Международные практики

Международные практики

Суверенный фонд, или СФ (англ. Sovereign Wealth Fund), – это создаваемый государством обособленный от других государственных активов фонд, формируемый за счет профицита бюджета, доходов от экспорта сырья или промышленной продукции, приватизации, операций с иностранной валютой, а также средств, получаемых от инвестиционной деятельности. Предназначение СФ многогранно: начиная с «лекарства» от излишнего укрепления национальной валюты (профилактики «голландской болезни») и заканчивая обеспечением финансовой устойчивости государственного бюджета или пенсионной системы.

Значимость СФ для мировой экономики видна уже из сопоставления совокупных активов 74 действовавших в 2013 г. в мире СФ с глобальным ВВП. В 2013 г. суммарные активы мировых СФ составляли 6,1 трлн долл., тогда как вся экономика оценивалась в 85,0 трлн долл., то есть на долю СФ приходилось 7,2 % мирового хозяйства. Важность СФ как системной финансово-экономической конструкции привела к созданию в США в середине нулевых специализированной исследовательской организации – Института суверенных фондов благосостояния (SWF Institute), на фактуру и статистику которого во многом опирается данная глава.

Первый СФ – Постоянный школьный фонд Техаса (Texas Permanent School Fund) – был создан еще в 1854 г. для поддержки школьного образования штата. Считать этот фонд прародителем современных СФ, наверное, не стоит, так как механизм его создания и функционирования был и остается предельно простым: в свое время фонду было передано до половины земель штата, он сдавал эти земли в аренду или использовал каким-либо иным способом, а вырученные средства направлял на развитие образовательных программ.

Современная история СФ началась в 1953 г., когда кувейтские власти учредили Кувейтское инвестиционное управление (Kuwait Investment Authority), государственный финансовый аккумулятор, куда перечислялась часть доходов от экспорта нефти. Первый несырьевой СФ – «Темасек» (Temasek Holdings) – основало в 1974 г. правительство Сингапура, тогда же берет начало процесс системного образования внутристрановых территориальных СФ. В том же году в США был создан Фонд минеральных ресурсов Вайоминга (Permanent Wyoming Mineral Trust Fund), а в 1976 г. – Постоянный Фонд Аляски (Alaska Permanent Fund) в США и Фонд наследия Альберты (Alberta’s Heritage Fund) в Канаде.

В настоящее время в некоторых странах функционирует сразу несколько фондов, например, в США – восемь (все территориальные), в ОАЭ – семь, в Китае – пять (вместе с СФ Гонконга). Чемпионом «в индивидуальном зачете» является норвежский Государственный пенсионный фонд «Глобал» (Government Pension Fund Global), активы которого в 2013 г. оценивались в 803,9 млрд долл.[83] Лидером «в общем зачете» считаются ОАЭ, активы СФ которых в 2013 г. составляли 829,0 млрд долл.

СФ созданы в четырех странах бывшего Советского Союза. Это два российских СФ, суммарные активы которых в ноябре 2013 г. оценивались SWF Institute в 174,4 млрд долл., три СФ Казахстана (166,4 млрд долл.), а также по одному СФ в Азербайджане (34,1 млрд долл.) и Туркменистане (данные не раскрываются).

Наблюдаемый в последние годы взрывной рост числа СФ объясняется несколькими обстоятельствами.

Во-первых, это зримые следствия прироста глобальной денежной массы и пузырей на мировом рынке ценных бумаг, так как цены на сырьевые товары ныне определяются по алгоритму фондового, а не товарного рынка. Современные инвестиционные спекулянты вкладываются не только в классические фондовые инструменты, но и в нетрадиционные, например в сырьевые, включая продовольственные, будущие контракты.

Во-вторых, увеличение количества и активов Фондов отражает успехи отдельных стран в мировом разделении труда – некоторые государства отличаются выгодными условиями для производства промышленных товаров (низкая стоимость рабочей силы, разнообразные налоговые послабления, многочисленные административные преференции), что положительно отражается на показателях сальдо торгового баланса этих стран.

В-третьих, СФ как новой организационной форме управления государственными финансами отдается все большее предпочтение в процессе выполнения долгосрочных задач социального характера, к примеру, создания финансового базиса будущего пенсионного обеспечения.

Если в 2008 г. в мире функционировало 47 СФ, то в 2013 г. – уже 74. Причем в последние годы СФ были созданы в таких «экзотических» странах, как Гана (2011), Монголия (2011), Папуа – Новая Гвинея (2011), Ангола (2012). Еще один штрих: из 61 трлн долл. суммарных активов мировых СФ средства сырьевых (прежде всего нефтегазовых) фондов составляли 58,3 %, прочих – 41,7 %. Для сравнения: в 2008 г. удельный вес вложений сырьевых фондов оценивался в 61,8 %, несырьевых – 38,2 %, что отражает рост благосостояния стран, сделавших ставку на технологическую модернизацию национальных экономик. В табл. 6.1 представлен рейтинг крупнейших СФ мира по размеру активов.

Таблица 6.1. Крупнейшие СФ мира на ноябрь 2013 г.

Источник: SWF Institute (www.swfinstitute.org/fund-rankings).

Как видите, в первой десятке находятся шесть промышленных и четыре сырьевых СФ, хотя еще десятилетие назад подобное распределение было бы нонсенсом. Сегодня активы нефтегазовых фондов лишь ненамного превышают активы промышленных – 2492,8 млрд против 2088,7 млрд долл. Еще одно интересное наблюдение – в первой десятке СФ шесть обобщенно можно назвать китайскими: три – с материкового Китая, один из Гонконга (обособленной китайской территории) и два – из Сингапура (около 77 % жителей этого островного государства являются этническими китайцами), что свидетельствует об эффективности китайского подхода к развитию национального хозяйства.

Обратите внимание на крайний правый столбец «Индекс прозрачности». SWF Institute, помимо статистического и хронологического отражения процессов, происходящих в фондах, занимается аналитическими исследованиями прозрачности их работы, что крайне важно для потенциальных партнеров. Индекс прозрачности определяется на основе 10 показателей. В табл. 6.2 приведена оценка их выполнения двумя российскими СФ: Резервным фондом (РФ) и Фондом национального благосостояния (ФНБ).

Таблица 6.2. Рейтинг прозрачности РФ и ФНБ по методологии SWF Institute

Примечание: рейтинг прозрачности РФ и ФНБ составлен на основе данных официального сайта Минфина России (www.minfin.ru).

Сегодня, как и в 2008 г., когда я писал упомянутый в начале главы материал, пятибалльный рейтинг российским СФ поставлен авансом – благодаря выполнению основополагающих требований, считающихся нормой («вчерашним днем») для любого правового государства. В то же время нам по-прежнему неизвестно, проводится ли аудит Фондов независимыми организациями (Счетная палата полностью независимой считаться вряд ли может), какова структура управления Фондами, какие сделаны приобретения. Что касается доступности информации о финансовых результатах, то она весьма условна и ограничивается публикацией ежегодных пресс-релизов Минфина, в которых указывается совокупная доходность от размещения всех средств Фондов. Сомневаюсь, однако, будто раскрытие информации об инвестиционных намерениях таит в себе угрозы экономической безопасности государства[84].

Да что и говорить, российская «пятерка» выглядит оскорбительной на фоне восьми баллов Казахстанского национального фонда (Kazakhstan National Fund) или 10 баллов Государственного нефтяного фонда Азербайджана (State Oil Fund)!