Правительство: полномочия «от фонаря»
Правительство: полномочия «от фонаря»
В апреле 2004 года президент внес в Государственную Думу два законопроекта «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» и «Об изменении и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления».
Присмотревшись к этим документам, я, будучи еще совсем неопытным парламентарием, сразу понял их катастрофическую роль. Изменять Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», принятый в 1997 году, не было никакой необходимости, потому что его надо было отменять. Это законодательная ошибка! Понять это мне помог мой соратник и помощник Сергей Петрович Пыхтин.
Дело в том, что в Конституции РФ отсутствует положение, обязывающее принимать федеральный конституционный закон о Правительстве РФ. Но Конституция (п. 2 ст. 114) предписывает принять федеральный конституционный закон о порядне деятельности Правительства. Однако такой закон, предполагающий процессуальные нормы, регламентирующие именно деятельность Правительства РФ, даже не разрабатывался. Более того, установления порядка работы Правительства, который Конституция предписывает сформулировать в специальном конституционном законе, в этом законе каким-то образом оказывается в компетенции самого Правительства, предоставляя ему право на самостоятельное утверждение некоего Регламента (статьи 27 и 28). Таким образом, нормы данного закона содержат положения, прямо нарушающие Конституцию!
Из-за такого подхода в первоначальную редакцию закона, о который был внесен Президентом, не вошли нормы, регламентирующие порядок деятельности Правительства. Более того, из его 47 статей 35 так или иначе являлись буквальным воспроизведением положений Конституции РФ, главным образом связанных с описанием правительственных полномочий.
В данном законе было допущено игнорирование фактически заложенного в Конституции РФ принципиального различия между институтами власти и органами власти. Получается, что это одно и то же: что власть в целом, что ее орган. Все свалено в кучу: правотворец и исполнитель, целое и часть. Статусом институтов власти на федеральном уровне Конституция наделила Президента, Федеральное Собрание, Правительство, суды и Центральный Банк России. Остальные государственные учреждения предназначены для обеспечения деятельности институтов власти _ и имеют иной статус — органов власти. В Конституции нет термина «институт власти», но в ст. 110 сказано, что «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». Оборот «орган власти» применительно к Правительству не использован. Однако «Закон о Правительстве» попирал это обстоятельство и устанавливал прямо противоположное: Правительство РФ там названо «высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации». Это означает, что роль института у Правительства отнята. Понятно, почему в Администрации Президента — этом неконституционном заведении — создано фактически параллельное правительство.
Очевидна разница между институтом и органом власти. Она состоит в том, что только институт власти обладает властными полномочиями, когда как орган власти наделен лишь таким кругом прав и обязанностей, которые дают ему возможность обеспечивать исполнение решений, принимаемых институтами власти. Так, для обеспечения исполнения полномочий Президента РФ при нем состоят Администрация Президента, Генеральный штаб Вооруженных сил, Совет безопасности, полномочные представители Президента, дипломатические представители РФ. При Федеральном Собрании — Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, аппарат палат Федерального Собрания. При судах — прокуроры, судебные приставы. Исполнение полномочий Правительства обеспечивают федеральные органы исполнительной власти — министерства и ведомства, которые учреждает, создает, формирует и финансирует власть.
Из этих различий следует, что правом на издание нормативных правовых актов, то есть актов публичного права, обязательных к исполнению в РФ, обладают лишь институты власти (или, как их неверно обозначает законодательство, «органы государственной власти»), но им не могут быть наделены органы власти. Руководители последних могут издавать лишь распорядительные акты, действующие в административных пределах соответствующих органов и обязательные для исполнения только его служащими. Однако вопреки этому сложилась практика, когда органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, что опять-таки, закреплялось президентскими законопроектами.
Конституция (пп. «ж» п.1 ст. 114) установила, что перечисленные в ней полномочия Правительства (они в прямой и косвенной форме установлены в ст. ст. 71, 72 и 114) не являются исчерпывающими, и они могут быть дополнены федеральными законами и указами Президента. Подобной нормы нет ни в отношении палат Федерального Собрания, ни в отношении Президента. Следовательно, полномочия этих институтов власти, определенных Конституцией, являются исчерпывающими и не могут быть ни сужены, ни расширены актами законодательства. Но в президентских законопроектах как раз содержались положения, расширяющие полномочия Президента. И это не случайность. Узурпация власти происходила, как мы выяснили, многие годы. Положения, приписывающие Президенту неконституционные полномочия, содержатся более чем в 80 федеральных законах!
Форма институтов власти предписана Конституцией. Судебная власть представляет собой децентрализованную судебную систему, в которой каждый судья независим и подчиняется только Конституции РФ и федеральному закону. Центробанк, наоборот, централизован. Глава государства персонифицирован, тогда как палаты Федерального Собрания — собрания депутатов. Правительство — собрание федеральных министров, действующее по принципу коллегии, решения которой должны приниматься путем голосования. Конституция упоминает федеральных министров в качестве членов Правительства, но она нигде не упоминает, что министры одновременно являются руководителями федеральных органов исполнительной власти. Этот вопрос вполне может быть урегулирован федеральным конституционным законом о порядке деятельности Правительства. Вместе с тем Конституция предписывает разделение государственной власти и самостоятельность каждого ее института (органа государственной власти). Стало быть, ни один институт власти не вправе непосредственно вмешиваться или подчинять себе другой институт власти.
Конституция наделила Президента правом председательствовать на заседаниях Правительства, однако Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» и законопроект о внесении в него изменений содержали норму, согласно которой «Президент… руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти». Это прямая узурпация полномочий, которыми Президент по букве Конституции обладать не может!
В первоначальной версии Федерального конституцион-ного" закона «О Правительстве Российской Федерации», принятого в 1997 году, содержалась статья 5, которая устанавливала, что «система федеральных органов исполнительной власти устанавливается федеральным законом». Через две недели после принятия закона эта статья из уже подписанного президентом Б.Н. Ельциным закона была исключена, после чего все процедуры, связанные с созданием, упразднением и реорганизацией федеральных органов исполнительной власти были отнесены к компетенции Президента и стали определяться его указами. На этот счет существует специальное решение Конституционного суда, в котором доказывается, что законодательная власть, якобы, лишена Конституцией права принимать федеральные законы на этот счет. Но это суждение не соответствует, с одной стороны, положению п.1 ст. 76 Конституции, определившей, что «по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы», а с другой — содержанию главы 4 Конституции, где среди полномочий Президента нет соответствующего правомочия. Мы снова сталкиваемся с очевидной узурпацией. Причем, с участием Конституционного суда.
При наличии доброй воли, проблема решается довольно просто. Если следовать положениям п.1 ст. 112 Конституции, обязывающей Председателя Правительства представить Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, и п.1 ст. 76, то это должно означать, что принятая Президентом версия структуры/си-стемы таких органов должна приобрести форму федерального закона. Президент не может формировать Правительство, как ему вздумается, учреждая или упраздняя правительственные должности и структурные подразделения. Президент по каждому изменению в Правительстве обязан вносить в Госдуму проект закона.
Основа конституционного строя — принцип законности. Это предполагает, что вся деятельность институтов и органов власти должна соответствовать и непосредственно опираться на нормы федерального закона. Но этот принцип стал размываться. Сначала в форме допущения издания указов Президента, «пока не принят соответствующий федеральный закон». Теперь — в форме разрешения Правительству нарушать или игнорировать положения федерального закона. Именно такую норму бюрократы-узурпаторы внесли от имени Президента в проект закона «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации”».
Чтобы пресечь узурпацию власти и вернуться к конституционным нормам, требовалось:
1) разработать и принять федеральный конституционный закон «О порядке деятельности Правительства Российской Федерации», в связи с чем признать утратившим силу федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»;
2) привести ранее принятые федеральные законы в соответствие с Конституцией РФ, исключив из них не соответствующее ей наделение федеральных органов исполнительной власти полномочиями, которые должна принадлежать лишь Правительству РФ;
3) разработать и принять федеральный закон «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», который будет подлежать изменению, если в систему или структуру таких органов по инициативе Президента потребуется внести коррективы;
4) принципиально определиться с тем, что федеральные органы исполнительной власти (министерства, службы, агентства и т. д.) не творят право, а лишь исполняют его, и привести ранее принятые законы в соответствии с этим принципом;
5) принципиально определиться с тем, чтобы текущее федеральное законодательство не расширяло полномочия, которыми наделен Президент России, согласно главе 4 Конституции РФ, и привести ранее принятые законы в соответствии с этим принципом.
К сожалению, опыт нескольких месяцев деятельности Госдумы нового созыва свидетельствовал, что какая-либо продуктивная работа с прокремлевским большинством в депутатском корпусе невозможна. Оно уклонялось от профессионального обсуждения законопроектов и превращала процедуру обсуждения в фарс, сворачивая ее до нескольких минут, независимо от сложности и важности рассматриваемых вопросов.
Мне удалось добиться принятия только двух поправок к президентскому проекту. Одна из них исключала введение термина «система Правительства» в формулировке того, что же представляет премьер на утверждение Президенту. Всего-то надо было посмотреть на формулировку в Конституции, где в аналогичном фрагменте слова «система» нет. Поправка была принята. Второе предложение касалось сохранения прежнего порядка подписи заключений правительства на законопроекты — не по правительственному Регламенту (как предлагалось), а по закону «О Правительстве РФ». Эта поправка была также принята.
Более существенные поправки к президентскому проекту не пропустили. Прежде всего, было блокировано установление полномочий Правительства законом.
В ст. 114 Конституции очевидна логика: часть 1 посвящена функциональным обязанностям правительства; в соответствии с частью 2, Думе необходимо принимать федеральный конституционный закон о порядке деятельности правительства. Я предлагал распределение полномочий в правительстве рассматривать как функцию и относить к порядку деятельности. Для чего нужен закон о порядке деятельности. Комитет по конституционному законодательству обращал внимание на пункт «ж» части 1, который гласит: правительство осуществляет иные полномочия. Согласно позиции Комитета, под «иными полномочиями» можно понимать всё, что угодно: и любой закон, и любой указ. Моя логика была противоположной: Конституция требует принять закон, и мы его принимаем, исчерпывая перечень полномочий Правительства именно в законе. «Партия власти» предпочитала оставить вопрос о полномочиях открытым и предоставить возможность Президенту произвольно дополнять эти полномочия. И перераспределять полномочия также произвольно. В то же время, перераспределение полномочий касается внутренней жизни Правительства, а значит, должно регулироваться отдельным законом, а не указами Президента.
Меня всегда удивляло, что в некоторых случаях «партия власти» доводит почитание Конституции до культа. Но потом с той же почти щепетильностью над Конституцией водружается принцип непогрешимости и надзаконности Президента.
Конечно, Конституция не только небезгрешна, но и порочна в своей основе. Но если это так, то законнотворцам надо заниматься изменением Конституции (или ее отменой), а не ее нарушением. Но правящей бюрократии это совершенно не нужно, поскольку она вообще не желает жить по закону. Произвол трактовок Конституции означает тотальное беззаконие. Но именно это и есть форма жизни бюрократии.
Еще одна поправка касалась вопроса о том, кто должен утверждать заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти. Если по букве Конституции рассматривать Правительство как коллегию министров, то вопросы, касающиеся деятельности отдельных министров, должны быть отнесены к порядку деятельности Правительства, а не должны вноситься в закон о деятельности Правительства в целом. Поэтому речь шла о том, что заместитель руководителя федерального органа исполнительной власти, так же как и заместитель министра, должен утверждаться Правительством, а не министром, курирующим данное ведомство. Если бы эта поправка была принята, не нужно было бы разбирать множество проблем, касающихся внутриведомственной конкуренции: руководитель федеральной службы или агентства, назначенный правительством, получает от министра навязанного заместителя. При этом сущность «замещения» искажается. Получается, что в административной системе присутствуют лица, которые реально замещать никого не могут, потому что руководителю они навязаны в порядке внутриминистерской конкуренции.
Правительство по принятому закону формировало не команду, а конфликтную среду. И к 2008 году это стало ясно. В «партии власти» заговорили о необходимости пересмотра многоуровневой структуры Правительства и отказаться от странной логики, согласно которой министерство занимается стратегией, а оперативным управлением фактически не подчиненные ему службы и агентства. Такие разговоры были связаны лишь с тем, что Правительство должно было начать в самом деле работать, а не интриговать в кремлевских коридорах, проводя свои решения через президентские структуры. Фактически это означало, что в течение всего срока президентских полномочий Путина (2000–2008 гг.) в России не было правительства, исполняющего предписанные ему Конституцией полномочия. То есть, имела место узурпация власти. Полномочия правительства стали возвращаться к норме Конституции только вместе с перемещением Путина в премьерское кресло. Так частный интерес на долгие годы подорвал законность в системе государственной службы.
Казалось бы, мелкие поправки в текст законопроекта «О правительстве», выявили фактический отказ «партии власти» от строго исполнения принципа законности, очевидным элементом которого было следование формальной логике. Если нет логики, то нет и законности. Последовательное разрушение логики привело авторов законопроекта, внесенного от имени Президента, к явному абсурду. В их тексте устанавливалось, что Правительство до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в законы может перераспределять установленные законами функции органов исполнительной власти. Перераспределять установленные законами функции! То есть прямо нарушать закон! Законом устанавливалось право нарушать закон.
По этому поводу я выступил сначала на заседании Комитета Госдумы по конституционному законодательству и госстроительству, потом — на пленарном заседании Думы. Все без толку. Там, где логика и законность принесены в жертву бюрократической иерархии, никто доводов рассудка слушать не станет.
Те, кто готовил этот законопроект, записав норму о «законном нарушении закона», были уличены как профаны, которые второпях готовили административную реформу и подорвали дееспособность административной машины. Чиновники перестали исполнять закон вообще. Всего за несколько лет профанация правового статуса Правительства и всей «вертикали» исполнительной власти привела к становлению традиции: чиновник не обращает внимания на закон, а действует либо по воле начальства, либо по своей воле.
Единственный аргумент против моей позиции, выставленный «партией власти» состоял втом, что функции только перераспределяются, но не изменяются. Кроме того, «цель-то, в общем-то, у нас одна, у нас одно государство — Российская Федерация, и цели, и задачи, и стратегию развития мы понимаем одинаково». Вроде бы, пустяковый спор. Но мне он сказал многое еще в самом начале депутатской деятельности: в Думе, в президентских структурах не собираются исполнять никаких законов.
Конституция исчерпывающим образом определяет, что может делать Президент. Например, глагол «руководить» в Конституции в части полномочий президента отнесен только к внешней политике. Но президентский законопроект захватывал целый перечень новых институтов, которыми президент начинает «руководить» вопреки Конституции. Президент стал вторым премьером, на которого навешали множество функций. Фактически это означало, что Правительство делится пополам, что любое правительственное решение требует мнения президента. Как коллегия, Правительство, вопреки Конституции, деятельность прекратило.
В 2008 году переезд Путина из Кремля в премьерские апартаменты поставил перед законодателями вопрос о возвращении к конституционным нормам. Но неприспособленность Думы к творческой работе приводила только к нагромождению одних правовых несуразиц на другие. Управление страной пытались вернуть снова в Правительство, но это привело к тому, что возник новый переходной период, в течение которого и без того обветшалое хозяйство вновь подверглось переделке под фигуру, которая в данный момент казалась «партии власти» наиболее удобной. Чтобы вручить ей все полномочия, невзирая на то, что этими полномочиями реально будут пользоваться клерки.
Вся система стала фикцией, Конституция — ничего не значащей бумажкой, государственные ритуалы и выборы — способом обмана.