Российская версия ресурсного национализма

В 1990-е годы в ходе процессов глобализации и приватизации российские нефтяные олигархи и иностранные нефтяные компании совершили большое число выгодных приобретений. С наступлением XXI века вслед за ростом мировых рыночных цен на энергоресурсы последовало увеличение прибыли от продажи нефти. По мнению Владимира Путина, такие важные стратегические ресурсы, как нефть и природный газ, должны служить опорой возрождающейся России. Поэтому государству надлежит заявить о своих правах на энергоресурсы, установить контроль над ресурсными потоками и укрепить цены на природные ресурсы для того, чтобы энергоресурсы в первую очередь служили государственным интересам России. В языковой практике Запада этот курс получил название «ресурсного национализма» Путина.

Реализация политики ресурсного национализма

Россия занимает лидирующие позиции в мире по добыче и экспорту нефти и природного газа. В 2004 году объем разведанных нефтяных запасов достиг 9,9  млрд тонн, что составляет 6,1  % общемировых запасов. С 2007 года Россия занимает первое место в мире по количеству добываемой нефти. По объемам разведанных запасов природного газа, его добычи и экспорта Россия также находится на первом месте в мире.

Особая роль, которую играют нефть и природный газ в глобальной энергетической структуре, и их относительная нехватка привели к тому, что нефтегазовые ресурсы не только представляют собой проблему экономического характера, но также имеют отношение к национальной безопасности, в первую очередь к стратегическим проблемам энергетической безопасности. Энергетическая безопасность не может быть гарантирована без активного участия правительства. Это определило важную роль политического фактора в национальной и мировой энергетической экономике. Нефть и природный газ являются основой для роста российской экономики и повышения уровня народного благосостояния, а также гарантией национальной безопасности России. Исходя из этих предпосылок, президент Путин усилил государственный контроль над энергетической промышленностью страны.

Во-первых, произошло укрепление энергетического суверенитета, были определены месторождения стратегического назначения. В последние годы, вслед за ростом цен на энергоносители, энергетический суверенитет стал темой для бурных дискуссий в российских политических кругах и научной среде. Главный акцент делается на том, что поддержка добычи и экспорта энергоресурсов должна послужить отправной точкой и высшим принципом при выработке государственной стратегии и обеспечении национальной безопасности. С 2006 года более 70 российских месторождений были причислены к разряду стратегических. Согласно соответствующим российским законам, если нефтяное месторождение получает статус стратегического, иностранным компаниям запрещается владеть более чем 49  % его акций. Если судить по текущим тенденциям, российское правительство намерено ужесточить критерии выдачи разрешения на разработку стратегических месторождений, чтобы еще больше ограничить иностранные компании в праве добывать углеводороды на территории России.

Во-вторых, наметился рост концентрации и монополизации производства, были осуществлены национализация и реструктуризация энергетической промышленности. Основные активы ряда проблемных частных нефтяных компаний вернулись в собственность государства благодаря проявлению политической воли. Некоторые частные нефтяные компании были приобретены государственным холдингами путем применения рыночных механизмов. Ведущая роль государственных предприятий оказалась закреплена в законодательном порядке. Все эти действия были направлены В. Путиным на достижение одной цели – создание «российского аналога» компании ExxonMobil.

В-третьих, были внесены поправки в соответствующие законы и налоговую политику с целью вынудить транснациональные корпорации уступить свои акции в нефтегазовых проектах. После прихода Путина к власти доля участия иностранных компаний в разработке нефтегазовых проектов была ограничена 49  %. В четвертой главе уже описывалась судьба проекта «Сахалин-2» и непростая история покупки Ковыктинского газового месторождения. Иностранный капитал решился на все эти уступки под давлением российского правительства, которое настаивало на пересмотре договора о долевом распределении добычи.

В-четвертых, были введены ограничения на иностранные инвестиции в российскую энергетику. Хотя российское правительство не имело принципиальных возражений против сотрудничества отечественных компаний с иностранными предприятиями в сферах разведки и освоения месторождений, однако все приобретения иностранного капитала имели в глазах российского правительства политическую окраску. В итоге трудности, с которыми сталкивается иностранный капитал, вознамерившись совершить приобретение в энергетическом секторе, оказываются столь велики, что вероятность успеха такой сделки становится ничтожно малой. В документе «Энергетическая стратегия России на период до 2020 года» российское правительство подчеркивает необходимость привлечения иностранных инвестиций и использования иностранного капитала для преобразования структуры энергетической промышленности. Однако в реальной практике на пути иностранного капитала стоит множество препятствий. Не так давно китайская энергетическая компания заявила о намерении приобрести дочернюю компанию фирмы «ЮКОС». Государственная дума наложила запрет на сделку по политическим мотивам. Китай внес предложение о проведении совместной российско-китайской геологоразведки района озера Ханка с целью поиска залежей углеводородов. Российская сторона отклонила предложение, сославшись на то, что расположение залежей природных ресурсов относится к государственной тайне. В свое время Россия объявила о создании совместно с Западом транснационального нефтяного консорциума для разработки крупного Штокмановского газового месторождения, однако в 2006 году ОАО «Газпром» внезапно заявил, что будет осуществлять разработку собственными силами117.

Суверенный инвестиционный фонд в российской версии

Богатые нефтяные ресурсы и укрепление энергетического суверенитета принесли России значительную прибыль от экспорта нефти, которая стала одним из главных источников пополнения российского государственного бюджета, составляя более половины общих федеральных доходов. С 2000 по 2008 год, во время пребывания В. Путина на посту президента в течение двух сроков, цены на нефть на международном рынке резко выросли. Будучи соседом Норвегии, третьего по величине экспортера нефти в мире, Россия усмотрела в её практике достойный подражания пример применения политики ресурсного национализма. Норвегия наиболее оптимальным образом использовала нефтяные ресурсы для усиления и обогащения государства, а также для обеспечения процветания нации. Нет никаких конкретных данных, свидетельствующих о том, что Путин сознательно скопировал норвежскую практику, однако структура российской экономики очень напоминает норвежскую модель. Учредители российской версии «суверенного инвестиционного фонда» определенно принимали в расчет норвежский опыт.

В марте 2004 года правительство Российской Федерации в законодательном порядке основало суверенный инвестиционный фонд – Стабилизационный фонд Российской Федерации118. Закон установил базисную цену на сырую нефть марки «Юралс» в размере 20 долларов США за баррель (в 2006 году базисную цену повысили до 27 долларов США за баррель). В случае превышения базисной цены на нефть излишки в форме добавочного налога перечислялись в Стабилизационный фонд. Если же цены на нефть опускались ниже базисного уровня, средства Стабилизационного фонда направлялись на компенсацию потерь государственного бюджета. На самом деле вначале идея создания стабфонда казалась сравнительно простой. Она заключалась в том, чтобы при высоких ценах на нефть создать нефтедолларовый резерв, который правительство сможет использовать для обеспечения экономического роста и социальной стабильности, в случае если цены на нефть упадут. На фоне непрекращающегося стремительного роста цен на нефть размеры Стабилизационного фонда увеличились до невиданных размеров, выйдя даже за рамки ожиданий правительства. В 2004 году, когда фонд был учрежден, вложенные в него средства составили 18  млрд долларов США. В 2005 году его размер возрос до 45  млрд. В 2006 в фонде хранилось уже 64,7  млрд, а в 2007 году его резервы взлетели до 156,8  млрд долларов США. Относительно ВВП размер фонда вырос с 0,8  % в 2004 году до 8,8  % в 2007 году.

Однако у медали всегда две стороны. С одной стороны, в Россию благодаря экспорту нефти в огромном количестве поступили нефтедоллары, которые были направлены на поддержание экономического роста и досрочное погашение долга Парижскому клубу (22  млрд долларов США) и МВФ (18,7  млрд долларов США). За счет доходов от экспорта нефти российское правительство провело широкий спектр реформ в сфере социальной политики. Это позволило российским гражданам ощутить все преимущества увеличения нефтяного экспорта и экономического роста. Государственным служащим, учителям, врачам и другим работникам бюджетных учреждений повысили заработную плату, увеличились пенсионные выплаты, были расширены льготы для военнослужащих и т. д. С другой стороны, на фоне экономического роста и процветания за счет увеличения доходов от экспорта нефти страна оказалась на грани кризиса. Цены на энергоресурсы на международных рынках ведут себя нестабильно, совершая резкие скачки. Это существенно влияет на устойчивость роста российской экономики и госбюджет. Колебания цен на нефть могут привести к серьезным экономическим, политическим и социальным проблемам. Одновременно с этим чрезмерная зависимость российской экономики на протяжении длительного периода от экспорта энергоносителей могла вызвать эффект «голландской болезни». Хотя Россия располагает богатыми запасами нефти и природного газа, объем ресурсов является ограниченным, а сами они – не-возобновляемыми. Из этого следует, что России необходимо диверсифицировать реальный сектор экономики.

Существующие проблемы и потенциальные угрозы ставили перед российским правительством долгосрочную задачу рационализации использования средств. На фоне высоких доходов требовалось создать эффективный механизм баланса на случай резкого падения их в будущем119. Как отметил В. Путин в ежегодном Послании Федеральному Собранию в 2007 году, время показало, что решение о создании Стабилизационного фонда было правильным и оправданным. «Мы добились последовательного снижения инфляции, и это позитивно сказалось на росте реальных денежных доходов граждан, это способствовало устойчивому развитию экономики. Однако сегодня характер экономических задач требует корректировки функций и структуры Стабилизационного фонда при сохранении – безусловном сохранении – консервативной финансовой политики». С 1 февраля 2008 года Стабилизационный фонд Российской Федерации был официально разделен на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (получивший также название «Фонд будущих поколений»).

С точки зрения функций и инвестиционных стратегий основной целью учреждения Резервного фонда было создание буфера, призванного минимизировать потери бюджета в случае снижения мировых цен на нефть. Резервный фонд играет роль финансовой подушки безопасности, сводя к минимуму экономические риски, сдерживая инфляцию и гарантируя реальный рост доходов населения. Этот фонд инвестирует средства в государственные облигации по примеру существовавшего ранее Стабилизационного фонда, являясь фактически его преемником. Инвестиции Фонда национального благосостояния несколько более рискованны. Они предназначены не столько для поддержания текущего экономического развития, сколько для приумножения богатства на благо потомков, справедливого распределения средств между нынешним и будущими поколениями, повышения уровня благосостояния нынешних и будущих граждан120.

Практика последних лет показывает, что российский суверенный инвестиционный фонд неплохо справляется с поставленной задачей, оправдывая все прогнозы. После международного финансового кризиса и обвала мировых рынков в 2008 году, на фоне наложенных США и Европой на Россию санкций в связи с украинским кризисом и резкого падения рубля российская экономика, претерпевая многочисленные трудности, тем не менее не пришла к ожидаемому на Западе полному краху. Бесспорно, во многом это случилось благодаря учреждению российского суверенного инвестиционного фонда, обеспечившего рост уровня народного благосостояния.

Как уже говорилось выше, развивающимся странам непросто проводить политику ресурсного национализма. Достаточно вспомнить, например, те шаги, которые счел необходимым предпринять президент В. Путин – изъятие акций компании British Petroleum, а также уничтожение нефтяной компании «ЮКОС», пользовавшейся поддержкой на Западе. В обоих случаях действия Путина послужили поводом для вмешательства западных политических сил. Правительствам развивающихся стран бывает трудно противостоять давлению со стороны сильных держав. Мудрость реалистической политэкономии состоит в том, что власть следует применять осмотрительно, а когда речь заходит о выгоде, необходимо прислушиваться к голосу рассудка. Развитые государства, оценив силы страны-реципиента, могут выбирать те или иные механизмы воздействия, перетягивая на свою сторону политиков, контролируя выборы или свергая правительства. Российской Федерации удалось достичь поставленных целей, потому что политические ресурсы России несопоставимы с ресурсами заурядной развивающейся страны. Россия – это крупная держава, обладающая политической силой, военной мощью и ядерным оружием. У стран, которые не смогли отстоять свое право проводить политику ресурсного национализма, не было таких возможностей.

Разумеется, Путину предстоит тернистый путь. Во всяком случае, если судить по деятельности суверенного инвестиционного фонда, этот путь будет более труден, чем путь, пройденный Норвегией, потому что Россия (как и другие страны с развивающимся рынком) не входит в созданный Соединенными Штатами политический альянс. На деятельности российского суверенного инвестиционного фонда с момента его создания лежит политический отпечаток. В условиях разделенности реального мира на сферы интересов отдельных стран многочисленные трудности, с которыми придется столкнуться российским инвестиционным фондам, вполне ожидаемы и прогнозируемы. Для суверенных фондов, принадлежащих странам с активно развивающейся экономикой, международная инвестиционная среда будет крайне неблагоприятной.