Глава 11 Правительства могут убить рост

Глава 11

Правительства могут убить рост

Политика — искусство поиска неприятнос­тей, нахождения оных, постановки неверно­го диагноза и последующего применения не­верных лекарств.

Граучо Маркс

Убить рост может не только невезение, но и плохое правительство. Рост как процесс увеличения богатства очень чувствителен к стимулам, побуждающим уменьшать сегодняшнее потребления ради более высокого дохода в будущем. И потому все, что ослабляет эти-стимулы, способно пагубно повлиять на рост. Главный подозреваемый в порче стимулов — правительство. Любое действие правительства, которое явно или неявно облагает налогом будущий доход, под­рывает стимулы для инвестиций в будущее. Гиперинфляция, высокая премия «черного рынка», отрицательные реальные процентные ставки, высокий де­фицит бюджета, ограничения на свободную торговлю, низкое качество госу­дарственных услуг — все это факторы, подрывающие стимулы к росту. Дан­ные подтверждают, что порождающая такие явления политика препятствует росту. В этой главе я рассмотрю конкретные примеры. А в следующей обра­щусь к одной из конкретных форм плохого правительства, а именно — к кор­румпированному правительству. Затем перейду к анализу более глубоких при­чин, по которым в некоторых обществах правительства становятся плохими.

Раздувание инфляции

Израиль я впервые посетил в ноябре 1997 г. Большинство людей, думая об этой земле, вспоминают о ее богатой истории, о том, что здесь берут начало три великие религии, о трагическом конфликте между евреями и палестинца­ми. Макроэкономисты, которые всегда отличаются странным взглядом на ве­щи, думают об инфляции потребительских цен.

С 1973-го по 1985 г. уровень инфляции в Израиле был одним из самых вы­соких в мире. После 1985 г. там произошла на редкость успешная операция по ее обузданию. В глазах макроэкономистов Израиль — идеальная лаборатория для изучения того, что происходит с экономическим ростом в стране, когда она заболевает высокой инфляцией.

История начинается в конце 1973 г., когда по Израилю, как и по многим другим странам, ударило повышение цен на нефть со стороны ОПЕК. Только в отличие от большинства других стран Израиль в это время еще и воевал — это была «война Йом Киппура» — октября 1973 г.

Практически любые правительства использовали и используют инфляцию как удобное в период войны средство. Когда государство должно быстро по­тратить уйму денег, а никаких возможностей для дополнительного сбора на­логов нет, оно начинает деньги печатать. Во время обеих мировых войн все их участники печатали деньги. Когда шла гражданская война в Соединенных Шта­тах, правительство печатало деньги больше чем когда-либо, хотя и не с такой скоростью, как еще более стесненное в средствах правительство Конфедера­ции. Континентальный конгресс еще до образования США выдавал жалованье солдатам — участникам Революционной войны — бумажными деньгами. Французское революционное правительство 1790-х гг. удерживалось на плаву с помощью выпускаемых ассигнаций. Даже Клеопатра финансировала свои еги­петские военные приключения, используя древний аналог печатания денег: она доводила содержание в монетах драгоценного металла до уровня ниже номи­нального.

Израиль в 1973-1974 гг., следуя в череде этих исторических прецедентов, печатал деньги, чтобы продержаться во время скачков цен на нефть и войны. То, что правительство воспользовалось печатным станком, можно понять. Но когда война закончилась, оно не удержало инфляцию. Потребовалось двенад­цать лет, чтобы преодолеть инфляционный хаос, разразившийся в конце 1973 г. Что же случилось?

Высокую инфляцию легко запустить и не так-то легко остановить. Рабо­чие требуют индексации зарплат в соответствии с динамикой потребительских цен — и часто добиваются удовлетворения своих требований. Вкладчики на­стаивают на индексации своих вкладов. Так создается инерция поддержания инфляции. Даже если в текущем году инфляция уменьшается, зарплаты вы­растут со скоростью инфляции предыдущего года и тем самым вновь подни­мут ее, так что она продолжит расти. Израиль во время периода высокой инф­ляции стал страной индексации. Мало того, правительствам трудно удержать­ся от соблазна печатать деньги ради покрытия дефицита бюджета. В Израиле в 1973-1984 гг. бюджетный дефицит составлял в среднем 17 % ВВП в год [1]. Экономический рост на душу населения, составлявший в 1961-1972 гг. внуши­тельные 5,7 %, в 1973-1984 гг. упал до 1,2 %.

Если смотреть на Израиль глазами экономистов, то у этой страны, помимо того, что она представляет собой хорошую лабораторию для изучения инфля­ции, обнаруживается и другая отличительная особенность. Для многих эконо­мистов Израиль — родной дом. Страна удивительно широко, если учитывать ее малые размеры, представлена в мировом сообществе экономистов-профес­сионалов. В начале периода высокой инфляции всех этих замечательных спе­циалистов никто не слушал. Но в конце концов их услышали.

Одним из таких выдающихся израильских экономистов был Майкл Бруно. Во время борьбы за обуздание инфляции его назначили главой Центрального банка Израиля. Позже он занял должность главного экономиста во Всемирном банке, где мне посчастливилось с ним работать. Майкл умер совсем не старым, вскоре после того как покинул Всемирный банк. И я совершил свою первую поездку в Израиль, чтобы принять участие в конференции, посвященной его памяти.

В 1985 г. Бруно был членом команды из пяти человек, тайно готовившей объ­емный пакет стабилизационных мер. Они скрывались в одной из комнат Изра­ильской академии наук и искусств, которую, как позже говорил Марк, «никто не мог заподозрить в каком-либо отношении к делам практической политики» [2]. Программа была одобрена в конце двадцатичетырехчасового заседания ка­бинета министров ранним утром 1 июля 1985 г. и официально запущена 15 июля.

Бруно и его коллеги блестяще разработали механизм остановки инфляции. Они уговорили профсоюзы согласиться на замораживание заработной платы, заморозили цены и валютный курс и заставили правительство пойти на резкое сокращение бюджетного дефицита. (Во время разработки плана Бруно больше всего боялся, что США преждевременно выдадут правительству помощь и тогда задача снижения бюджетного дефицита утратит остроту.) Дефицит бюджета снизился с 17 % ВВП в 1973-1984 гг. до 1 % ВВП в 1985-1990 гг [3]. Бруно актив­но участвовал в реализации программы и после того, как в июне 1986 г. стал главой Центрального банка Израиля [4]. Инфляция упала с 445 % в 1984 г. до 185 % в 1985 г. и затем до 20 % в 1986 г.

Бруно и его соратники остановили рост инфляции. Экономика начала ожи­вать — средние темпы роста на душу населения за первые три года после того, как инфляция пошла вниз, составили 3,4 %.

Среди стран, позволивших инфляции выйти из-под контроля, Израиль не был одинок. В 1970-е, 1980-е и 1990-е гг. болезнь высокой инфляции в мирное время распространялась как никогда раньше в экономической истории. Арген­тина, Боливия, Бразилия, Чили, Коста-Рика, Доминиканская Республика, Эк­вадор, Гана, Гвинея-Бисау, Исландия, Ямайка, Мексика, Нигерия, Перу, Сури­нам, Турция, Уругвай, Венесуэла, Заир (Конго) и Замбия — во всех этих стра­нах наблюдались скачки инфляции, при которых она превышала 40 % в год в течение двух лет и более (как и во многих бывших коммунистических странах, что мы отмечали ранее) [5].

Высокая инфляция самым безумным образом исказила все, что рассказывал вам ваш дедушка о том, как сберегательные вклады умножают сбережения. В де­душкином рассказе отложенная под проценты мелочь могла сделать вас бога­тым, если хватало терпения ждать достаточно долго. В искаженной версии высо­кая инфляция, если вы слишком долго ждали, превращала богатство в мелочь.

Рекорд по уровню и продолжительности инфляции установила Аргентина, где средний показатель инфляции с 1960-го по 1994 г. составлял 127 % в год. Таким образом, у аргентинцев был самый большой в мире потенциал для тая­ния денег. Если бы аргентинец с миллиардом долларов держал все свои деньги в аргентинской валюте с 1960 г., реальная стоимость его сбережений в 1994 г. составила бы одну тринадцатую цента! Конфета, стоившая в 1960 г. 1 арген­тинский песо, в 1994 г стоила 1,3 триллиона песо. Чтобы избежать использова­ния триллионов в ценах на конфеты, Аргентина проводила многочисленные денежные реформы, требуя от населения обменивать несметное количество «старых песо» на один «новый песо». После этого цены указывались в «новых песо».

Несложно понять, почему инфляция разрушает стимулы роста. Из-за обес­ценивания денег люди стараются их долго не хранить. По сути, инфляция — это налог на хранение денег. Но за отказ от хранения денег тоже приходится платить, потому что деньги — очень эффективный экономический механизм. Можно сказать, что деньги — один из ресурсов для эффективного произво­дства. В таком случае инфляция — это налог на производство.

Более того, инфляция отвлекает ресурсы от производства вещей в производ­ство финансовых услуг. Одно из исследований показало, что финансовые сис­темы, если оценивать их размер по доле финансовых услуг в ВВП, во время вы­сокой инфляции разбухают, и потому производственные секторы сворачива­ются. И неудивительно: ведь при инфляции люди тратят много сил и средств на сохранение своих накоплений, а значит, эти ресурсы отвлекаются от произ­водства. Люди реагируют на стимул, побуждающий отвлекать ресурсы от про­изводства ради защиты своего состояния, а не ради создания нового богатства. Попытка обеспечить нормальный экономический рост при высокой инфля­ции подобна попытке выиграть олимпийские состязания по спринтерскому бегу, прыгая на одной ноге.

Ну а как обстоит дело на практике? Чтобы покончить с неопределенностью, скажу сразу: рост с высокой инфляцией явно не в ладу. Посмотрим, как выгля­дит динамика роста до, во время и после периода высокой (более 40 %) инфля­ции. Данные основываются на выборке по 41 периоду [6].

До периода высокой инфляции 1,3 %

Во время периода высокой инфляции -1,1 % После периода высокой инфляции 2,2 %

Судя по этим цифрам, опыт Израиля отнюдь не исключителен. Во время периода высокой инфляции рост резко замедляется, и лишь затем постепенно набирает темпы. Эта взаимосвязь устойчива к различным определениям пери­одов «до», «во время» и «после», к исключению крайних случаев и к изменению временных периодов, на которых рассматривается динамика. Словом, все за­кономерно. Люди реагируют на стимулы, поэтому рост страдает. Простой для правительства способ убить рост — печатать деньги, создавая высокую инф­ляцию.

Создание высокой премии черного рынка

Я нежился на ямайском пляже Негрил, отходя после тягот напряженной консультативной миссии в Кингстоне. И тут местный предприниматель сде­лал мне выгодное предложение. Он готов был отдать мне ямайские доллары в обмен на американскую валюту по курсу, на 65 % более выгодному, чем офи­циальный курс в гостинице. (Поскольку такая сделка противоречит законода­тельству Ямайки, я не скажу вам, согласился ли я на нее.) Но почему он мне это предлагал?

Дело в том, что правительство Ямайки разрешало своим гражданам поку­пать американские доллары только в небольших количествах и только с турис­тическими целями. Между тем жителям Ямайки американские доллары нуж­ны были как средство защиты от девальвации ямайского доллара. Поэтому спрос на валюту США был выше, чем тот, который мог быть удовлетворен по официальным каналам и по официальному курсу. Официальный курс не це­нил доллары так высоко, как жители страны, — вот местный предприниматель и предлагал мне за американскую валюту более выгодную цену, чем ямайские банки.

Это явление распространено во всем мире. Как влияет на стимулы к росту существование премии черного рынка? Во-первых, очевидно, что в такой си­туации возникает сильный стимул получить доступ к американским долларам по официальному курсу и перепродать их по курсу черного рынка. Создается яростная конкуренция за лицензии на покупку долларов. Всюду, где основная возможность извлечения прибыли заключается в том, чтобы обойти правила, установленные государством, дела в реальной экономике идут неважно.

Но это только начало. Премия черного рынка выступает в качестве налога на экспортеров. Ведь экспортеры вынуждены продавать заработанные амери­канские доллары своему центральному банку по официальному курсу. А за импорт им приходится платить по курсу черного рынка. Вариантов здесь толь­ко два: либо экспортерам не предоставят достаточно валюты, чтобы они могли покупать импортные товары по официальному курсу, либо предоставят. Если необходимого количества валюты им не предоставят, то, конечно, им придется покупать доллары на черном рынке. Даже если им предоставят достаточно дол­ларов по официальному курсу, экспортеры, зная о возможности продать эти доллары на черном рынке, оценят их по «черному» курсу и используют лишь некоторые из этих драгоценных долларов для покупки импортных товаров. В сущности, они покупают импортные товары по высокому обменному курсу черного рынка, а продают свои экспортные товары по низкому официальному обменному курсу. Таким образом, высокая премия черного рынка для экспорте­ров оборачивается штрафным налогом. Росту такая ситуация не способствует.

В Гане премия черного рынка во многом способствовала краху производ­ства какао. На этом примере мы еще остановимся в одной из следующих глав. В 1950-х гг. производство какао составляло 19 % ВВП Ганы, а в 1980-х гг. упало до 3 %. В 1982 г. по размеру премии черного рынка Гана поставила мировой ре­корд — 4264 %. На протяжении восемнадцати лет из предыдущих двадцати эта премия постоянно была выше 40 %. Она выступала как налог на производство какао — потому что фермеры вынуждены были продавать свое какао государ­ственной закупочной комиссии по цене, отражающей официальный обмен­ный курс. А покупать импортные товары им приходилось по цене черного рын­ка, то есть во много раз дороже. К 1982 г. фермеры — производители какао по­лучали за свою продукцию только 6 % от мировой цены на этот продукт. Сти­мулы к контрабандной переправке какао в другую страну и продаже его там по мировой цене были головокружительными. А люди реагируют на стимулы. Пытаясь бороться со стимулами, ганийский военный диктатор того времени, Джерри Роулингс, ввел смертную казнь за «экономические преступления» вроде контрабанды.

Как мы видели в предыдущей главе, в те годы в Гане страдало не только про­изводство какао. За двадцать лет существования высокой премии черного рын­ка доход среднего ганца упал почти на 30 %.

Премия черного рынка Ганы достигла таких запредельных высот из-за ком­бинации различных элементов плохой политики. Номинальный валютный курс был зафиксирован. Правительство финансировало бюджетный дефицит, печатая деньги, что приводило к инфляции. Экспортеры старались утаить при­были, поэтому официальный объем экспорта упал. К1982 г. официальный курс настолько оторвался от реальности, что, когда наступила долгожданная деваль­вация, цены в Гане почти не выросли.

Если ознакомиться с данными по другим странам, то можно увидеть сход­ные пагубные последствия существования высокой премии черного рынка. В странах, где премия черного рынка в некоторые годы превышала 40 %, средние темпы роста на душу населения составляли в этот период 0,1 %. (В те же годы страны с нулевой премией черного рынка росли примерно на 1,7 % в год.) В странах, где при особенно плохих правительствах премия черного рынка взле­тала выше 1000 %, ВВП в среднем уменьшался на 3,1 % в год. В таблице 11.1 по­казаны все такие случаи [7].

Таблица 11.1. Опасные годы: периоды, когда премия черного рынка превышала 1000 %

Страна

Период, когда премия черного рынка превышала 1000%

Медианное значение размера премии черного рынка

Медианное значение роста на душу населения

(%)

Гана

1981-1982

2991

-7,7

Индонезия

1962-1965

3122

-0,7

Никарагуа

1984-1987

4409

-5,6

Польша

1981

1404

-11,4

Сьерра Леоне

1988

1406

-0,4

Сирия

1987

1047

-2,9

Уганда

1978

1046

-6,9

Связь между высоким размером премии черного рынка и отрицательными темпами роста очень сильна. Давайте предположим, что премия черного рын­ка вызывает низкие темпы роста. Тогда еще один легкий способ, с помощью которого плохое правительство может убить стимулы для роста, — это зафик­сировать номинальный обменный курс во время периода высокой инфляции, пока премия черного рынка не вырастет до заоблачных высот.

Создание высокого бюджетного дефицита: повесть о трех кризисах

С 1950-го по 1972 г. в Мексике царила макроэкономическая стабильность. Эта эпоха получила название «стабилизирующее развитие». Курс песо к долла­ру все эти годы оставался фиксированным, инфляция — низкой. В стране бы­ли хорошие показатели экономического роста — 3,2 % в год. Но когда в 1970 г. Луис Эчеварриа стал президентом, у многих было ощущение, что все не так уж хорошо. Многие мексиканцы задавались вопросом, помог ли экономический рост множеству бедняков в стране. Эчеварриа отреагировал на это новой про­граммой, названной «перераспределение вместе с ростом».

Мы, экономисты, горячо приветствовали действия Эчеварриа. Девиз «пе­рераспределение вместе с ростом» стал очень популярен среди специалистов по бедным странам. К сожалению, мы уходили из сферы, в которой и так пони­мали довольно мало (факторы экономического роста), в сферу, в которой не понимали почти ничего — как, не снижая рост, перераспределить доход в поль­зу бедных. (С тех пор экономика снова вернулась к стадии роста, но теперь мы опять склоняемся к перераспределению, по-прежнему не очень хорошо пони­мая, как его добиться.)

Программа, которую стремился реализовать Эчеварриа, выбила из его рук рычаги контроля над дефицитом государственного бюджета. В долгосрочной перспективе это обошлось бедным гораздо дороже, чем временные выгоды, которые они могли получить благодаря «перераспределению вместе с ростом». В 1970-1976 гг. действия Эчеварриа вызвали ряд негативных эффектов. Даже теперь, три десятилетия спустя, ощущается их отрицательное влияние на эко­номику Мексики. Грехи одного президента сказываются на прочих президен­тах — вплоть до четвертого поколения. В первый год президентства Эчеварриа дефицит бюджета составлял 2,2 % ВВП. В 1973-1974 гг. он уже составлял более 5 %, а в 1985 г. — 8 %. Инфляция за этот же период выросла до уровня, превы­шающего 20 %.

Из-за дефицита бюджета и высокой инфляции было сложно удерживать фиксированный валютный курс. По мере того как издержки в песо росли, а вы­ручка в долларах оставалась прежней, мексиканский экспорт становился все менее прибыльным. Поэтому объем экспорта упал. Импорт казался сравни­тельно дешевым по сравнению с растущими ценами на мексиканские товары, поэтому импорта стало гораздо больше. Возник высокий внешнеторговый де­фицит (превышение импорта над экспортом), что означало накопление внеш­него долга для финансирования избыточного импорта. Спекулянты стали хра­нить свои активы в долларах, опасаясь неизбежной сильной девальвации.

Наконец, в 1976 г. ожидаемый кризис разразился. Поскольку капитал бежал из страны, а валютные резервы падали, Эчеварриа объявил, что он девальвиру­ет на 82 % валюту, курс которой оставался неизменным на протяжении двух с лишним десятилетий [8]. В 1976-1977 гг. рост на душу населения упал ниже 1 % в год.

Кризис продолжался бы и дальше, если бы, к счастью, не обнаружились но­вые нефтяные месторождения вокруг залива Кампече. В 1978-1981 гг., по мере повышения цен на нефть, экономика расцвела и темпы роста на душу населе­ния составили 6 %. К сожалению, правительство Лопеса Портильо, который сменил Эчеваррию, использовало нефтедоллары, чтобы пуститься в безудер­жные траты. Официальное объяснение опять же заключалось в «перераспреде­лении по мере роста», но нефтяные богатства казались настолько бесконечны­ми, что выросли расходы всех видов.

Каким-то образом Лопес Портильо умудрялся тратить быстрее, чем росла выручка от нефти. Используя нефтяные доходы в качестве обеспечения, пра­вительство резко увеличило свой внешний долг с 30 миллиардов долларов в 1979 г. до 48,7 миллиарда к концу 1981 г. (и это по сравнению с 3,2 миллиарда в 1970 г.! Jlonec Портильо и Эчеварриа, безусловно, ни в чем себе не отказывали) [9]. Никакой тайны в том, чем вызвано накопление долгов, не было. Лопес Портильо упорно увеличивал дефицит бюджета — с 8 % ВВП в 1980 г. до 11 % в 1981 г. и до 15 % в 1982 г. К 1981-1982 гг. спекулянты снова почувствовали, что мексиканский песо скоро потеряет в цене. Миллиарды долларов уплывали из Мексики по мере того, как мексиканцы переводили свои сбережения в долла­ровые активы за рубежом, и даже несмотря на то, что предприятия брали дол­ларовые займы. Лопес Портильо пожаловался, что неизбежная девальвация создала огромные убытки для предприятий, однако отдельным индивидуумам принесла огромные прибыли: «бедные предприятия, богатые индивидуумы».

Пообещав вначале защищать национальную валюту «как цепной пес», Ло-пес Портильо 9 августа 1982 г. отпустил курс. Песо немедленно подешевел на 30 %. (Разочарованные, но острые на язык мексиканцы назвали роскошный дом президента на вершине холма colina delperro — «песий холм».) Через не­сколько дней после девальвации министр финансов Хесус Сильва Херцог объ­явил, что Мексика не может обслуживать свои долги. Это стало поворотным пунктом не только для Мексики, но и для многих других бедных стран. На про­тяжении последовавшего «потерянного десятилетия», с 1982-го по 1994 г., эко­номика Мексики сокращалась на 1 % в год.

В конце концов после 1988 г. правительство обуздало инфляцию и снова за­фиксировало валютный курс. Кроме того, оно приступило к экономическим реформам, которые создали в Мексике 1990-х гг. некое подобие бума. Никто как будто не замечал, что, хотя официальный дефицит бюджета был под кон­тролем, слабое банковское регулирование приводило к убыткам банков. По­крывать убытки вынуждено было правительство (очень похоже на то, что слу­чилось в Восточной Азии во время краха спустя три года). В третий раз за двад­цать лет доверчивые иностранные инвесторы погорели в Мексике в декабре 1994 г., когда песо снова рухнул в пропасть. В третий раз за двадцать лет мекси­канцы пострадали из-за кризиса, вызванного неумелой фискальной полити­кой. В 1995 г. темпы роста на душу населения упали до уровня -8 %.

Мексика — не единственная страна, где фискальная политика убила рост. Многие другие страны-должники тоже попали в передряги из-за дефицита бюд­жета и избыточных долгов. Как показывают данные, между дефицитом бюд­жета и темпами роста существует прочная связь. В худших 20% стран с крайне высокими показателями дефицита темпы роста на душу населения составляли -2 % в год, в то время как профицит бюджета ассоциировался с темпами роста на душу населения в 3 % (рис. 11.1).

Высокий дефицит бюджета создает плохие стимулы для роста. В такой си­туации все ждут повышения налогов для снижения дефицита и обслуживания

Рис. 11.1. Бюджетный дефицит и темпы подушевого роста, 1960-1994 гг. государственного долга. Ожидания повышают вероятность инфляции, кото­рая будет угрожать денежным сбережениям. Возникает общая макроэкономи­ческая нестабильность, из-за чего сложно сказать, какие проекты хороши и ка­ким фирмам стоит выдавать займы. Люди реагируют на стимулы. Наличие высокого дефицита бюджета — еще один простой способ, которым плохое пра­вительство может убить рост.

Убийство банков

Еще один способ убить рост — это уничтожить банки, которые размещают кредиты для инвестиций. Как можно убить банки? Банкам нужно, чтобы люди вкладывали в них деньги. Только тогда будут выдаваться займы для инвести­ций. Но люди будут вкладывать деньги лишь в том случае, если они получат со своих сбережений хороший доход.

Мы уже видели, что высокая инфляция раздувает финансовую систему, но при этом предполагалось, что уровень процентных ставок устанавливается ры­ночными механизмами. Однако многие бедные страны предпочитают контро­лировать уровень номинальных процентных ставок даже тогда, когда инфля­ция выходит из-под контроля. В результате вкладчики оказывались не защи­щенными от эрозии реальной ценности своих вкладов.

Допустим, номинальная процентная ставка была ограничена потолком в 10 %, при этом инфляция достигла 30 %. Тогда даже тот вкладчик, который ре­инвестирует проценты на сберегательный счет, обнаружит, что реальная цен­ность вклада сокращается на 20 % в год. Номинальная процентная ставка ми­нус инфляция — это реальная прибыль, которую получают вкладчики на свои сбережения. Если реальная процентная ставка резко отрицательная, стимулы класть деньги в банк снижаются. Люди с гораздо большей охотой будут уво­дить деньги за границу, вкладывать их в недвижимость или вообще не хра­нить. Политику отрицательной реальной процентной ставки обычно называ­ют финансовой репрессией, потому что она обесценивает денежные сбереже­ния в банках. Банки, пытающиеся сохранить сбережения при отрицательной реальной процентной ставке, в сущности пытаются носить воду в решете.

Есть конкретные данные, подтверждающие, что резко отрицательные зна­чения реальных процентных ставок и очень плохие показатели роста — вещи между собой связанные. Реальные процентные ставки на уровне ниже -20 % соответствуют резко отрицательным показателям роста — около -3 % на душу населения в год. Интересно, что более мягкие финансовые репрессии не так ка­тастрофичны. Так, при реальных процентных ставках в диапазоне между -20 % и нулем, показатели роста будут положительными — немногим менее 2 %. При положительных значениях реальных процентных ставок динамика роста наи­более благоприятна: 2,7 % на душу населения [10]. В таблице 11.2 приводятся некоторые примеры существования резко отрицательных реальных процент­ных ставок и соответствующих им показателей экономического роста.

Резко отрицательные значения реальных процентных ставок препятствуют росту, потому что они облагают налогом тех, кто хранит свои сбережения в банках. Большинство людей этого не делает. Люди реагируют на стимулы, по­этому объем сбережений в банках будет сокращаться. Отношение объема бан­ковских вкладов к ВВП в странах с резко отрицательными реальными процент-

Таблица 11.2. Примеры резко отрицательных значений реальных процентных ставок

Страна

Период

Реальная процент­ная ставка (%)

Темпы роста на душу населения (%)

Аргентина

1975-1976

-69

-2,2

Боливия

1982-1984

-75

-5,2

Чили

1972-1974

-61

-3,6

Гана

1976-1983

-35

-2,9

Перу

1976-1984

-19

-1,4

Польша

1981-1982

-33

-8,6

Сьерра-Леоне

1984-1987

-44

-1,9

Турция

1979-1980

-35

-3,1

Венесуэла

1987-1989

-24

-2,7

Заир

1976-1979

-34

-6,0

Замбия

1985-1988

-24

-1,8 ными ставками (менее -20 %) почти в два раза ниже, чем в странах с небольши­ми отрицательными или положительными значениями ставок.

Каков механизм влияния? Если банки оказывают экономике ценные услу­ги, предоставляя кредиты, то, когда банки будут выдавать мало кредитов, эко­номика будет страдать. По словам экономистов Роберта Кинга и Росса Ливайна:

«банки оценивают потенциальных предпринимателей, мобилизуют сбережения для фи­нансирования наиболее многообещающих проектов, повышающих производительность, ди­версифицируют риски, связанные с этими инновационными проектами, и выявляют ожидае­мые доходы от участия в инновациях вместо производства уже существующих товаров испытанными методами. Более успешные финансовые системы повышают вероятность внед­рения успешных инноваций и потому ускоряют экономический рост. Таким образом, переко­сы в финансовом секторе снижают темпы экономического роста, замедляя скорость инноваци­онного процесса».

Кинг и Ливайн обнаруживают прочную взаимосвязь между уровнем фи­нансового развития страны (измеряемого соотношением финансовых сбере­жений в банках к ВВП в 1960 г.) и темпами роста на протяжении последующих трех десятилетий. Темпы роста на душу населения снижаются на 2,3 процен­тных пункта по мере движения от четверти самых развитых финансовых сис­тем до четверти наименее развитых. Уничтожение банков — еще один простой способ, используя который правительство, вставшее на неверный путь, может убить рост.

Закрытие экономики

Еще одно неприятное наследие первого поколения исследований бедных стран — это закрытие многих бедных экономик для международной торговли. Страны шли на невероятные подвиги, чтобы производить товары на месте, а не импортировать их. Один из случаев в дореформенной Гане демонстрирует особо абсурдную ситуацию, до которой способен довести такой подход. Ганцы так хотели иметь собственную автомобильную промышленность, что импор­тировали весь набор автомобильных комплектующих из Югославии. Потом они собирали машины и продавали их. Но цена, по которой они покупали на­боры комплектующих, была выше, чем стоил на международном рынке по­лностью собранный автомобиль!

Аргумент в пользу протекционизма был двояким [11]. Во-первых, многие специалисты по развитию первого поколения верили, что цены экспортного сырья — такого, как нефть, медь и олово, — в долгосрочной перспективе сни­жаются. Поэтому, считали такие эксперты, страна должна избежать ловуш­ки — соблазна импортировать готовые товары и вывозить сырье. Вместо это­го необходимо возвести барьеры на пути импорта готовых товаров, чтобы раз­вивать собственную промышленность. Многие страны Латинской Америки, Африки и Азии последовали этому совету и попытались заняться «импортоза-мещением», при котором отечественное производство заменило бы запрещен­ный импорт.

Гипотеза о падении цен на сырье не слишком-то оправдалась. Как правило, условия торговли бедных стран ухудшались, но не катастрофически — при­мерно на 0,6 % в год [12]. Однако даже это спорно, поскольку, по общему мне­нию, представление о росте цен на промышленные товаров преувеличено — не учитывается фактор повышения их качества [13]. Сырье, напротив, измеря­ется в стандартных единицах, качество которых не меняется с течением време­ни. Так или иначе, страны, у которых было сравнительное преимущество по запасам сырья, всегда могли диверсифицировать свой риск в области цен на сырье, используя финансовые инструменты для хеджирования.

Во-вторых, первое поколение специалистов по развитию верило, что разре­шение на импорт промышленных товаров погубит в зародыше промышлен­ность бедных стран. Идея заключалась в том, что для развивающейся отрасли существует кривая обучения. Ввоз импортных товаров из страны, которая про­двинулась по этой кривой дальше других, не даст бедным странам самим об­учиться и наладить производство. Это был старый аргумент в экономической теории, известный под обозначением «новая отрасль промышленности».

Но защита свободной торговли — тоже одна из старейших тем в экономи­ческой теории. Свободная торговля позволяет странам специализироваться на том, что у них получается лучше всего, и экспортировать именно это, а импор­тировать те товары, которые они производят не очень хорошо. Вмешательство в торговлю будет искажать цены, и неэффективные производители, таким об­разом, будут субсидироваться. Это искажение может повлиять на рост, потому что неэффективное использование ресурсов снижает доходность инвестиро­вания в будущее [14].

Аргументы сторонников свободной торговли уже подтверждены опытом последних десятилетий, который доказывает: более открытые экономики бо­гаче и растут быстрее. Степень открытости к международной торговле измеря­ется различными способами, но в любом случае ее связь с экономическим рос­том положительна.

Джеффри Сакс и Эндрю Уорнер определяли страну как закрытую, если для нее были характерны следующие явления: нетарифные барьеры, покрываю­щие 40% торгового оборота и более, средние тарифные ставки в 40 % и выше; премия черного рынка в 20 % и более; социалистическая экономическая систе­ма или государственная монополия на основные виды экспорта. Сакс и Уорнер обнаружили, что для закрытых бедных экономик темпы роста на душу населе­ния составляют 0,7 % в год, а для открытых бедных экономик — 4,5 %. Когда закрытая экономика реформировалась и делалась открытой, темпы роста уве­личивались более чем на один процентный пункт в год [15].

Мой коллега Дэвид Доллар изучил страны, в которых цены на товары в пе­ресчете на доллары по преобладающему обменному курсу были выше, чем сто­или те же товары в США. Он пришел к выводу, что высокие цены в этих стра­нах отражали ограничительную торговую политику (например, действие тари­фов, повышающих цены на импортные товары на внутреннем рынке по срав­нению с ценами на иностранных рынках). Ученый обнаружил, что экономики, где цены искажались под воздействием такого рода факторов, росли медлен­нее, чем экономики, в которых таких явлений не наблюдалось [16].

Корейский экономист Йонг-ва Ли выяснил, что высокие тарифные ставки отрицательно сказываются на росте, если тарифные ставки взвесить по важ­ности импорта в ВВП [17]. Он показал, что для экономического роста особенно ценен импорт средств производства [18]. Экономист из Колумбийского уни­верситета Энн Харрисон считает, что рестриктивные меры по отношению к свободной торговле отрицательно сказываются на темпах роста [19]. Эконо­мист из UCLA Себастьян Эдварде также утверждает, что меры по ограничению свободной торговли (тарифы, нетарифные барьеры и т.д.) снижают темпы рос­та производительности [20].

Джеффри Франкел из Гарварда и Дэвид Ромер из Беркли отметили следую­щую зависимость: при увеличении отношения внешнеторгового оборота (экс­порт плюс импорт) к ВВП повышается уровень дохода. Выделяя роль геогра­фического компонента торговли (тенденций к тому, что страны-соседи пред­почитают больше торговать друг с другом, а крупные экономики активнее дру­гих развивают внутреннюю торговлю), они показывают, что эта связь являет­ся причинно-следственной [21]. Эффект этого фактора весьма значителен: при росте отношения внешнеторгового оборота к ВВП на 1 % подушевой доход увеличивается на 2%.

Экономист из Мэриленда Франсиско Родригес и его гарвардский коллега Дэни Родрик придерживаются противоположных взглядов. Они утверждают, что многие из вышеперечисленных мер на самом деле не отражают степень вмешательства в торговлю и что они меняются при изменении анализируемо­го периода или других параметров (впрочем, эти эксперты не изучили все при­веденные здесь результаты) [22]. Однако в исследованиях роста выявлены пере­менные, которые точно отражают конкретную политику и устойчивы ко всем возможным факторам. Вот одна из таких прочных зависимостей — чем силь­нее политика ограничивает свободную торговлю, тем медленнее экономичес­кий рост [23]. Эти данные подсказывают нам, что в государствах, которые слиш­ком бесцеремонно вмешиваются в функционирование свободного рынка и на­рушают макроэкономическую стабильность — в области торговли, валютного курса, банковского дела, бюджетного дефицита или инфляции, — темпы роста будут снижаться.

Низкое качество государственных услуг

В Исламабад, столицу Пакистана, я приезжаю по заданию Всемирного бан­ка, чтобы оценить, как работает сфера государственных услуг. Несомненно, в Пакистане она оставляет желать лучшего. Социальные индикаторы — такие, как уровень детской смертности или возможность получения женщинами сред­него образования, — здесь одни из худших в мире. Внутри страны налицо боль­шие диспропорции. Охват женщин грамотностью варьируется от 41 % в урба­низированном Синдхе до 3 % в сельской Северо-Западной провинции и Белуд­жистане. Пакистанский экономист Ишрат Хусайн отмечает, что лишь менее трети пакистанских деревень имеют доступ к оптовым торговым центрам, а там, где дороги есть, их плохое качество повышает стоимость транспорта на 30-40 % [24]. За короткий период с 1990-го по 1998 г. количество автотранспор­та на километр дорог удвоилось. Государственные ирригационные системы то­же в кризисе. Около 38 % орошаемой земли страдает от засоления почвы и на­воднений; только из-за засоления потери урожая составляют около 25 % [25].

В Уганде анализ качества государственных услуг показал, что на многих фир­мах в общей сложности 89 дней в году отключается электричество. Такие пред­приятия вынуждены приобретать запасные генераторы, из-за чего инвестици­онные расходы повышаются на 16 %. Купить и эксплуатировать генератор об­ходится примерно в три раза дороже, чем использовать электричество, предо­ставляемое государством. С телефонными службами дело обстоит не лучше: чтобы дозвониться по межгороду внутри Уганды, нужны были в среднем 4,6 по­пытки, а за границу — 2,8 попытки. Проблемы касались и водоснабжения (33 дня отключений в году), уборки мусора (77 % фирм убирали его сами) и почто­вых служб (только 31 % деловой корреспонденции пересылался по почте) [26].

В Нигерии правительство оказалось практически не в состоянии обеспечить населению предоставление основных государственных услуг. И это несмотря на 280-миллиардную выручку от продажи нефти, полученную государством с момента открытия месторождений в конце 1950-х гг. Правительство предпо­читало тратить деньги на такие вещи, как строительство 8-миллиардного ста­лелитейного комбината, который еще не произвел ни куска стали, и новую на­циональную столицу, возведенную на пустом месте, не говоря об астрономи­ческих суммах, разворованных властями. Регион южной дельты, где добывают нефть, страдает от нефтяных загрязнений почвы; в крае нет дорог, школ и здра­воохранения. Здание, в котором учились старшеклассники, несколько лет на­зад обрушилось под напором тропического шквала, а о строительстве новой школы правительство не позаботилось. (О тяготах населения дельты писала международная пресса в связи с кампанией народа огони за лучшую жизнь: это движение возглавлял Кен Саро-Вива, который был казнен диктатором Са­ни Абачей, ныне уже покойным.) Трущобы Лагоса не лучше: хибары на сваях над черными лагунами, которые одновременно служат сточными канавами (и смердят), среди клочков земли, покрытых слоем мусора. Из клиник в трущо­бах давно разбежались врачи и медсестры — здесь не хватает ни денег, ни меди­каментов. Мужчины в лагунах Лагоса перебиваются тем, что вытаскивают из Нигера бревна, которые несет течением реки. Несмотря на богатейшие энерге­тические запасы страны, Национальная комиссия по электроэнергии (НКЭЭ — нигерийцы расшифровывают это как «НиКакой ЭлектроЭнергии») часто ос­тавляет без электричества лесопилки, на которых обрабатываются бревна, так что они в основном бездействуют [27].

До сих пор я говорил об очень конкретных, поддающихся количественной оценке действиях, которые могут предпринять правительства, чтобы убить рост. Однако есть и менее очевидные способы сделать это. Как показывают < примеры Пакистана, Уганды и Нигерии, власти могут не обеспечивать пред­оставление основных услуг — таких, как электроэнергия, телефонные линии, дороги, здравоохранение, водоснабжение, канализация, ирригация, почтовые службы, уборка мусора и образование (и мешать частному сектору в их предо­ставлении). Чиновники могут быть коррумпированы, чему я посвящу отдель­ную главу. Они способны нагромоздить лабиринт инструкций и согласований, который губит частное предпринимательство.

Некоторое представление о бремени государственного регулирования мо­жет дать обзор частного сектора по шестидесяти семи странам. В столь разных государствах, как Болгария, Беларусь, Фиджи, Мексика, Мозамбик и Танзания, представители фирм отмечали, что так называемые «меры регулирования при открытии нового бизнеса или начале ведения новых операций» являются для предпринимательства серьезным препятствием [28]. Вот известный пример: перуанский экономист Эрнандо де Сото для эксперимента зарегистрировал ма­ленькую фабрику по производству одежды в Лиме и твердо решил не давать взяток. За то время, что он регистрировал предприятие, чиновники требовали взятку десять раз. В двух случаях ему пришлось нарушить свое правило и дать взятку, иначе эксперимент прекратился бы, так и не начавшись. В итоге он по­тратил десять месяцев только на регистрацию фабрики. В Нью-Йорке анало­гичная процедура занимает четыре часа [29].

Проводились специальные исследования с целью выяснить, как государст­во обеспечивает предприятия электроэнергией. В Азербайджане, Камеруне, Ча­де, Конго, Эквадоре, Грузии, Гвинее, Гвинее-Бисау, Индии, Казахстане, Кении, Молдове, Мали, Малави, Нигерии, Сенегале, Танзании и Уганде поступали оди­наковые жалобы от фирм: они сталкиваются с отключениями энергии как ми­нимум раз в две недели. В Гвинее компаниям отключают электричество в сред­нем раз в день. Чтобы не зависеть от неустойчивого электроснабжения, прихо­дится покупать дорогие генераторы. По результатам опроса, такими генерато­рами пользовались 92 % нигерийских фирм [30].

Подключения к телефонной сети в более чем трети развивающихся стран приходится ждать по шесть лет и долее [31]. Гвинея и здесь выделяется, потому что люди буквально умирают, не дождавшись подключения: время ожидания составляет здесь 95 лет.

Еще одна крупная проблема для многих стран — дороги. Фирмы, опрошен­ные в Албании, Азербайджане, Болгарии, Камеруне, Чаде, Конго, Коста-Рике, Гвинее-Бисау, Индии, Ямайке, Казахстане, Кении, Киргизии, Молдове, Мала­ви, Нигерии, Того, Украине и на Западном берегу реки Иордан, указали, что оценивают качество дорог в их странах на уровне 5 баллов и выше по шкале от 1 (очень хорошее) до 6 (очень плохое). В Коста-Рике сокращение в 1980-х гг. расходов на содержание дорог привело к тому, что 70 % из них пришли, по су­ти, в негодность.

Сфера здравоохранения во многих странах также отражает несостоятель­ность правительств. Опрос, на который мы уже ссылались, дал следующие ре­зультаты: в восемнадцати из шестидесяти семи развивающихся стран качество государственного здравоохранения было оценено в 5 и более баллов по шкале от 1 до 6. Бедная Гвинея опять удивляет: только 3 % бюджета здравоохранения тратится на лекарства, а 34 % идет на зарплату медицинским работникам. В ре­зультате подушевой расход на лекарства составляет 11 центов, и практически ни в одной клинике нет лекарств [32]. Медицинские работники без лекарств немного могут сделать для оказания основных медицинских услуг, которые критически важны для роста.

Правительства, которые проводят разумный курс и расходуют средства на предоставление важнейших государственных услуг, пожинают благоприятные плоды. Одно из исследований показало, что каждый дополнительный процен­тный пункт ВВП, инвестированный в транспорт и коммуникации, повышает темпы роста на 0,6 процентных пункта [33]. Выявлено также, что рост непосред­ственно связан с количеством телефонов на одного работника [34]. Доходность инфраструктурных проектов — таких, как ирригация и осушение, телекомму­никации, аэропорты, шоссе, морские порты, железные дороги, энергосисте­мы, водоснабжение, ассенизация и канализация, в среднем составляет 16-18 % в год [35]. Доходность вложений в поддержание существующей инфраструк­туры (например, на содержание дорог) еще выше — возможно, она достигает 70 % [36]. Итак, правительства могут убить рост путем слишком жесткого регу­лирования и недостаточного объема предоставления государственных услуг.

Еще один вид политики

Существует еще одно убийственное для роста направление государствен­ной политики, о котором я пока не упоминал. Имеется в виду установление на­логовых ставок на доход. Я уже говорил, что для инвестиций в будущее высо­кие ставки налогов служат безусловным отрицательным стимулом, поскольку снижают доходность этих инвестиций. Рассмотренные выше варианты поли­тики как раз подразумевают взимание высоких налогов.

Тем не менее, как ни странно, данных о том, что более высокие эксплицит­ные (явные) ставки налогов замедляют рост, нет. В странах с высоким уровнем налогообложения, например в Швеции, с экономикой все в порядке. А в стра­нах с низкими налогами, вроде Перу, дела плохи. В Соединенных Штатах тем­пы роста практически не изменились ни после введения подоходного налога в 1913 г., ни после резкого повышения налогообложения в 1940-е гг. Сборы по подоходному налогу увеличились от менее чем 2 % ВВП в 1930 г. до почти 20 % ВВП в 1989 г. Однако динамика роста не изменилась [37]. Не прослеживается статистически значимая связь между уровнем налогов и экономическим рос­том как на срезе по США во времени, так и на срезе по разным странам мира в один момент времени.

Таким образом, всякое теоретическое предположение надо подвергать прак­тической проверке. Можно только догадываться, почему же привлекательная мысль о том, что «налоги снижают рост», не соответствует истине. Возможно, потому, что установленная законом ставка налога не отражает его реальную ставку. Ведь существуют еще возможности законного (вычеты, кредиты по на­логам, разные ставки на разные виды дохода) или незаконного уклонения от платежей.

В развивающихся странах реальная собираемость налогов — лишь неболь­шая доля того, что должно собираться по официальной ставке. Можно вновь сравнить Перу и Швецию: Перу собирает только 35 % того, что должна была бы собирать при существующих налоговых ставках и налогооблагаемой базе; Швеция же — почти все. Уровень собираемости налогов по странам очень раз­личен, и поэтому ставка налога на добавленную стоимость или сумма налого­вых сборов не доказывает наличия отрицательных стимулов, влияющих на про­изводителей.

Курица или яйцо