоретические основания и методы. – М.: Аспект Пресс, 2006.