Элита — неизбранные органы власти

Элита — неизбранные органы власти

В Израиле имеются четыре властные структуры, наделенные силой, гораздо большей, нежели само правительство: это Верховный суд, Прокуратура, Бюджетное управление Минфина и Следственное управление полиции. Правительство стало, едва ли, не игрушкой в их руках, не способной действовать самостоятельно, брать на себя ответственность. Это оказывает влияние на всю структуру государственной власти. Чиновники всех звеньев знают, что на поддержку правительства им рассчитывать не приходится, а это, в свою очередь, приводит к развалу всей государственной системы.

Когда Нетаниягу пришел к власти, было решено сменить начальника управления сельского строительства в минжилстрое. Это отнюдь не самая высокая и важная должность, но чиновнику, занимающему ее, подконтрольны все вопросы, касающиеся строительства и проведения в жизнь политики правительства на «территориях». Правительство Рабина провозгласило замораживание строительства в поселениях, что было вполне правомочно, т. к. соответствовало политической линии законно избранного правительства. Разумеется, Рабин и его министр жилищного строительства — Биньямин Бен-Элиэзер — в полном соответствии с избранной политикой, резко сократили штат этого управления, урезали его бюджет и превратили в подразделение третьестепенной значимости.

Мы же в своей предвыборной кампании обещали в случае прихода к власти значительно расширить строительство в поселениях и увеличить ассигнования на их развитие. И придя к власти, мы попытались сменить руководителя упомянутого управления минжилстроя с тем, чтобы назначить на этот пост человека, по поводу которого могли быть уверены, что он будет проводить в жизнь провозглашенную нами политическую линию, а не саботировать ее. Нельзя же всерьез рассчитывать, что член движения «Шалом ахшав» будет проводить в жизнь политику масштабного строительства в поселениях, также, как нельзя рассчитывать, что член

Совета поселений Иудеи и Самарии будет проводить в жизнь противоположную политическую линию.

Беда в том, что решение о замене упомянутого чиновника было принято против воли Государственного инспектора по кадрам Шмуэля Голандера и юридического советника правительства Эльякима Рубинштейна, утверждавших, что назначение нового начальника управления недопустимо без проведения соответствующего конкурса. Я пытался разъяснить, что в данном вопросе недопустимо чинить препятствия законно избранному правительству. Должен отметить, что Голандер и Рубинштейн с пониманием отнеслись к моим разъяснениям, но когда по этому поводу был подан иск в БАГАЦ, последний вынес решение о запрете смены упомянутых чиновников. Это же абсурд. В США такой чиновник автоматически подал бы прошение об отставке сразу после выборов, приведших к смене администрации, а вновь избранный президент уже решал бы, принимать отставку данного чиновника, или нет. Таков единственно верный и допустимый способ ведения дел в правовом демократическом государстве.

Всевозможные следственные комиссии и непрестанное вмешательство Прокуратуры и БАГАЦа в действия исполнительной власти приводят к ослаблению государственной власти, отпугивают профессионалов-исполнителей от принятия решений и лишают их инициативы. Создалась ситуация, при которой стало невозможным принять даже самое элементарное и очевидное решение без соответствующего юридического заключения. Юрисконсульт министерства стал самой важной фигурой в нем, его роль гораздо важнее роли самого гендиректора, но мало того, его заключений недостаточно — руководство министерства постоянно обращается за дополнительными консультациями к юрисконсультам других инстанций, назначают межведомственные комиссии для изучения правомочности того или иного решения. А дело стоит.

На это мне отвечают, что все должно делаться по правилам. Согласен, но всему же есть предел. Ведь инициатива и реализация провозглашенной политики правительства важны не меньше. В конце концов, сувереном в демократическом государстве является большинство. И если это большинство вверяет правительству полномочия осуществлять ту или иную политику, то препятствовать этому и противозаконно и не демократично. А если все дела должны вестись исключительно на основании регламентов и инструкций, то правительство никому не нужно — все дела государства могут вестись юридическими комиссиями и судами. Ясно же, что это абсурд. Руководителям и исполнителям должна быть предоставлена возможность проявлять инициативу, решать, брать ответственность, руководствоваться широким видением задачи и интуицией. Невозможно уложить все в прокрустово ложе единожды утвержденных штампов и шаблонов, ведь это неизбежно ведет к стагнации, к полному параличу исполнительной власти. Это приводит к тому, что государство оказывается неспособным реализовать жизненноважные для страны проекты. Вот пример: в 1971 году правительство Израиля приняло решение о создании инфраструктуры пригородных поездов в Большом Тель-авиве. Прошло 30 лет, а дело не сдвинулось из-за межведомственных дрязг, неувязок, несогласований, а, главное, из-за боязни принимать решения. Надеюсь, что мне на посту министра транспорта удалось хотя бы отчасти сдвинуть этот воз, и что по прошествии пары лет он не окажется «и ныне там».

Еще совсем недавно в министерстве транспорта мы проводили церемонию поминовения Моше Кармэля — прославленного генерала, в свое время возглавлявшего также министерство путей сообщения Израиля. Один из его ближайших помощников рассказал нам, как на этом посту Моше Кармэль вел отчаянную борьбу с чиновниками Бюджетного управления Минфина, доказывая необходимость прокладки т. н. «Трассы Мусрара», известную сегодня всем под названием «Магистраль Аял он», пересекающую с Севера на Юг район Большого Тель-Авива. Чиновники Минфина до хрипоты доказывали, что этот проект никому не нужен, что его реалазиция сопряжена с нарушением всех принятых правил и критериев. К нашему счастью, а также благодаря тому, что тогда у противников тех или иных начинаний не было заведено заваливать БАГАЦ своими исками, тогдашний министр транспорта Кармэль сумел настоять на своем, иначе сейчас весь центр страны стоял бы в сплошных: непреодолимых пробках.

Другой пример: перенос в другое место местного аэропорта Сде-дов на севере Тель-авива. Расположение такого объекта в густонаселенной полосе Большого Тель-авива представляет экологическую и военную угрозу. В течение десятилетий судят и рядят о необходимости найти альтернативное решение (кстати, остро необходимое стране, имеющей пока единственный международный аэропорт), но все идеи попадают под сукно из-за бюрократических неувязок между Управлением аэропортов, Управлением гражданской авиации, Земельным управлением, Министерством обороны, муниципалитетом Тель-авива, министерством экологии и другими интересантами. Единственный способ положить конец этой бюрократической свистопляске — принять специальный закон о проектах национальной значимости.

В странах, где с вопросами экологии считаются серьезнее, чем у нас, сумели осуществить проекты гораздо большего масштаба: проложен туннель через Ла-манш, соединяющий Англию и Францию; во Франции проложены пути сверхскоростных поездов ТОУ; в Японии на насыпном острове построен гигантский аэропорт и т. д. и т. п. Почему? А потому, что там государственная власть функционирует нормально, и чиновники исполнительного звена могут рассчитывать на поддержку политического руководства.

Еще пример: планы передислокации военных и оборонных объектов из Большого Тель-авива (предприятий военной промышленности ТААС в Рамат а-шарон, комплекса МО в квартале Кирия в Тель-авиве и интендантских складов в Рамат-гане). Об этом судят уже три десятилетия, все согласны, что это необходимо сделать. И ассигнований для этого не нужно, ведь высвобождение земли под застройку принесет многомиллиардную прибыль. Но дальше разговоров дело не идет.

Единственный способ реализовать в Израиле важные для страны проекты — это принятие особых законодательных актов. Так был реализован проект строительства жилья для огромной волны репатриантов из России — был принят специальный Закон о национальных комитетах по планированию и застройке, позволивший обойти все бюрократические рогатки. Так стал реализовываться проект прокладки Трансизраильского шоссе (ради него тоже был принят особый законодательный акт — Закон о Трансизраильском шоссе). Так же был принят Закон об электростанции «Рэдинг», позволивший выстроить и пустить в эксплуатацию этот важнейший энергетический объект на севере Тель-авива. В свое время я выступил с инициативой принятия Закона о проектах национальной значимости, опираясь на который правительство могло бы преодолевать бесчисленные препятствия и пробиваться в бюрократических джунглях. Шимон Перес тоже пытался продвинуть реализацию целого ряда важнейших проектов, но все они натыкались на глухую стену бюрократии.

Наибольшее влияние на политику правительства — я выше уже говорил об этом — оказывает Бюджетное управление Минфина. Именно поэтому я предлагал передать его в подчинение канцелярии главы правительства. Невозможно проводить в жизнь политическую линию, не контролируя бюджетное управление. Американцы это поняли и передали ОМВ — их аналог нашего Бюджетного управления — в ведение Белого дома. А в Израиле надо всем витает чиновничья поговорка: «министры и премьер-министры приходят и уходят, а Бюджетное управление остается». В такой ситуации глава правительства бессилен что-либо сделать, т. к. последнее слово все равно остается за Бюджетным управлением, именно оно наделе определяет политику правительства.

Надо признать, что наряду с бюрократическим монстром, чинящим всему препятствия, наряду с внутренней, структурной слабостью нашей государственной машины, мы страдаем также подлинной деградацией руководства на личном уровне — и это касается и левого, и правого лагерей. Наши лидеры больше думают о том, как бы победить на следующих выборах, как бы сохранить популярность, как бы улучшить свое положение в социологических опросах и повысить свой рейтинг. Это все, что их волнует. И потому они подчиняют все одной цели — получить хорошую прессу в пятничных выпусках газет и новостей. При таком положении, конечно же, невозможно принимать судьбоносные, масштабные и по сути своей непопулярные решения.

В 50-е годы Бен-гурион пришел к выводу, что Израилю необходимо разработать собственное оружие массового поражения, дабы арабам неповадно было и помышлять об уничтожении нашей страны военными средствами. С ним до хрипоты спорили многие высокопоставленные военные, среди них начальник Генштаба Ласков и командующий ВВС Эзер Вейцман, опасавшиеся, что ОМП будет разрабатываться за счет урезания ассигнований на армию. Против этого возражали и многие из числа руководства партии МАПАЙ (Рабочая партия), понимавшие, что вложение огромных средств в разработку ОМП неизбежно приведет к снижению уровня жизни в стране, что неизбежно сказалось бы на результатах близящихся выборов.

Руководству своей партии Бен-гурион ответил, что готов пожертвовать уровнем жизни ради повышения уровня безопасности и что он берет на себя ответственность за все, что может за этим последовать. Увы, в наше время принятие подобного решения невозможно. Такое решение непопулярно. Израильские правительства стали слишком раздуты и неповоротливы. Раз Соединенным Штатам Америки хватает 12 министров, этого с лихвой должно хватить и нам. У нас есть масса министерств, рожденных во грехе и смраде — в виде коалиционного подкупа. Так было изобретено министерство экономики — его придумал Бегин для своего друга Якова Меридора; так появились министерства абсорбции, науки, культуры и спорта; так появилось и министерство экологии.

Все это приводит к тому, что любое планирование обречено запутаться в непроходимых бюрократических джунглях. За планирование данного объекта отвечает МВД, за его строительство — минжилстрой, а министерство экологии считает своей священной обязанностью чинить препятствия любым строительным проектам. Опыт присутствия в комиссиях гендиректоров, занимавшихся вопросами планирования, убедил меня, что лишь 20 % споров имеют отношение к делу. Чтобы сдвинуть с мертвой точки строительство необходимо все вопросы планирования, реализации строительных проектов и их экологического контроля сконцентрировать в руках одного министерства. Лишь тогда у нас начнется нормальная работа, которой не будут мешать бесконечные личные и межведомственные дрязги.