Преимущества прямой избирательной системы

Преимущества прямой избирательной системы

После выборов 2001 года вновь избранный премьер-министр Шарон настоял на отмене закона о прямых выборах главы правительства и на возращении к старой избирательной системе. Ариэль Шарон опирался на поддержку политических и общественных кругов, в которых давно зрело недовольство прямой системой выборов. Ее критики были недовольны как утерей крупными партиями их влияния, так и нестабильностью власти в государстве.

Я убежден, что главным недостатком принятого в свое время решения о переходе к прямой системе выборов было не то, что это решение было ошибочным, а то, что оно было половинчатым — оно не было осуществлено до конца. Введя прямые выборы главы правительства и оставив при этом прежнюю систему власти в стране, мы создали недееспособную ситуацию: немыслимое сочетание президентской и парламентской форм власти. Вместе эти системы не работают. Надо выбирать что-то одно. Именно поэтому в период действия прямой избирательной системы в Израиле резко возросли сотрясавшие страну трения между парламентом и премьер-министром.

Явные преимущества прямой избирательной системы были доказаны на муниципальном уровне. Эта система выборов позволила покончить с таким неприглядным явлением, как калантаризм, позволявшем третьеразрядным функционерам, пользуясь угрозой перехода в другую фракцию, или реализуя эту угрозу, оказывать решительное влияние на выбор главы местного или муниципального совета. Прямые выборы мэра позволили местным советам навести порядок в своем хозяйстве и встать на путь экономического оздоровления. Так почему же подобное не произошло на общегосударственном уровне?

Причина — недоведение реформы до конца. В муниципалитете практически невозможно отстранить мэра в середине его каденции. Отстранение же избранного премьер-министра посредством назначения досрочных выборов было делом относительно легким. Мэр может осуществлять руководство городом, даже опираясь на коалиционное меньшинство в муниципальном совете. Да, это нелегко, нежелательно, но выполнимо. Президенты Франции и США вполне справляются со своими обязанностями в ситуации, когда в парламенте ФР и в Сенате/Конгрессе США заседает оппозиционное им большинство.

Неверно и утверждение о том, что голосование двумя бюллетенями[19] было причиной «распыления власти» — утери влияния крупных партий. На муниципальных выборах ведь тоже голосуют двумя бюллетенями, и распыления власти не происходит.

Верно обратное: преуспевающий и популярный мэр обеспечивает своему партийному списку представительство в муниципальном совете, которое значительно превышает его реальный электоральный вес в данном городе. В некоторых городах большинство жителей традиционно голосуют за левые партии на парламентских выборах, но на выборах муниципальных поддерживают мэра, идентифицирующего себя, скажем, с Ликудом и отдают свои голоса за его список. Некоторые мэры, преуспев в своей работе в первую каденцию, получали на следующих выборах вдвое больше голосов, чем партия, которую они представляли. Утрата доверия избирателей к крупным партиям вызвана не той или иной избирательной системой, а глубоким внутренним кризисом самих партий.

Я сторонник президентской формы правления, ибо убежден, что именно она обеспечит стабильность власти в Израиле и будет способствовать решению многих проблем нашей страны. Когда я впервые высказал эту «крамольную» мысль, меня с ходу обвинили в том, что я, мол, призываю к установлению диктатуры. На самом деле нет связи между диктатурой и формой власти в стране. Есть государства с выраженно президентской формой правления, являющиеся подлинными оплотами демократии: например, США и Франция. Диктатура же — производная двух функций — уровня жизни и культурного уровня граждан страны. Два эти параметра почти автоматически определяют то, каким будет режим в государстве. Вы с трудом отыщете примеры бедных демократических стран. И, как правило, в странах богатых, в которых национальные богатства распределены достаточно равномерно, «царят» демократические режимы. Конечно, можно привести примеры богатых диктатур, таких как Саудовская Аравия и ОАЭ и бедных демократий, таких как Индия, но это — явные исключения. Правило сводится к тому, что в странах с высоким средним уровнем жизни и образования (страны Западной Европы, Австралия, Канада и США) демократические режимы установились давно и прочно. Ничто не представляет демократическому режиму такой опасности как острый экономический кризис, как это произошло с Веймарской республикой, экономический крах которой, в конечном счете, привел Гитлера к власти в Германии. К упомянутым выше факторам (уровень жизни и образования) следует добавить исторические традиции и культуру власти, но роль последних второстепенна.

Легко опровергнуть утверждения о том, что президентская форма представляет собой угрозу израильской демократии. Пока уровень жизни и образования населения в стране достаточно высок и выборы проводятся честно, никакой угрозы для демократии нет — вне зависимости от формы избрания власти. Когда-то было модно носиться с идеей введения в Израиле мажоритарной (региональной) системы парламентских выборов. Думаю, эта система неприменима в такой маленькой стране как наша. В основном, наши проблемы — общенациональные, а не региональные. Невелики шансы выработать систему регионального представительства, приемлемую для большинства граждан. Слабость власти в Израиле обусловлена, в первую очередь, тем, что у нас до сих пор так и не реализован базовый принцип демократии: разделение ветвей власти, что приводит к абсолютной зависимости власти исполнительной (правительство) от власти законодательной (парламент). Повторяю, в США и во Франции всенародно избранный президент может вполне эффективно руководить страной и не опираясь на парламентское большинство.

В Израиле распределение министерских портфелей проводится без учета того, насколько кандидат на министерский пост отвечает требованиям, предъявляемым сферой деятельности данного министерства. Министерское кресло у нас — это просто кость, которую бросают тому, кого надо утихомирить или умилостивить в ходе коалиционных торгов. При этом индивидуальные способности, уровень образования и специальной подготовки человека в расчет не берутся. Такая ситуация должна быть изменена. Всенародно избранный глава правительства (или президент) должны иметь возможность формировать правительство без оглядки на парламентскую конъюнктуру. Это позволит назначать на министерские посты специалистов своего дела, а не политиканов.

У нас происходит следующее: всякий раз, когда министерских портфелей «не хватает на всех», количество министерств искусственно увеличивается до размеров, необходимых для того, чтобы были сыты волки и целы овцы. А наш правительственный аппарат и так непомерно раздут. И получается, что один премьер-министр с легкостью изменяет Основной Закон, придумывая новые министерские портфели, а следующий глава правительства растягивает это «резиновое» правительство еще сильнее. А ведь добавление каждого министерского портфеля означает еще несколько ставок замминистров, завканцеляриями, секретарей, референтов, пресс-секретарей и т. д. и т. п. Однажды мы докатились до того, что у нас оказалось 28 министров, в то время как в США было 12. Вот уж действительно, тут нам удалось то, о чем мечтали руководители СССР в период расцвета могущества этой державы: догнать и перегнать Америку… Эуд Барак в свое время навыдумывал с полдюжины министерских портфелей, объясняя это необходимостью «заручиться возможно более широкой поддержкой политическому процессу». Я тогда спросил его с трибуны Кнессета: «Следует ли это понимать так, что если Амнон Липкин-шахак не будет министром туризма, то он разуверится в правоте Вашей внешней политики?».

Зависимость главы правительства от коалиционного большинства отнюдь не способствует укреплению коалиционной и фракционной дисциплины и лояльности. Например, министр иностранных дел Давид Леви, обидевшись за что-то на премьер-министра Ицхака Шамира, попросту не поехал с ним на Мадридскую конференцию в 1991 году. Точно такую же эскападу он позволил себе в году 2000-м, отказавшись ехать на переговоры в Кемп-девид с Эудом Бараком. Можете себе представить, чтобы госсекретарь США или министр иностранных дел России демонстративно отказался бы сопровождать своего президента в зарубежном турне? Такое попросту невозможно — это противоречит элементарным правовым нормам. Нынешняя искаженная реальность способствует также и тому, что законодательная власть (парламент) практически не выполняет одну из основных своих функций — надзор за деятельностью правительства. А как может быть иначе, когда между парламентом и правительством нет практически никакой разницы — эти ветви власти никак не разделены. Например, в израильскую делегацию на конференции в Кемп-девиде в 2000 году был включен председатель парламентской комиссии по иностранным делам и обороне. Как комиссия Кнессета по иностранным делам и обороне может контролировать работу правительства, критиковать ее, если председатель этой комиссии (тогда им был Дан Меридор) является членом правительственной делегации?

Другим неприглядным следствием нынешнего положения вещей стала практика делегирования полномочий и возложения на министров функций, не свойственным им в силу занимаемой должности. Если Шломо Бен-ами более, чем Давид Леви соответствовал тому, чтобы определять и проводить в жизнь внешнюю политику государства, то премьер-министр Барак должен был назначить на пост министра иностранных дел его, а не поручать ему ведение внешних переговоров в виде «халтуры», сверхурочной работы, отвлекавшей его от выполнения его прямых обязанностей — отвечать за внутреннюю безопасность страны.

Если премьер-министр Ариэль Шарон считал, что Эфраим Алеви лучше, чем Шимон Перес может представлять его политическую линию в США, то ему следовало изначально назначить министром иностранных дел Алеви, а не отдавать этот портфель Пересу, окружая последнего «противовесами». Но в Израиле слишком вероятна ситуация, когда глава правительства (в данном случае Шарон) слишком зависит от своего ненадежного союзника (в данном случае — Перес) и вынужден предоставлять ему должности, на которых этот союзник вполне в состоянии проводить политику, противоречающую мировоззрению и намерениям главы правительства.

В нынешней ситуации способному специалисту своего дела трудно оказаться за столом правительства. Путь в министерское кресло лежит через Кнессет, хотя для работы парламентария требуются совсем иные способности, нежели для работы министра. В Кнессете нужны способности не исполнителя, а полемиста (умение киногенично выглядеть перед объективами и хорошо звучать в эфире, плести интриги, а, главное, иметь железную стойкость, необходимую для посещения бесконечных свадеб, бар-мицв, поминок и т. д. сотен и тысяч членов ЦК партий (а эти люди, как правило, очень не любят, когда ими манкируют и старательно считают «знаки внимания» — как героиня Фаины Раневской в экранизации «Золушки» Е. Шварца).

Нам необходимо полностью разделить исполнительную и законодательную ветви власти, и поэтому министр не может и не должен быть депутатом Кнессета. Сидение на двух стульях одновременно создает недопустимое противоречие интересов. Наша «тянитолкайская» форма правления приводит к тому, что уже на следующий день после выборов премьер-министру начинают активно мешать в его работе, и этим занимается не только оппозиция (что по определению входит в сферу ее обязанностей), но и его партнеры по коалиции, на которых, вроде бы, премьер должен твердо опираться. В нормальных демократических странах ничего подобного не бывает и быть не может. В таких странах избранный глава государства получает возможность в течение четырех следующих лет проводить в жизнь политику, которую он обещал проводить избирателям и ради которой был избран. А у нас даже в те времена, когда премьер-министр избирался всенародно, над ним постоянно дамокловым мечом висела угроза коалиционного кризиса и, соответственно, отставки, и потому он был вынужден заниматься не столько руководством государства, сколько тушением коалиционных пожаров.

Стабильность власти в Израиле расшатывается еще и в силу наличия опасных трений между законодательной властью (Кнессетом) и властью судебной. Частично эти недоразумения вызваны пассивностью Кнессета, а частично властвующей ныне в нашем Верховном Суде доктриной «судебного активизма». Автором ее является Аарон Барак. Мы докатились до положения, при котором государством в значительной степени руководит не правительство, а всевозможные следственные комиссии и надзорные инстанции. Никто не хочет принимать решения, предпочитая сразу «отфуболить» вопрос в суд — пусть, мол, он решает. А уж в суде любой вопрос проволынят до тех пор, пока он не утратит свою актуальность. В такой ситуации люди, способные действовать и принимать решения, оказываются практически не у дел.

Для того, чтобы обеспечить стабильность и эффективность власти в стране, нам необходимо следующее:

— поднять, по меньшей мере, до трех процентов электоральный барьер прохождения в Кнессет (то есть минимальное представительство фракции будет равно четырем мандатам);

— полностью реализовать принцип разделения властей в отношении правительства и Кнессета (премьер-министр должен обладать полной свободой в назначении министров — без оглядки на парламент);

— принять Конституцию и учредить Конституционный суд, который ни организационно, ни по статусу не будет связан с Верховным Судом;

— принять Закон о проектах национальной значимости, позволяющий правительству предоставлять «зеленый свет» действительно важным для страны проектам при прохождении ими всевозможных согласований в бюрократических и судебных инстанциях.