Глава 6   Займы, которые были, рост, которого не было

Глава 6   Займы, которые были, рост, которого не было

Еще одна такая победа, и мы погибли.

Пирр

18 августа 1982 г. министр финансов Мексики Хесус Сильва Херцог объя­вил, что Мексика больше не может обслуживать свой долг перед международ­ными коммерческими банками. Как и многие другие страны со средним дохо­дом, Мексика заняла слишком много, и теперь банки отказывались выдавать ей новые займы. А без новых займов Мексика не могла обслуживать старые.

Шокирующее заявление Сильвы Херцога положило начало долговому кри­зису стран со средним доходом в Латинской Америке и Африке. Он начался в результате того, что резко прекратилось поступление новых кредитов со сто­роны коммерческих банков. Одновременно разразился и долговой кризис аф­риканских стран с низким доходом, поскольку они тоже слишком много заня­ли у официальных кредиторов. Ближний Восток и Северная Африка также по­грузились в кризис — сначала из-за чрезмерно накопившейся задолженности, а затем еще и по причине падения цен на нефть в 1980-е гг.

Подобно пассажирам «Титаника», мы, эксперты по развитию, поначалу не понимали, какая катастрофа нас ждет. В своем Докладе о мировом развитии за 1983 г. Всемирный банк оптимистично прогнозировал ежегодные темпы поду­шевого экономического роста в развивающихся странах на уровне 3,3 % («сред­нее значение»). По самому пессимистичному сценарию («нижнее значение») за тот же период ожидался ежегодный подушевой рост в 2,7 %. (Фактически под­ушевой ежегодный рост окажется близким к нулю [1].)

Нам казалось, что у нас есть эффективный способ предотвратить коллапс роста: предоставлять помощь и займы развивающимся странам на условиях проведения реформ. Финансовая помощь, направляемая на инвестиции, дол­жна была смениться финансовой помощью, обеспечивающей реформы.

Раньше займы Всемирного банка выделялись на конкретные проекты, и банк диктовал условия только относительно этих проектов. Но в 1980 г. Всемирный банк начал выдавать займы общего характера, выдвигая при этом требования к экономической политике находящихся в кризисе стран. Предполагалось, что займы такого рода будут способствовать разрешению долгового кризиса. Они заставят получателей займов скорректировать политику и создавать стимулы для роста, а также обеспечат страны необходимыми средствами в критической ситуации, вызванной отсутствием коммерческих займов.

МВФ всегда ставил определенные условия при выдаче займов. Но после 1982 г. условия стали более разнообразными, а сроки погашения долга увели­чились. Доноры и официальные кредиторы (например, агентства по развитию экспорта) теперь также предоставляли гранты и займы с бблыпим набором условий, согласуя свою кредитную политику с МВФ и Всемирным банком.

Займы, направленные на структурные преобразования, предоставлялись, что­бы смягчить последствия долгового кризиса и обеспечить изменения в эконо­мическом курсе. Это делалось, чтобы помочь странам-реципиентам остаться на пути экономического роста. (К подобной стратегии прибегнут и тринадцать лет спустя во время второго мексиканского долгового кризиса 1994-1995 гг., а затем и в период восточноазиатского кризиса 1997-1998 гг.)

«Структурные преобразования и рост» — таков был популярный в то время девиз. Когда я предпринял в библиотеке МВФ и Всемирного банка поиск книг и статей со словосочетанием «структурные преобразования и рост» в заголов­ках, то нашел ссылки на 192 источника. В июне 1983 г., например, Всемирный банк и МВФ опубликовали фрагменты из речей своих руководителей под об­щей шапкой: «Структурные преобразования и рост: как Фонд и Банк реагируют на текущие трудности» [2]. В 1986 г. президент Всемирного банка А.У. Клаузен произнес речь под названием «Структурные преобразования и рост в развива­ющемся мире: вызов международному сообществу» [3]. В 1987 г. Всемирный банк и МВФ выпустили том, озаглавленный «Ориентированные на рост про­граммы структурных преобразований», в предисловии к которому обсужда­лось «фундаментальное взаимодополнение» «структурных преобразований и экономического роста» [4].

Всемирный банк и МВФ преследовали амбициозную цель добиться «струк­турных преобразований и роста» в ходе интенсивных контактов с реципиента­ми помощи в тропиках. В 1980-е гг. Всемирный банк и МВФ выдали в среднем по шесть займов на проведение реформ каждой из стран Африки, по пять — странам Латинской Америки, по четыре — странам Азии и по три — странам Восточной Европы, Северной Африки и Ближнего Востока.

Операция прошла успешно для всех, кроме пациента. Займов было много, структурных преобразований и роста в 1980-е и 1990-е гг. — мало. Позднее од­но из исследований показало, что в своих прогнозах Всемирный банк переоце­нил темпы роста у реципиентов этих займов на 3,5 процентных пункта [5]. В типичной развивающейся стране в 1980-1998 гг. экономический рост на душу населения был нулевым [6]. Займы были, а роста не было (рис. 6.1).

Более того, в Африке, Латинской Америке, Восточной Европе, на Ближнем Востоке и в Северной Африке процесс пошел вспять, а именно темпы подуше­вого роста стали снижаться. Только страны Азии избежали общей для тропи­ческих экономик участи (до 1997 г., когда в Азии разразился собственный кри­зис). Результаты предоставления займов на структурные преобразования, к со­жалению, оказались неудовлетворительными. Мы убедимся, что они были не совместимы с законом «люди реагируют на стимулы». Они попросту не созда­вали нужных стимулов для восстановления роста — как для кредиторов, так и для реципиентов.

Отдельные успехи

Тем не менее займы, направленные на структурные преобразования, позво­лили достичь некоторых успехов, что говорит об их потенциале, способном раскрыться в соответствующих условиях.

В октябре 1985 г. я отправился в свою первую командировку от Всемирного банка — в Гану. Охваченная реформами, Гана предоставляла хорошую воз­можность для проверки того, как работают займы на структурные преобразо­вания. Участие в экономике Ганы доноров было настолько велико, что в един­ственном приличном отеле, где останавливались все их представители, не было свободных номеров. Я поселился в более скромном месте. Там помимо прочих неприятностей у меня над кроватью во время ливня обвалилась крыша, а кон­диционер в комнате взорвался.

Несмотря на мои страдания, с 1980-го по 1994 г. Всемирный банк и МВФ выда­ли Гане девятнадцать займов на структурные преобразования. После проведения важных реформ в 1983 г. подушевой экономический рост в Гане в 1984-1994 гг. составил 1,4 %, что стало большим достижением. Ведь в 1961-1983 гг. этот по­казатель оставлял -1,6 % в год.

Были и другие успешные примеры. С 1980-го по 1994 г. МВФ и Всемирный банк выдали Маврикию семь займов на структурные преобразования. Резуль­татом стал просто выдающийся по темпам экономический рост — 4,3 % в год. В тот же период Всемирный банк и МВФ выдали пять подобных займов Таи­ланду. Успехи этой страны впечатляют еще больше — 5,3 % в год. Наконец, са­мой успешной стране, Южной Корее, банк и фонд предоставили на структур­ные преобразования семь займов, в основном в начале 1980-х гг. Южной Корее за это время удалось добиться подушевого экономического роста в 6,7 % в год. (После нового кризиса в 1997-1998 гг. Таиланду и Корее понадобились новые займы; результаты пока неизвестны.)

Займы, направленные на проведение реформ, дали также отдельные непло­хие результаты в Латинской Америке — такие примеры есть в 1990-х гг., притом что опыт 1980-х гг. был разочаровывающим. В 1980-1994 гг. Всемирный банк и МВФ выдали, в частности, пятнадцать займов только Аргентине. Несколько по­пыток реформ здесь оказались неудачными, но в конце концов страна добилась успеха. Рост отреагировал на реформы: после падения подушевого ВВП с темпа­ми -1,9 % в год с 1980-го по 1990 г. в 1990-1994 гг. рост подушевого ВВП состав­лял 4,7 % в год. (Затем, к сожалению, развитие снова замедлилось.)

Еще один удачный пример — Перу. Всемирный банк и МВФ в 1980-1994 гг. выдали этой стране восемь займов, направленных на структурные преобразо­вания. Сначала реформы в Перу не проводились, но в 1990-е гг. они наконец были осуществлены. В результате темпы роста подушевого ВВП тоже меня­лись, с -2,6 % в год в 1980-1990 гг. до +2,6 % в год в 1990-1994 гг.

Займы без структурных преобразований

Почему займы, направленные на структурные преобразования, не повлия­ли так же эффективно на развитие всех стран? Почему в Аргентине, Перу и других латиноамериканских странах переход к положительным темпам роста занял столько времени (да и до сих пор успех этих стран под вопросом), что мы потеряли целое десятилетие? Для ответа надо разобраться, какие именно стра­ны финансировались донорами и что эти страны делали в ответ на получение финансовой помощи. Займы были, но очень часто не было никаких структур­ных преобразований. Такое беспорядочное финансирование создавало слабые стимулы для проведения необходимых реформ.

Только одна Замбия с 1980-го по 1994 г. получила от Всемирного банка и МВФ двенадцать займов, направленных на структурные преобразования. По­ток ресурсов в форме официальных кредитов и помощи достиг за это время четверти всего замбийского ВВП. Несмотря на это, к концу данного периода инфляция в Замбии ежегодно составляла более 40 % (исключение — два года в период с 1985-го по 1996 г.).

Все как будто согласны с тем, что высокая инфляция не создает стимулов для роста. И в числе условий предоставления займов, как правило, были требо­вания обуздать инфляцию. Так почему же, несмотря на высокую инфляцию, доноры продолжали выдавать Замбии кредиты?

То, что произошло в Замбии, в действительности типичный случай. Стра­ны, в которых инфляция выражалась трехзначными числами, получали такой же объем официальных займов, как и страны, в которых инфляция выражалась однозначным числом. Такую практику можно было бы оправдать, если бы за­ймы поступали в страну с изначально высоким уровнем инфляции и целью предоставления займов ставилось ее снижение. Но в Замбию (как и в ряде дру­гих стран) займы продолжали поступать, и их объем даже увеличивался, не­смотря на то, что инфляция оставалась на прежнем уровне, а то и продолжала расти. В 1995 г. МВФ отметил, что в ходе осуществлении его программ «успех в деле снижения инфляции» в странах с низким доходом «был в лучшем случае «смешанным». Фактически же в половине стран, в которых реализовывались программы МВФ, инфляция снизилась, а в половине — выросла [7]. Подоб­ный успех впечатляет примерно так же, как предсказание, что при бросании монеты в половине случаев скорее всего выпадет орел.

Проблемы переходного периода

Другой пример неудачной попытки в деле обуздания инфляции путем пре­доставления займов на структурные преобразования — критический период в России в 1992-1995 гг. С 1 января 1992 г. в стране приступили к введению сво­бодного рынка. Однако к этой критической дате Всемирный банк и МВФ выда­чу займов не подготовили. Очевидно, сказалась уже сложившаяся тенденция реагировать на кризисы после их проявления, вместо того чтобы их предот­вращать (примеры мы увидим и дальше). Не был использован важный период между триумфом Ельцина после победы над путчем в августе 1991 г. и осво­бождением цен 1 января 1992 г. МВФ и Всемирный банк тогда не проявили не­обходимой настойчивости в поддержке российских реформаторов, которые го­товили программу шоковой терапии. Только после того как инфляция в ре­зультате освобождения цен зашкалила за тысячи процентов и Центральный банк России стал беспорядочно печатать деньги для финансирования кредитов государственным организациям, МВФ и Всемирный банк предоставили Рос­сии займы на структурные преобразования. К этому моменту реформаторы уже в значительной степени потеряли доверие и политическую поддержку со стороны населения, которое увидело, что их сбережения и пенсии съедены вы­сокой инфляцией. Как и в случае со многими другими займами, направленны­ми на структурные преобразования, инфляцию обуздать не удалось. Она ста­билизировалась лишь в 1995 г. после выдачи очередного займа МВФ. Тем вре­менем были потеряны крайне важные годы, в течение которых жители России разочаровались в свободном рынке. Политические последствия этого сказыва­ются в России до сих пор.

Россия — один из самых печальных примеров предоставления займов на структурные преобразования и промахов экономистов, заключающихся в не­способности обеспечить плавный переход от коммунизма к капитализму. Сде­ланные в тропиках ошибки были повторены в северных странах, доведенных до нищеты наследием централизованного планирования. 24 бывшие коммунисти­ческие страны получили в 1990-е гг. 143 займа на структурные преобразования и массу советов от западных экономистов. Итог неутешителен: общее снижение объема выпуска в типичной бывшей коммунистической восточноевропейской стране в 1990-е гг. на 41 % и рост доли населения, живущей меньше чем на два доллара в день, с 1,7 до 20,8 %. Такой переход представляет собой сложный процесс, однако нам не удалось справиться даже с элементарными вещами — инфляция в бывших коммунистических странах оставалась высокой и неуп­равляемой, отравив населению первый опыт рыночной экономики. К 1998 г. в средней посткоммунистической стране инфляция по отношению к 1990 г. со­ставляла 64 000 %, несмотря на все займы (рис. 6.2) [8].

Иные варианты политики

Тот же феномен предоставления помощи странам, проводящим неверный курс, относится не только к инфляции, но и к другим аспектам политики. В Мавритании средний размер премии черного валютного рынка в 1982-1989 гг. каждый год превышал 100 %. Размер премии рассчитывается как разница меж­ду обменным курсом валюты на черном рынке и официальным курсом, выра­женная в процентах.

 Она, по сути, представляет собой налог на экспортеров, которые, как правило, приобретают ресурсы по курсу черного рынка, а товары вынуждены продавать по ценам, соответствующим официальному обменному курсу. Займы, направляемые на структурные преобразования, обычно со­провождаются условием, согласно которому официальный обменный курс дол­жен давать возможность экспортерам быть конкурентоспособными. Но, не­смотря на высокую премию черного рынка в Мавритании, Всемирный банк и МВФ выдали этой стране в 1982-1989 гг. шесть займов. Другие доноры после­довали примеру банка и фонда, так что Мавритания за указанный период по­лучала ежегодно в среднем 23 % своего ВВП в виде субсидий и официальных займов. Есть и другие примеры того, как мы, доноры, выдавали крупные креди­ты странам, в которых премия черного рынка превышала 100 % (см. табл. 6.1).

Таблица 6.1. Примеры высокого значения премии черного рынка и предоставления крупных объемов помощи

Страна Период Премия черного рынка Объем официального(%) финансирования развития (в процентах ВВП)

Бангладеш

1985-1992

198,9

7,4

Коста-Рика

1981-1984

179,2

6,0

Эфиопия

1984-1993

176,8

10,4

Гайана

1980-1990

344,4

14,3

Мавритания

1982-1989

156,8

23,0

Никарагуа

1981-1988

2116,1

17,7

Сьерра-Леоне

1987-1990

545,7

7,0

Судан

1984-1990

269,0

6,5

Сирия

1984-1991

403,6

10,1

Уганда

1980-1988

301,0

5,7

Замбия

1987-1991

308,0

14,0

Эта таблица наглядно показывает, что условия получения займов не выпол­нялись. Доноры, оказывая помощь, с удивительной легкостью забывают о вы­сокой премии черного рынка. Помощь остается стабильной и когда эта премия ниже 10 %, и когда она выше 100 %.

Другой тип условий, часто выдвигаемых банком и фондом при выдаче зай­мов, состоит в проведении реструктуризации или закрытии убыточных госу­дарственных компаний. Эти условия тоже выполняются не чаще, чем десять заповедей.

Позвольте привести лишь один пример — государственные железные до­роги в Кении. С 1979-го по 1996 г. Всемирный банк и МВФ выдали Кении девят­надцать займов на структурные преобразования. По условиям этих займов, пра­вительству страны требовалось решить проблемы неблагополучных государ­ственных компаний. Причем наблюдатели отметили финансовые трудности Кенийских железных дорог еще в 1972 г [9]. В докладе Всемирного банка 1983 г. отмечались «серьезные финансовые трудности» Кенийских железных дорог, хотя вместе с тем высказывалась надежда, что недавно заявленные политичес­кие намерения «изучить и исправить ситуацию» будут осуществлены [10]. В Обзоре государственных расходов (Public Expenditure Review) за 1989 г. было отмечено, что правительство составило корпоративный план для Кенийских железных дорог, на который авторы возлагали большие надежды. Правда, в этом же докладе сообщалось, что «в выполнении плана наблюдаются значи­тельные задержки», с чем связывалось «по-прежнему плохое финансовое со­стояние Кенийских железных дорог» [11]. В 1995 г., согласно МВФ, Кенийские железные дороги все еще «испытывали проблемы с ликвидностью и обслужи­ванием гарантированного государством внешнего долга. Осуществление… мер по сокращению персонала и продаже непрофильных активов тоже постоянно откладывалось» [12]. В отчете банка за 1996 г. были отмечены «плохое финан­совое состояние» Кенийских железных дорог, «не отвечающее необходимым стандартам» техническое состояние и срочная необходимость в «ремонте и мо­дернизации». В последнем отчете, на заре нового тысячелетия, Кенийские же­лезные дороги, как выясняется, все так же теряли деньги и не реформировались. По всей видимости, до реформирования этого символа государственного по­кровительства и хозяйственной неэффективности дело дойдет еще не скоро.

Мы, доноры, кажется, не обращаем никакого внимания и на несоблюдение условий и в области бюджетного дефицита. Кот-д’Ивуару банк и фонд выдали с 1980-го по 1994 г. восемнадцать займов на структурные преобразования. При этом с 1989-го по 1993 г. дефицит бюджета в стране составлял 14 % ВВП. Все со­гласны с тем, что высокий дефицит бюджета не создает стимулов для роста. В докладе Всемирного банка по Кот-д’Ивуару за 1988 г. подтверждалось, что «су­ществующий высокий дефицит и ожидания его дальнейшего увеличения созда­ют обстановку неуверенности, которая неблагоприятна для частного инвести­рования» [13]. И условия получения займов, как правило, предполагали сокра­щение дефицита бюджета. Так как же получилось, что после предоставления восемнадцати займов на структурные преобразования дефицит бюджета в про­центах к ВВП у Кот-д’Ивуара все еще выражается двузначными показателями?

И эта страна — далеко не единственный случай. Пакистану МВФ и Всемир­ный банк с 1970-го по 1997 г. выдали на структурные преобразования двадцать два займа. Все они предоставлялись при условии, что государство снизит де­фицит бюджета. Но дефицит все время оставался на уровне 7 % ВВП. В новом тысячелетии МВФ и Всемирный банк предоставляют Пакистану новые займы на структурные преобразования все при тех же условиях снижения бюджетно­го дефицита.

По правде говоря, высокий дефицит бюджета при получении международ­ной помощи — отчасти результат намеренных действий. Донорские проекты, которые отличаются высокой доходностью и финансируются за счет между­народной помощи, увеличивают бюджетный дефицит; чем больше таких про­ектов, тем больше и объем помощи, и размер дефицита. Но намерения доноров состоят также в том, чтобы страны-реципиенты постепенно отказались от внеш­ней зависимости и финансировали стоящие проекты самостоятельно. Приме­ры же Кот-д’Ивуара и Пакистана показывают наличие постоянной подпитки, а не постепенное отучение от помощи. Кот-д’Ивуар представляет собой пример и более общего явления — высокого дефицита, связанного с высоким уровнем официального финансирования развития.

Другая ошибка в политике, ускользающая от внимания беспечных доно­ров, — резко отрицательные показатели реальных процентных ставок. Реаль­ные процентные ставки (номинальные процентные ставки минус инфляция) обычно становятся резко отрицательными, когда правительство фиксирует про­центную ставку и одновременно печатает деньги, создавая высокую инфляцию. В результате такая практика оборачивается налогом на банковских вкладчи­ков. Она практически уничтожает банковскую систему, поскольку никто не хочет хранить вклады, постоянно теряющие в стоимости. А хорошо функцио­нирующая банковская система жизненно важна для экономического роста. Од­нако в целом картина такова: страны с резко отрицательными реальными про­центными ставками получают больший объем помощи, чем страны с положи­тельными реальными процентными ставками. В табл. 6.2 представлено не­сколько характерных примеров на этот счет.

Таблица 6.2. Примеры резко отрицательных процентных ставок и высокого объема помощи

Страна

Период

Реальные про­центные ставки

(%)

Объем официального финансирования разви­тия (в процентах ВВП)

Боливия

1979-1985

-49,4

5,6

Гвинея-Бисау

1989-1992

-15,9

38,3

Никарагуа

1989-1991

-86,7

54,5

Сьерра-Леоне

1983-1991

-34,4

6,3

Судан

1979-1984

-15,6

10,7

Сомали

1979-1988

-24,9

40,4

Уганда

1981-1988

-41,8

5,7

Замбия

1985-1991

-33,6

17,0

Возможно, тревожнее всего то, что займы на структурные преобразования выдаются без проведения особого различия между более или менее коррумпи­рованными правительствами. Однако выдавать займы коррумпированному пра­вительству, как я покажу в одной из следующих глав, в сущности, бесполез­но. Согласно International Credit Risk Guide (Международному справочнику по кредитным рискам), самыми коррумпированными из развивающихся стран в 1980-х — начале 1990-х гг. были Конго/Заир, Бангладеш, Либерия, Гаити, Па­рагвай, Гайана и Индонезия. Тем не менее за указанное время эти страны в со­вокупности получили от Всемирного банка и МВФ 46 займов на структурные преобразования. Трудно понять, каким образом заирский правитель Мобуту Сесе Секо, чье состояние измерялось миллиардами долларов, получил от Все­мирного банка и МВФ девять таких займов.

Эти примеры и таблицы иллюстрируют лишь часть более общей пробле­мы. Недавнее исследование Всемирного банка показало, что международная помощь не влияет на выбор политики в стране. Эксперты доноров, определя­ющие, кому достанется помощь, также не принимают в расчет проводимую в этих странах политику. Судя по всему, эта помощь определяется стратегичес­кими интересами доноров, а не выбором политики со стороны реципиента. Например, Египту Соединенные Штаты выдали огромные суммы в виде помо­щи в знак признательности за мирные соглашения в Кэмп-Дэвиде. Франция выделяет значительные суммы на помощь своим бывшим колониям. (Мно­госторонние организации вроде Всемирного банка действительно предостав­ляют более крупный объем помощи странам с разумной политикой, но и тут разница не столь уж велика. Переход от худшей политики к лучшей приводит к увеличению объема помощи всего на четверть процентного пункта ВВП [ 14].)

Как симулировать преобразования

У Макса Эшера есть знаменитая литография под названием «Вверх и вниз». С непревзойденным мастерством иллюзиониста Эшер изобразил, как люди поднимаются и спускаются по прямоугольной лестнице, пока не приходят ту­да, откуда и начинали подниматься. Так и многие страны, на первый взгляд, все преобразовывали и преобразовывали свою политику по мере получения займов на структурные преобразования, а в результате возвращались к тому, с чего начинали.

У правительства, которое безответственно вело себя до получения займа на структурные преобразования, нет стимулов вести себя ответственно после его получения. Действительно изменить политику может только переход власти от плохого правительства к хорошему. Если безответственное правительство останется на своем месте, то оно создаст иллюзию преобразований, фактичес­ки ничего не меняя. Даже когда доноры настаивают на снижении дефицита бюджета, то у безответственного правительства, желающего избежать реаль­ных изменений, есть все стимулы для того, чтобы творчески подойти к финан­совому учету.

Сегодняшний дефицит — это способ взять в долг у будущего. Дефицит фи­нансируется новым долгом, что повышает доходы правительства за счет более высоких выплат по долгам завтра. Но государственный долг — не единствен­ный способ, которым правительство, не думающее о завтрашнем дне, может на­вредить будущему. Есть множество способов, которыми может воспользовать­ся правительство, чтобы высвободить деньги сегодня за счет создания больших трудностей завтра. Например, оно может сократить текущие расходы на под­держку в нормальном состоянии дорог и потратить эти деньги на покровитель­ство и потребление. К сожалению, экономия на ремонте дорог приведет к необ­ходимости их реконструкции, что в итоге обойдется гораздо дороже. В докладе Всемирного банка о мировом развитии за 1994 г. говорится, что «за последнее десятилетие в Африке своевременный ремонт стоимостью 12 миллиардов дол­ларов позволил бы избежать реконструкции дорог на 45 миллиардов долларов».

Донорам известно об этих методах симуляции. Однако настоять на выпол­нении поставленных условий все равно трудно. Условия, касающиеся дефици­та, как бы слабы они ни были, все же сильнее, чем условия, определяющие за­траты на профилактические и ремонтные работы. Рассмотрим пример донор­ской попытки сохранить уровень расходов на профилактику и ремонт и при этом сократить дефицит бюджета. Вернемся к Кении, получившей с 1979-го по 1996 г. девятнадцать займов на структурные преобразования от МВФ и Все­мирного банка. За это время Банк несколько раз изучал государственные рас­ходы Кении. Делались выводы, что необходимо сократить непроизводитель­ные затраты и сохранить уровень разумных затрат, в частности на ремонт до­рог. Однако на рекомендации по расходованию государственных средств мало кто обращал внимание.

В 2000 г. сотрудник Всемирного банка, специалист по Кении, жаловался на мизерные средства, выделяемые на профилактику и ремонт. При этом он ссы­лался на Обзор государственных расходов Всемирного банка за 1996 г., где бы­ло отмечено «чудовищное положение дел в области поддержания в рабочем состоянии оборудования и объектов по всем министерствам» [15]. В Обзоре 1994 г. вновь подчеркивалась «серьезная нехватка ресурсов на профилактику и ремонт» [16]. В обзоре 1989 г. указывалось, что расходов на профилактику и ремонт «серьезно не хватает во всех секторах, рассмотренных миссией». В эко­номическом меморандуме 1983 г. отмечалось, что недостаточное финансиро­вание промежуточных расходов «привело к тому, что проекты не действуют в соответствии с проектной мощностью, а объекты после завершения работ не используются» [17]. В Экономическом меморандуме по Кении 1979 г. также есть строки о «серьезной проблеме недостатка текущих средств для поддержа­ния существующих проектов на полной мощности». В меморандуме отмеча­лась особенно серьезная нехватка средств на плановый ремонт дорог (хотя и высказывалась надежда, что «правительство уже предприняло меры для сущест­венного улучшения положения…») [18].

Проедание будущего

Фундаментальный принцип остается все тем же: правительство, которое прое­дает будущее, набирая долги, будет проедать будущее и другими способами. На­пример, оно может сократить расходы на инфраструктуру, которая принесла бы доход в будущем, снижая таким образом сегодняшний дефицит, но увеличи­вая завтрашний. Африканские государственные телекоммуникационные ком­пании настолько снизили инвестиции в новые телекоммуникации, что клиен­ты ждут по восемь и более лет, пока им установят новую телефонную линию. А ведь прибыль, которую дает в Африке каждая телефонная линия, по миро­вым стандартам очень высока [19].

Правительство может получить прибыль сегодня также за счет продажи ус­пешно функционирующих государственных предприятий — в ущерб буду­щей выгоде. За период с 1989-го по 1993 г. Нигерия имела два действующих со­глашения с МВФ и получила два займа на структурные преобразования от Все­мирного банка, которые накладывали ограничения на бюджетный дефицит и государственный долг. За это время она продала государственные акции при­быльных нефтяных компаний на 2,5 миллиарда долларов. В то же самое время 12 миллиардов долларов из нефтяных доходов исчезли с официальных сче­тов, — возможно, в карманы нигерийских чиновников. Это общее явление: страны, которые получают займы на структурные преобразования, получают также и бблыние суммы от продажи государственных компаний, чем страны, которые таких займов не получают.

Страны с программами структурных преобразований также быстрее выка­чивают нефть из недр, чем в периоды отсутствия таких программ. Таким обра­зом, они получают большие доходы сегодня и лишают себя возможности из­влекать прибыль от продажи нефти в будущем [20].

Правительства могут и просто перераспределить расходы и доходы во вре­мени, чтобы покрыть текущий дефицит [21]. В 1998 г. Бразилия выпустила го­сударственные облигации с нулевым купоном, по которым выплата основной суммы и процентов приходилась на следующий год. Таким образом, сократи­лись расходы текущего года. Многие правительства прибегают к отсрочке пла­тежей государственным подрядчикам или поставщикам. Эти отсрочки сокра­щают бюджетный дефицит текущего года и эксплицитный (явный) государ­ственный долг за счет увеличения дефицита следующего года и имплицитного (неявного) государственного долга [22].

Возможно, тропические страны научились некоторым из этих фокусов у промышленно развитых стран. Во время попытки при помощи билля Грэм-ма — Рудмана сократить дефицит конгресс США в 1987 г. отложил трехмилли­ардную выплату военному персоналу до следующего финансового года. Кро­ме того, министр обороны Каспар Уайнбергер отложил покупку новых систем оружия, чтобы сократить текущие расходы, хотя такое промедление увеличи­вало затраты на приобретаемые товары [23]. Правительству США также была по душе идея продажи госимущества. Конгресс оттягивал приватизацию же­лезнодорожной компании Conrail до тех пор, пока не появился билль Грэм-ма — Рудмана. Когда его принятие внезапно создало стимулы для получения доходов от приватизации с целью покрытия бюджетных дыр, конгресс быстро продал компанию.

В силах правительства и перераспределение во времени налоговых поступ­лений. Существует много историй про то, как развивающиеся страны получа­ли авансом налоговые платежи, чтобы достичь требуемых МВФ размеров де­фицита [24]. Конгресс США перенес около одного миллиарда долларов акциз­ных сборов вперед, чтобы не превысить «потолок» по бюджетному дефициту, заданный биллем Грэмма — Рудмана в 1987 г. [25].

Еще одна уловка — сокращение текущих расходов в обмен на будущие обя­зательства. Например, правительство может перейти от выдачи субсидий го­сударственным предприятиям к предоставлению гарантий по банковским зай­мам, выданным этим предприятиям для покрытия убытков. Тем самым созда­ется впечатление, что дефицит сокращается. Когда предприятия в конце концов оказываются не способны выплатить долг и объявляют дефолт, правительство покрывает их задолженность и в результате все-таки платит за убытки государ­ственных предприятий. Точно так же, как и в случае предоставления эксплицит­ных субсидий. Египет прекратил поддержку государственных предприятий из бюджета в 1991 г., но позволил убыточным компаниям продолжать свою дея­тельность с помощью банковских овердрафтов и иностранных займов. Пери­одически египетское правительство вынуждено было покрывать долги таких предприятий-банкротов [26].

Если правительство отличается творческой жилкой, оно может сделать так, чтобы убытки государственных предприятий и вовсе исчезли. Для этого надо заставить публичные финансовые институты (показатели которых редко вхо­дят в определение бюджетного дефицита) субсидировать государственные ком­пании. Например, в Уганде в 1987-1988 гг. центральный банк выдал пивова­ренным и табачным компаниям иностранную валюту по искусственно зани­женному курсу, тем самым уменьшив их затраты на импорт. В Аргентине до 1990 г. центральный банк предлагал льготную процентную ставку по кредитам убыточным государственным предприятиям, сокращая их процентные расхо­ды и, соответственно, убытки [27]. В Китае государственные банки выдают зай­мы государственным предприятиям по отрицательным реальным процентным ставкам.

Правительства могут также распорядиться средствами своих пенсионных фондов. Например, многие страны требуют от пенсионных фондов, у которых по объективным причинам на какой-то момент скопились денежные излиш­ки, предоставления займов правительству по отрицательным реальным про­центным ставкам. Среди таких стран Коста-Рика, Эквадор, Египет, Ямайка, Пе­ру, Тринидад и Тобаго, Турция и Венесуэла. В Перу, являющим собой худший пример, реальная доходность пенсионного фонда составила — 37,4 %, что вряд ли может обнадежить перуанских пенсионеров. Низкие процентные ставки по государственному долгу сокращают бюджетный дефицит, но одновременно уменьшают объем резервов пенсионного фонда, необходимых ему, когда он начинает испытывать дефицит, а это рано или поздно неминуемо [28]. Прави­тельству тогда придется самому выплачивать пенсии, поэтому схема с отрица­тельными реальными процентными ставками просто перераспределяет расхо­ды с сегодняшнего дня на завтрашний [29].

Есть и другие хитрости, к которым может прибегнуть правительство, чтобы не осуществлять предусмотренные условиями займа реформы. Чтобы спра­виться с инфляцией, правительство может поддерживать бюджетный дефи­цит на одном уровне, но при этом заменить печатание денег накоплением дол­гов. Так будет продолжаться, пока долговое бремя не станет слишком тяжелым и кредиторы не перестанут давать в долг. Тогда правительству придется снова печатать деньги и инфляция возобновится с новой силой. Но на этот раз пе­чатный станок будет работать еще активнее и инфляция усилится — ведь пра­вительству придется обслуживать и накопившийся тем временем долг [30]. Все, чего в данном случае удалось добиться, — это снижения инфляции сегодня за счет еще более высокой инфляции завтра. (Неудачные попытки Аргентины обуздать инфляцию до 1990 г. полностью соответствуют этой модели.)

Все эти примеры показывают, что страны могут в краткосрочной перспек­тиве улучшить свои экономические показатели и сделать вид, будто выполня­ют условия займов, в то время как на самом деле они лишь оттягивают реше­ние проблем. Поэтому в будущем они получают новые займы на структурные преобразования, чтобы справиться с еще более масштабными проблемами. Так отчасти можно объяснить положение стран, которые получили на удивление много подобных займов.

Возьмем для примера краткосрочные кризисные займы МВФ (на жаргоне МВФ их именуют «стэнд-бай»). Эти займы призваны разрешать ситуации ост­рого кризиса, например когда у страны заканчиваются международные резер­вы. В идеале МВФ и другие международные организации должны помочь стра­не разрешить кризис таким образом, чтобы не допустить появления новых кри­зисов в дальнейшем. Но этого не происходит. Страны оказываются на своего рода карусели — МВФ вытаскивает их из кризиса, затем снова происходит кри­зис, потом МВФ опять их вытаскивает и так далее до бесконечности. Гаити про­шла через эту карусель 22 раза, Либерия — 18 раз, Эквадор — 16, Аргентина — 15 раз. Девиз МВФ, Всемирного банка и правительств стран-реципиентов, по­хоже, таков: «Миллионы для выхода из кризиса, ни доллара для их предотвра­щения».

Двенадцать стран получили по пятнадцать и более займов на структурные преобразования от Всемирного банка и МВФ за пятнадцать лет — с 1980-го по 1994 г.: Аргентина, Бангладеш, Кот-д’Ивуар, Гана, Ямайка, Кения, Марокко, Мексика, Пакистан, Филиппины, Сенегал и Уганда. Медианный подушевой

5 - 2501 рост в этих странах за указанный период равнялся нулю. Возможно, самый большой недостаток таких займов заключается в их неспособности гарантиро­вать проведение политики, которая приведет к росту. Более высокие темпы роста увеличивают доходы от налогов и экспорта, благодаря чему появляется возможность обслуживать займы быстрее и нужда в новых займах на струк­турные преобразования отпадает. МВФ, Всемирный банк и другие доноры слишком беспокоились о долгах этих экономик. А потому так мало внимания обращалось на стимулы, которые могли бы увеличить активы самих реципи­ентов, — а именно, их способности обеспечивать будущий доход с помощью экономического роста. Недавнее исследование Пжеворского и Вриланда (2000) выявило отрицательный эффект программ МВФ на экономический рост. Во Всемирном банке и МВФ скопился длинный список неубедительной литерату­ры, которая пытается оценить эффект реализуемых этими организациями про­грамм на рост при учете других факторов. Примеры позитивного влияния на рост крайне трудно обнаружить. Очевидно одно: надежды на «структурные пре­образования и рост» не оправдались. Преобразований было слишком мало, рос­та тоже, а результаты предоставления займов почти не подвергались тщатель­ному анализу.

Стимулы для доноров и реципиентов

Так почему наши займы на структурные преобразования к концу 1980-х гг. почти неизменно превращались в безоглядное подкармливание безнадежных? Почему они не оказались волшебным средством, почему два десятилетия были потеряны для роста? Почему мы не настаивали на соблюдении условий зай­мов? И снова на все вопросы дает ответ наш официальный девиз — люди реа­гируют на стимулы. У входа в международные организации никто не проверя­ет характер действующих у различных сторон стимулов. Между тем кредито­ры сталкиваются со стимулами, которые побуждают их выдавать займы даже тогда, когда условия займов не выполняются. А реципиенты сталкиваются со стимулами, которые побуждают их не проводить реформы, даже когда они по­лучают займы на условиях их проведения. Все эти проблемы возникают имен­но в результате существования разнородных стимулов.

Во-первых, доноры не были бы донорами, если бы они не заботились о бед­ных, живущих в стране — реципиенте помощи. Но эта забота о бедных делает не слишком убедительными их угрозы прекратить кредитование, если усло­вия не будут выполнены. В конце концов, даже если условия не выполнены, доноры хотят облегчить участь бедняков и все равно выдают займы. Реципи­енты ожидают, что донор поведет себя именно так, а потому сидят, не проводя никаких реформ, не помогая бедным и полагая, что все равно получат деньги.

Пока же, как мы видели в случае с сокращением дефицита, они вполне могут создать видимость реформ.

Забота доноров о бедных создает еще более извращенные стимулы для ре­ципиентов. Поскольку страны, в которых проблема бедности является очень острой, получают больший объем помощи, у них мало стимулов для решения и смягчения этих проблем. Бедных держат в заложниках ради получения по­мощи от доноров. [31]

Как можно исправить сложившуюся систему? Как это ни парадоксально, бед­ные в стране-реципиенте смогут спать спокойнее, если решение о выдаче помо­щи будет отдано на откуп бессердечному агентству, которому наплевать на них. Это агентство «Скрудж» сурово пригрозило бы, что прекратит предоставление помощи, если реципиент не выполнит условия и не улучшит условия жизни бедных. Тогда реципиент улучшит условия, и бедным от этого станет легче.

Есть и менее благородные причины, которые определяют в качестве стиму­лов поведение доноров при распределении международной помощи. Большин­ство донорских организаций устроены так, что в них есть департаменты, специ­ализирующиеся по странам или по группам стран. Бюджет таких подразделе­ний зависит от объема ресурсов, которые распределяются среди реципиентов. Департамент, который вовремя не «расписал» свой бюджет по займам, скорее всего в следующем году получит меньше денег. Большие бюджеты ассоцииру­ются с ббльшим престижем и карьерными перспективами, так что у сотрудни­ков каждого подразделения есть стимулы для выдачи займов, даже когда их условия не соблюдаются.

Связывая предоставление помощи с переменами в политике, кредиторы со­здают еще один извращенный стимул для получателей займов. Это приводит к зигзагообразным колебаниям политического курса: страны постоянно что-то меняют, а потом пересматривают принятые решений. Когда они вносят кор­рективы, то получают новые займы в знак благоприятных перемен в политике. Когда они отступают от реформ, то не получают новых займов. Тогда они снова что-то меняют, и начинается очередной раунд предоставления займов на струк­турные преобразования от Всемирного банка, МВФ и других доноров. Журнал «Экономист» так описывает этот процесс в Кении:

«В течение последних нескольких лет Кения совершала забавный брачный ритуал со свои­ми донорами. Его этапы таковы: сначала Кения получает ежегодные вливания иностранной по­мощи. Затем правительство начинает вести себя как попало и отказывается от экономических реформ… Затем на очередной встрече стран-доноров отчаявшиеся иностранные правительст­ва высказывают резкое недовольство. На следующем этапе Кения вытаскивает из шляпы успо­коительного кролика. Доноры успокаиваются, и помощь снова предоставляется. Затем весь этот танец начинается по новой [32].

Иногда дает о себе знать и четвертая причина, по которой кредиторы предо­ставляют новые займы стране, медлящей с реформами. Часто бывает, что та­кие страны уже заняли много денег у официальных кредиторов и испытывают сложности с возвратом денег. Но официальные кредиторы не хотят публично заявлять, что займы не дают результатов. Это создало бы политически нелов­кую ситуацию и поставило под угрозу бюджет самого кредитора на его родине. Потому доноры иногда дают новые займы и для погашения старых долгов.

Реципиенты знают, какие стимулы действуют на доноров. Как ни странно, во время переговоров о предоставлении помощи именно обнищавшие реци­пиенты играют первую скрипку. Угроза того, что подразделение по этой стране не выдаст заем, если условия не будут выполнены, мало кого пугает. Должники знают, что кредиторы беспокоятся о судьбе бедных и что их бюджеты зависят от новых займов. Должники могут также пригрозить, что перестанут обслужи­вать старые долги, если не получат новые займы, поэтому займы все равно вы­даются.

Что могло бы быть

Один мудрец как-то сказал, что трагедия — это то, что могло бы быть. Не­давнее исследование Всемирного банка показало, что помощь могла бы оказать положительное влияние на рост, если бы реципиенты проводили правильную политику. Было также обнаружено, что помощь в среднем не оказывает значи­тельного влияния на рост. Тем не менее, когда правильная политика в области бюджетного дефицита и сдерживания инфляции проводится, помощь дейст­вительно оказывает положительное воздействие. В странах с низким доходом, которые проводят разумную политику, увеличение объемов предоставляемой помощи на 1 процентный пункт ВВП обычно вызывает дополнительный при­рост ВВП в размере 0,6 процентного пункта.

Все же среди стран с низким доходом сейчас наблюдается тенденция к прове­дению более разумной политики. Пятнадцать из сорока этих стран стали про­водить подобную политику к 1994 г.; при этом налицо было статистически значимое позитивное влияние помощи на рост. Есть также признаки того, что кредиторы и доноры становятся более разборчивыми в выборе реципиентов. Всемирный банк, в частности, проводит реформы, направленные на большую, чем прежде, избирательность предоставляемых займов.

К сожалению, в 1994 г. промышленно развитые страны выделили на по­мощь минимальную за последние двадцать лет долю своего ВВП. По иронии судьбы, пока политика была плоха, помощь увеличивалась, а теперь объемы помощи снижаются, хотя политика наконец-то вошла в разумные рамки.

Если время от времени в 1980-е и 1990-е гг. займы на структурные преобра­зования казались не более конструктивным занятием, чем поставка песка в Ка­лахари, то причина заключалась в недостаточных стимулах как для доноров, так и для реципиентов. Предоставление займов на условиях проведения ре­форм оказалось еще одним неудачным рецептом в поиске путей к экономи­ческому росту.

Что дальше?

Ясно, что следует связывать помощь с прежними достижениями страны, а не с ее обещаниями. Это послужит для правительства стимулом проводить по­литику, ведущую к экономическому росту. Чем лучше политика правитель­ства стимулирует рост, тем больше помощи в расчете на душу населения полу­чает страна. Нам следует строго сопоставить все бедные страны по результа­тивности проводимой ими политики и предоставлять больше помощи тем странам, которые возглавляют список. Точные соотношения здесь не столь важны — главное, чтобы помощь увеличивалась по мере улучшения проводи­мой политики и чтобы у правительств были стимулы к ее улучшению.

В следующих главах мы увидим, что кое-что знаем о том, какие именно по­литические решения связаны с ростом. Сейчас достаточно сказать, что если в стране обменный курс валюты на «черном рынке» намного выше, чем офици­альный, наблюдаются высокий уровень инфляции и контролируемая процент­ная ставка, существенно уступающая уровню инфляции, высокий бюджетный дефицит и повсеместная коррупция, — такая страна не должна получать по­мощь. Бедная страна, в которой нет условий для валютных спекуляций на «черном рынке», где низкий уровень инфляции и сравнительно невысокий де­фицит бюджета, где процентные ставки устанавливаются по законам свобод­ного рынка, где существуют институты, защищающие частную собственность и добросовестное исполнение договоров, где правительство проводит жесткую антикоррупционную политику, — такая страна должна получать помощь в большем объеме.