12 Конституционный аспект
12
Конституционный аспект
Первоначально перед Конституционным Конвентом 1787 года масштабных целей не ставилось. Делегаты от штатов должны были внести поправки в Статьи Конфедерации. Вопросы свободной торговли и обеспеченной национальной валюты занимали важное место в повестке дня. Но хотя это признавали и не все, главной задачей Конвента было отменить Статьи Конфедерации и создать новую Конституцию.
Федералисты мечтали о более централизованном и могущественном правительстве, сетуя на то, что у Конгресса нет достаточного влияния, чтобы управлять внутренними делами и собирать налоги для общегосударственных целей. Антифедералисты, такие как Патрик Генри, опасались, что утверждение централизованной формы правления приведет к потере свободы.
Когда делегаты собрались в Филадельфии, помимо вопросов торговли между штатами и национальной валюты быстро возникли и другие планы перемен. Тем, кто беспокоился об утрате свободы, был дан Билль о правах для дополнительной защиты от вмешательства федерального правительства в дела штатов. Если бы первоначальные замыслы Конституции соблюдались, сейчас все было бы иначе. Защита от централизованного правительства провалилась, поскольку в Конституции оказалось слишком много лазеек — но еще в больше степени потому, что за долгие годы во власть приходило слишком много людей, считавших, что правительство должно гарантировать в первую очередь безопасность, а не свободу.
Авторы Конституции очень хорошо осознавали опасности инфляции и необходимость товарных денег. Они прекрасно помнили крах континентального доллара. В протоколах Континентального конгресса отмечалось: «бумажные деньги… преумножаются в обход законов хорошей политики. Очевидно, что там, где количество денег… превышает необходимый и полезный для торговли объем, их сравнительная стоимость должна пропорционально уменьшаться». Дальнейшее увеличение денежной массы «ведет к безнравственности, утрате общественных добродетелей, склоняет к войнам, подрывает веру, приводит к несправедливости по отношению к личности и разрушению чести, безопасности и независимости Соединенных Штатов»[75].
Конституция однозначно против бумажных денег. Только золото и серебро должны были быть законными платежными средствами. Поскольку штаты, выпуская собственные бумажные деньги, наносили себе вред, Конституция запрещала им заниматься этим. В десятом разделе первой статьи Конституции сказано: «Ни один из штатов не может… выпускать кредитные билеты; предусматривать выплату долгов, кроме как золотой или серебряной монетой». Итак, все просто и ясно: бумажные деньги противоречат Конституции, и точка.
В Конституции ничего не говорится по поводу центрального банка, но для тех, кто понимает его предназначение, достаточно Десятой поправки. Если то или иное право не делегировано Соединенным Штатам Конституцией, его просто нет. Нигде не говорится о том, что центральный банк можно наделить полномочиями. Даже если бы существование центрального банка было допустимым, он не имел бы законного права аннулировать золотые и серебряные монеты в качестве платежного средства.
Теоретически центральный банк может существовать при золотом стандарте, но в этом просто нет необходимости. А без такой необходимости пришлось бы усомниться в том, для чего он создается. Несложно прийти к выводу, что первостепенной задачей центрального банка в условиях золотого стандарта является избавление от последнего.
В ходе Конвента вопрос выпуска аккредитивов (то есть разменных бумажных денег) был всесторонне рассмотрен и отвергнут. Ни американскому правительству, ни штатам не дозволялся выпуск бумажных денег, только золото и серебро объявлялись законным платежным средством. Безудержная инфляция континентального доллара в 1780-х годах и пренебрежительное отношение отцов-основателей к бумажным деньгам своим следствием имели то, что вплоть до Гражданской войны американское правительство официально бумажные деньги не печатало.
Запрет бумажных денег распространялся и на производные ценные бумаги. Даже они считались слишком большим искушением, чтобы давать их в распоряжение правительства. Отцам-основателям идея бумажных денег представлялась настолько бредовой, что они ее даже не обсуждали. Что бы они сказали о современной практике создавать триллионы долларов из воздуха, даже не печатая их? Сегодня все делается компьютерами и без малейшего намека на контроль со стороны Конгресса.
Аргументы против центрального банка выдвигались изначально; федералисты поддерживали эту идею, антифедералисты выступали против. Именно об этом, помимо прочего, вели дискуссию Гамильтон и Джефферсон. Гамильтон выиграл спор, и в 1791 году был утвержден Первый банк Соединенных Штатов. Он перестал функционировать в 1811 году благодаря усилиям Джефферсона, который боролся за звонкую монету. Война 1812 года с ее огромными долгами и непомерными тратами вызвала такие финансовые проблемы и дефицит, что нам вновь пришлось делать выбор между централизацией и банкротством. Политики выбрали простейший путь, предпочтя временные меры долгосрочному здоровью экономики. Мэдисон в 1816 году создал Второй банк Соединенных Штатов. Споры о конституционности этого шага разгорелись в 1819-м. Судьбоносное решение дела Мак-Каллоха против штата Мэриленд в пользу центрального банка не только подорвало систему обеспеченных денег; обоснование этого решения Верховным судом нанесло непоправимый вред Конституции.
Одна сторона, Джефферсон, утверждала, что Конституция не наделяет Конгресс особым полномочием учреждать центральный банк. Другая сторона, представленная большинством, удивительным образом заявляла, что Конгресс обладает какими угодно полномочиями, за исключением тех, в которых ему отказывает Конституция. Идея первой статьи восьмого раздела и Десятой поправки полностью игнорировалась. Если считать такую интерпретацию правильной, тогда какой смысл было вообще излагать эти положения в Конституции?
Суд пришел к выводу, что пункт о «необходимости и уместности» из первой статьи восьмого раздела подразумевает возможность принятия любого закона, который Конгресс сочтет «необходимым и уместным». Тот факт, что это касается только перечисленных в Конституции полномочий Конгресса и президента, в данном случае указанных в первой статье восьмого раздела, был полностью проигнорирован. Это грубое искажение и вопиющее пренебрежение Конституцией в деле Мак-Каллоха против штата Мэриленд до сих пор наносит нам большой ущерб и объясняет, почему так разрослось наше правительство. Данное решение не только проторило путь для Второго банка Соединенных Штатов, но и заложило законные основания для учреждения Федеральной резервной системы в 1913 году.
Таким образом, Верховный суд утвердил принцип «подразумеваемых правомочий», то есть полномочий федерального правительства, косвенно вытекающих из Конституции, — концепцию сугубо субъективную. Не осталось никаких шансов на то, что мы будем внимать наставлению Джефферсона: «В вопросах власти нам не следует более доверять человеку — во избежание злоупотребления нам следует сковать его цепями Конституции».
В действительности Конституция, как бы хорошо оно ни была написана, сама по себе не способна помочь нам ограничить полномочия правительства. Нравственное состояние общества и мудрость выборных должностных лиц — единственное, что имеет значение. И тем не менее мы должны всеми силами «во избежание злоупотребления» обеспечивать верховенство закона, иначе «цепи Конституции» будут использованы против тех из нас, кто сопротивляется преступному использованию государственных полномочий.
Принцип «подразумеваемых правомочий», столь недвусмысленно утвержденный в 1819 году, открыл ящик Пандоры и дал волю неуклонному сокращению наших свобод. Это особенно четко прослеживалось на протяжении последнего столетия.
В деле Мак-Каллоха против штата Мэриленд мы потерпели двойное поражение, от последствий которого страдаем до сих пор. Это решение подготовило почву для Закона о Федеральной резервной системе, принятого в 1913 году, и переопределило понятие того, что «необходимо и уместно». Верховный суд никогда не являлся сторонником металлических денег и редко выступал защитником Конституции. Верховный суд поддерживал введение банкнот в качестве законного платежного средства в период Гражданской войны, используя те же аргументы, что и верховный судья Джон Маршалл в деле Мак-Каллоха против штата Мэриленд. Суды практически всегда объявляли законным платежным средством то, что предлагал Конгресс, никогда не соблюдая понятное предписание Конституции о том, что только золотые и серебряные монеты могут использоваться в качестве национальной валюты, и нарушая запрет «выпускать кредитные билеты». Сомневаюсь, что суды когда-нибудь помогут нам восстановить валюту, отвечающую требованиям Конституции, и избавиться от Федеральной резервной системы.
В деле Хепберна против Грисвольда в 1869 году Верховный суд принял мудрое решение и счел законы о платежном средстве неконституционными. «В прениях не было доказано, да и никто, сколь-нибудь знакомый с Основным законом, не станет утверждать, что Конституция предоставляет право законодательной власти использовать кредитные деньги как платежное средство для уплаты долгов», — постановил суд. «Это противоречит духу Конституции и запрещается Конституцией».
Но этому решению не дали хода, всего спустя год оно было отменено другим решением Верховного суда по делу Нокса против Ли (1870). Большинство судей, явно пренебрегая Конституцией, пришло к такому выводу: «Было бы печально, если бы великая нация сейчас лишилась полномочий, столь нужных, чтобы защитить само свое существование».
Уильям Грэм Самнер был абсолютно прав: «Решение по поводу законного платежного средства было столь же несправедливым, как и решение дела Дреда Скотта, и последний пример показывает нам, что вовсе не бесполезно обсуждать вопрос конституционности вердикта, даже после того как суд его принял. Это решение, скорее всего, не приведет к войне за свержение принципа закона о платежном средстве, но может привести к национальному банкротству»[76].
Верховный суд сыграл такую же деструктивную роль в деле конфискации золота в 1933 году и поддержал аннулирование всех золотых контрактов. Государственные и частные эмитенты золотых облигаций отныне не обязаны были погашать их золотом. Представление о том, что правительство должно само соблюдать договоры и служить гарантом их соблюдения, кануло в Лету, особенно в вопросах, касающихся денег. Неуважение к Конституции в XIX веке подготовило почву для принятия Закона о Федеральной резервной системе в 1913 году. Страх, отсутствие знаний и дезинформация позволили правительству «скормить» американцам такую политику. Это ничем не отличается от наделения президента полномочиями начинать войну или спасать во время экономического кризиса тех, кто меньше всего заслуживает спасения. Положением о том, что государственные интересы превалируют над интересами и правами граждан, обосновывался тезис, что американцы должны подчиниться противникам товарных денег и сторонникам центрального банка.
ФРС была учреждена в результате того, что общество и банки выступали за эластичную валюту. Эластичная валюта — это не что иное, как деньги, объем которых могут произвольно и по собственному усмотрению увеличивать те, кто управляет кредитно-денежной системой. Иногда они спорят, кто именно обладает такой властью — центральный банк, Конгресс или же частные банки. Увеличение денежной массы и кредитов и есть точное определение инфляции, и те, кто требовал эластичных денег, в действительности стремились получить законное право проводить обесценивание денег, то есть раздувать денежную массу исключительно в сиюминутных интересах особо влиятельных кругов.
Обесценивание денег всегда оправдывается благими намерениями, но ее истинные причины на самом деле низменны. Выгоду получают те, кто имеет контроль над деньгами, а вовсе не общество в целом.
Экономист Джон Мейнард Кейнс, прежде чем стать борцом за инфляцию, довольно точно сформулировал, в чем заключаются ее угрозы. Как и Гринспен, с годами он заговорил по-другому. В книге «Экономические последствия мира» он писал:
«Говорят, что Ленин утверждал: наилучший способ уничтожить капиталистическую систему — это ослабить и разложить ее валюту посредством инфляции. Путем непре-кращающегося процесса инфляции правительство может конфисковывать, тайно и незаметно, существенную часть богатства своих граждан. Нет более тонкого и верного способа подорвать самые основы общества, чем «испортить» его валюту. Этот процесс привлекает все скрытые силы экономического закона на сторону разрушения, причем таким образом, который не распознает ни один человек на миллион»[77].
В «Трактате о денежной реформе» в 1923 году он также выражается предельно ясно:
«Правительство может долго существовать… печатая бумажные деньги. Иначе говоря, за счет этих средств оно может спокойно распоряжаться реальными ресурсами — такими же реальными, как ресурсы, получаемые посредством налогообложения… Правительство может существовать за счет этих средств, когда нет ничего другого. Это форма налога, от которого обществу сложнее всего уклониться и который может взыскать даже слабое правительство, когда больше взыскивать уже нечего»[78].
Пятый пункт программы перехода от капитализма к коммунизму из «Манифеста Коммунистической партии» Маркса предусматривает сильную централизованную банковскую монополию. Маркс считал ее необходимой для удержания власти над всей экономикой и защиты от наступления капитализма.
Закон о Федеральной резервной системе 1913 года учредил этот орган для надзора над теперь уже совершенно эластичной и ненадежной валютой и наделил его противоречащими Конституции полномочиями. Мало того что ФРС получила возможность создавать деньги из ничего, так в процессе с немалой выгодой для себя стали участвовать и банки посредством частичного банковского резервирования.
К сожалению, абсолютно преднамеренно между Федеральной резервной системой и Конгрессом была воздвигнута стена. Конгресс создал эту систему и мог бы с ней и покончить. Некоторые самым большим злом считают то, что ФРС принадлежит частным владельцам, и думают, что в этом корень проблемы. Если бы это соответствовало истинному положению вещей, нам нужно было бы просто принять против ФРС меры, предусмотренные законодательством для всех прочих частных корпораций. Я же вижу, что ФРС живется гораздо вольготнее. Она санкционирована правительством, защищена правительством и обладает привилегией полной секретности.
Отчеты ФРС Конгрессу и слушания проводятся лишь для отвода глаз. Реальная информация недоступна ни обществу, ни Конгрессу, ни Комитету по финансовым услугам, ни его Подкомиссии по внутренней монетарной политике, ни мне как члену трех этих организаций. Мне никогда бы не позволили посетить заседания Комитета по операциям на открытом рынке ФРС, где принимаются все важнейшие решения, поскольку это просто запрещено.
Такая секретность охраняется законом. Если что-то появилось на свет в нарушение Конституции, оно может уклониться от любого надзора, которому обязаны подвергаться все прочие органы управления. Даже ЦРУ должно отчитываться в своей деятельности перед немногими избранными в Конгрессе, хотя можно не сомневаться в том, что Конгресс и здесь остается в полном неведении.
В сферу ответственности Счетной палаты США входит проведение аудита всех правительственных учреждений. В соответствии с 7-й главой 31-го раздела Кодекса США (раздел «Деньги и финансы»), в ее обязанности и полномочия входит аудиторская проверка любых финансовых институтов, включая «Совет управляющих Федеральной резервной системы, федеральные резервные банки, Федеральную корпорацию страхования депозитов и Управление контролера денежного обращения».
Звучит исчерпывающе и ясно. Но в законе есть специальная оговорка. И вот что она гласит: «Аудит Совета управляющих Федеральной резервной системы и федеральных резервных банков может не включать в себя: сделки с иностранным центральным банком, правительством другой страны или нечастными международными финансовыми организациями; материалы, решения или действия по денежным делам, включая операции с использованием дисконтного окна, резервы банков-членов, ссуды под ценные бумаги, проценты по вкладам и операции на открытом рынке; операции, совершенные под управлением Федерального комитета по операциям на открытом рынке ФРС; содержание дискуссий и переписки между членами Совета управляющих и сотрудников Федеральной резервной системы, перечисленных в пунктах 1–3 этого подраздела».
Поэтому когда Бернанке, не задумываясь, отказывается предоставлять нам информацию о кредитах в триллионы долларов, которые он недавно выдал в рамках программы антикризисных мер, поскольку это якобы «контрпродуктивно», он в действительности заявляет: «Вас это не касается».
Возможно, закон на его стороне, но он поступает вопреки Конституции. Суды в сложившейся ситуации никогда не вынесут решение, обязывающее председателя ФРС раскрыть информацию, которая нужна Конгрессу или гражданам. Требования большей прозрачности раздаются в адрес Вашингтона с каждым днем все громче. Люди устали наблюдать за тем, как сотни миллиардов долларов по плану Полсона передаются министру финансов, тогда как Конгресс не имеет ни малейшего представления о том, на что они будут потрачены.
На протяжении десятилетий несколько членов Конгресса, среди которых Луис Макфадден, Райт Патман и Генри Гонзалес, требовали, чтобы ФРС предоставила свои бухгалтерские книги для инспекции Конгрессу и аудита Главному бюджетно-контрольному управлению. Хотя кое-каких уступок удалось добиться — через три недели после собрания Федерального комитета по операциям на открытом рынке ФРС были опубликованы протоколы и предоставлена некоторая статистика — суть операций ФРС по-прежнему скрыта от Конгресса.
В ходе изучения проблемы я заметил одну закономерность: чем больше власти получает ФРС, тем большей секретности она требует. Даже сегодня ФРС не предоставляет никаких отчетов о таком относительно простом денежном агрегате, как М3. М3 — это индекс, показывающий, сколько денег напечатано (что можно измерить различными способами). ФРС на сей счет дает довольно беспомощное обоснование — они якобы экономят деньги. Экономят деньги, не считая их? Может быть, они думают, что никто не заметит, сколько денег они создают, отказываясь отчитываться в этом?
В наши дни ФРС выдает триллионы долларов тайных кредитов и гарантий, внушительно увеличивая свой баланс, а нам практически ничего не говорится о ее сделках с центральными банками других государств, о том, какие страны и валюты получают антикризисную поддержку или какие «друзья» в деловом и банковском сообществе пользуются большей благосклонностью, чем другие.
С недавних пор прозрачность стала злободневной темой для Конгресса, поскольку люди пробудились и послали нам сигнал. Именно поэтому по всей стране растет «Движение чаепития». В нем участвуют не консерваторы или либералы, республиканцы или демократы. К нему присоединяются представители всего политического спектра.
Я представлял в Конгрессе проект закона о прозрачности Федерального резерва HR 1207, который в Сенате представлял прогрессист/социалист (и мой друг) сенатор Берни Сандерс от штата Вермонт. Уверен, если бы мы в палате представителей проводили открытое голосование по этому законопроекту, немногие бы выступили против него. Это свидетельствует об озабоченности американских граждан и о том, как члены Конгресса начинают получать о ней сигналы. Хотя со стороны может показаться, что Конгресс игнорирует мнение граждан, но когда люди высказываются громко и достаточно четко, политические животные в Вашингтоне реагируют.
Со времен учреждения Федеральной резервной системы в 1913 году в Конгрессе всегда присутствовало хотя бы несколько человек, которые старались разоблачить ее махинации. ФРС не поддавалась, и обычно суть аргументов против аудита заключалась в том, что по отношению к определенным лицам и сторонам должна соблюдаться конфиденциальность, а гражданам о ФРС вообще не нужно много знать. До 1978 года у Главного бюджетно-контрольного управления не было полномочий для аудита бухгалтерии Федеральной резервной системы, и под этим предлогом он не проводился. После того как Конгрессу пришел запрос, был, наконец, принят закон, предоставляющий Главному бюджетно-контрольному управлению право на инспектирование ФРС, однако его полномочия были жестко ограничены, и все важнейшие аспекты аудита открытым текстом исключались.
ФРС будет это отрицать, но у нее есть тысячи причин держать в тайне всю свою деятельность именно потому, что она обладает огромной властью по управлению денежной массой и регулированию процентных ставок. Это было ясно со времен ее основания в 1913 году, и всегда хотя бы несколько членов Конгресса требовали от нее подотчетности.
Конгрессмен Райт Патман в 1964 году как председатель Комитета по финансовым услугам палаты представителей США пригласил Альфреда Хайеса, очень влиятельного президента Федерального резервного банка г. Нью-Йорк, выступить перед комитетом. В ходе дискуссии по поводу прозрачности Патман с раздражением сказал Хайесу: «Вы можете налагать вето на все, что делает президент. Вы можете налагать вето на все действия Конгресса и, в сущности, вы это уже делаете. Вы заходите слишком далеко».
Честно говоря, я считаю, что это слишком мягко сказано, поскольку приблизительно год назад в самый разгар антикризисного процесса Федеральная резервная система завладела невероятной властью и по своей влиятельности в мире намного превзошла Конгресс и президента за всю историю Соединенных Штатов.
Патман обвинял ФРС в непомерной скрытности, чрезмерной независимости и в том, что она является инструментом банкиров с Уолл-стрит. Хотя Патман был прав в своих обвинениях, для решения проблемы он не требовал возвращения золотого стандарта. Он хотел, чтобы Конгресс взял на себя полномочия по созданию денег и контролю над процентными ставками и стремился действовать во благо небогатых людей, представителей малого бизнеса и фермеров. Популисты тогда, как и сейчас, хотели вновь переложить ответственность за деньги и кредиты на Конгресс. Хоть это и похвальная цель, этого недостаточно для решения проблемы постоянного обесценивания денег — решить ее способен только золотой стандарт.
Однако Патман на протяжении всей своей карьеры (1929–1976) не уставал предупреждать о том, чем опасны неограниченные полномочия ФРС, и упорно требовал контроля над всей ее деятельностью. Хотя я впервые попал в Конгресс в апреле 1976 года, наши дороги не пересеклись; в последний год в Конгрессе у Патмана были проблемы со здоровьем. Но с 1979 по 1984 год я тесно сотрудничал с Генри Гонзалесом по разным вопросам, в частности по МВФ и прочим банковским делам. Он занимал пост председателя Банковского комитета (1989–1995) и возглавлял популистскую фракцию более тридцати лет (1961–1999), всегда требуя аудита и сокращения полномочий ФРС. Задолго до того как Патман стал председателем Банковского комитета, конгрессмен Луис Макфадден от штата Пенсильвания предпринимал такие же попытки предостеречь американцев о том, как опасно передавать столь широкие полномочия в руки тех, кто держит под контролем Федеральный резерв и банковскую систему. Хотя популисты ни в прошлом, ни сейчас не выступали в защиту обеспеченных денег, они всегда разделяли наше убеждение в том, что прозрачность имеет важнейшее значение для любых достойных преобразований. Даже сегодня, несмотря на то что многие либералы и консерваторы вместе с популистами требуют низкой стоимости кредитов и низких ставок процента, мы все можем объединиться и потребовать от ФРС положить конец секретности. Последуют реформы, и мы докажем, что только обеспеченные деньги соответствуют Конституции.
Я уверен, что сегодня сложились более благоприятные условия для реальных действий, чем во времена учреждения ФРС в 1913 году. Сейчас у нас есть все основания надеяться на проведение серьезной оценки деятельности ФРС в свете Конституции.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.