Законотворец или немая марионетка?
Законотворец или немая марионетка?
Какими, собственно, полномочиями располагает депутат российского парламента, чтобы исполнить обещания, данные избирателям, и отвечать статусу народного представителя?
Депутат может присутствовать при обсуждении законопроектов в зале пленарных заседаний. Он может слушать. Пожалуй, это единственное, что он может наверняка. Если депутату вздумается задать вопрос докладчику, то в большинстве случаев ему это сделать не дадут. Потому что вопросы отнимают время, а думскому начальству надо отчитываться перед «верхами» числом принятых законов и пройденных пунктов повестки дня. Если вопросов больше десятка, то всегда поступает предложение «дать по два вопроса от фракции». Или по одному вопросу. И вопрос, волнующий конкретного депутата, скорее всего, не будет задан.
Вообще, что такое фракция в Думе? По законодательству подобного института не существует. Но в Думе принят Регламент, который вводит этот институт и превращает его в главный инструмент парламентской работы. Это убивает основополагающий принцип — равенство депутатов парламента. Выступления и вопросы «от фракции» — это противозаконный внутренний произвол. Конечно, выступление, отражающее мнение группы депутатов — фракции, комитета, какой-либо иной группы — выслушивать следует и даже в первоочередном порядке. Но депутаты по своему статусу равны, и отсекать депутата от предоставленных ему законом полномочий на основании Регламента никто не вправе. Но в Госдуме под контролем Кремля и при подавляющем численном перевесе марионеток из «Единой России» по закону жить не привыкли. Произвол спекшегося в «партию власти» большинства сводил возможности депутата до минимума. Ни о каком равенстве депутатов речи вести просто невозможно.
Выслушав доклад инициатора законопроекта, мнение профильного комитета по этому поводу, доклад представителя правительства на «правительственном часе», депутат может задать вопрос. Если ему повезет. Потому что желающих задавать вопросы может быть, по мнению руководства Думы, слишком много. Даже если право на вопрос не передается фракции, всегда время на вопросы ограничивается, а все, кто вопросы задать не успел, пенять могут только на своих словоохотливых коллег. Если же вопрос задан, то это вовсе не значит, что на него будет дан ответ. Стоящий на трибуне вообще может отказаться отвечать на вопрос или же сделать вид, что вопрос совсем о другом. Никаких возможностей переспросить или уточнить что-то не предусмотрено. Поэтому вопросы и ответы — это не форма достижения понимания, а глупая игра в парламентскую демократию.
Депутат может выступать. Гарантированно он может выступить в начале заседания при обсуждении повестки дня. Дается одна минута, в течение которой депутат может выпалить все, что душе угодно. Обычно эти высказывания остаются без последствий. Даже если предлагается принять от Думы протокольное поручение и в дальнейшем оно будет принято (практически всегда это запрос какой-то информации, а обычно — повод, чтобы хоть что-то сказать по поводу текущих событий или какой-то острой ситуации), его результаты не будут известны никому. Чаще всего и самому депутату, автору инициативы. Информацию профильный комитет может довести до депутата, а может и позабыть. Поэтому утренняя «разминка» — своего рода стравливание пара. Брякнул что-нибудь — и с чувством выполненного долга можешь быть весь день свободен.
Еще одна возможность беспрепятственно выступить возникает у депутата вечером в пятницу, когда в пустом зале в течение пяти минут он может сделать свое заявление. К этому времени в Думе уже почти никого нет. Нет журналистов, которые могли бы услышать депутата, нет его коллег, которые в большинстве своем поторопились по другим делам, нет гостей в гостевой ложе, нет представителей правительства и президента в их ложах. Это глас вопиющего в пустыне. Каждый, таким образом, имеет право поговорить сам с собой и удовлетвориться тем, что его речь отложилась в стенограмме, которую никто никогда не прочтет. Я этим бессмысленным правом никогда не пользовался.
При определенном уровне активности депутат может выступить по интересующему его вопросу повестки дня от имени фракции. Когда на фракции обсуждается данный вопрос, надо добиться этого права, а потом высиживать на заседании, бдительно ожидая, когда дело дойдет до отмеченного пункта. При этом время выступления жестко ограничено. По регламенту — 5 минут, но по убеждению руководства Думы, палата может принять любое решение. В том числе: а) не проводить прений вообще, б) сократить время выступления до 3 минут. То есть, гарантированное законом участие депутата в рассмотрении вопросов, которые его волнуют, попиралось и попирается думским большинством.
Если вопрос совсем уж завалящий, и никто не претендует, чтобы высказывать по нему свое мнение, тогда можно выступить не от фракции, а от самого себя. Или представиться от фракции, даже если фракция не делала никаких поручений. Подобные возможности возникают при низкой явке на заседание. В полупустом зале председательствующий предлагает выступить от фракций, а от фракции остались в зале всего несколько человек, которые не очень рвутся выступать, потому что не готовили аргументов. Вот тогда, если есть что сказать, на три минуты микрофон в распоряжении депутата. Сказал — облегчил душу, и никаких последствий.
За пределами зала заседаний депутат может поучаствовать в слушаниях. Если Совет Думы такие слушания решил провести. По своей надобности депутат не может использовать помещения Думы. Ни для пресс-конференции, ни для «круглого стола». Он вообще никто в этом здании. У него есть только кабинет и кресло в зале заседаний. Неконституционные органы, вроде Совета Думы, фракции, комитета, имеют права, а депутат — нет. На организованных кем-то слушаниях депутат может дождаться свой очереди на выступление. Но его послушают несколько десятков человек в зале — разных помощников, случайных журналистов и просто завсегдатаев, которые неведомо как получают пропуска в Думу. В рекомендации слушаний доводы депутата наверняка не попадут. А если и попадут, то эти рекомендации никто не собирается читать ни в Думе, ни в Правительстве, ни в президентских структурах. Тоже игра в демократию. Совершенно бессмысленная, никому не нужная.
Депутат может писать депутатские запросы и обращения. Разница между запросом и обращением никем не понята. Закон «О статусе депутата» — мутная субстанция. Поэтому запросы и обращения на бланках с государственным гербом ни в грош не ставятся теми, кто их получает. Мне часто приходилось писать в прокуратуру по поводу нарушений сроков на ответ, обозначенных в законе. Прокуратура выносила представления. Но это дела не меняло. В ответах всегда можно «валять дурочку» — не отвечать на поставленные вопросы. Как и на думских заседаниях, никто не понуждает чиновника давать ответ по существу и в полном объеме. Ну а прокурорские работники дают ответы депутату ровно в той же манере, как и гражданам — в форме отписок с голословными утверждениями. Скажем: «по результатам проверки в возбуждении уголовного дела отказано». А была ли проверка? Гце основания, по которым отказано? Мне не раз приходилось уличать прокурорских работников в том, что никаких проверок на самом деле не было. И поэтому постановления об отказе в возбуждении дел прокуроры высылали мне крайне неохотно. Наиболее упрямы оказались питерские прокуроры. Они пригласили в любое время ознакомиться с документами в их присутствии и не прислали мне запрошенных документов. Я должен был тратить государственные деньги на поездку в северную столицу и убивать целый день на визиты к чиновникам, обязанным по закону предоставлять мне всю необходимую информацию по моим запросам. Плевать они хотели на закон! Прокуроры — вот кому закон о статусе депутата просто поперек горла!
Депутат по закону пользуется правом внеочередного приема у чиновника. На на практике такого права нет. Мои попытки встретиться с двумя министрами и Генеральным Прокурором, которые я предпринимал в течение длительного периода, не увенчались успехом. Кто такой депутат для министра? Ничтожество со значком? В современной система власти именно те, кто поставлен служить закону и следить за исполнением закона, выказывают к закону наибольшее пренебрежение. Статус депутата для них вообще пустой звук. Прочие же чиновники к этому статусу относились также без особого пиетета и делали все, чтобы этот статус утрачивал всякий смысл.
Депутат носит высокое звание «субъекта законодательной инициативы». То есть может вносить законы на рассмотрение Думы. Правда, удовлетворению в IV Думе подлежали преимущественно правительственные и президентские законодательные инициативы — других субъектов законодательной инициативы. Разве может идти в сравнение с ними инициатива депутата? Депутат — ничтожество, его личные инициативы никого всерьез не интересуют.
И все же депутат может написать законопроект. Как сможет, так и напишет. Никакой поддержки законотворчеству никто не окажет. В Думе нет таких структур, которые могли бы исполнить заказ депутата на юридическое оформление его законодательной идеи. За пределами Думы таких структур тоже не существует. Зато существует система утопления всех депутатских инициатив. Ведь даже в тщательно продуманном документе всегда могут быть какие-то недочеты. Вот эти недочеты с большим удовольствием ловят эксперты думской и правительственной бюрократии, которой надлежит предоставлять заключения и отзывы на законопроекты. Казалось бы, если замечена какая-то неточность, надо просто посоветовать депутату ее исправить. Нет, депутата заставят полностью пройти бюрократическую процедуру, чтобы в конце сказать: «Законопроект имеет недостатки в юридической технике». И указать на какой-нибудь пустяк, который к концепции закона отношения не имеет. Если же надо опорочить также и концепцию, бюрократы обязательно сошлются на какую-нибудь статью Конституции. Причем, не утруждая себя доказательством того, что эта статья к данному случаю действительно применима. Дело доходит до абсурда: в отзыве на законопроект пишут, что он противоречит другим законам. Почему же не считать это нормальным? Одни законы исправляют другие — вот и все. Противоречие естественно. Но для околодумских чинуш это весомый аргумент: мол, вы не вписываетесь в законодательство. Законодательство оказывается неисправимым! К нему можно только что-то добавлять, но никак не исправлять.
Еще один метод удушения депутатской инициативы — заматывание законопроекта, который может пролежать под сукном год и больше. Некоторые законы лежат в комитетах все время полномочий данного созыва Думы. Чтобы следующий созыв, где инициаторов законопроекта уже не будет, без всякого сожаления смахнул бы проект в мусорную корзину. Замотать законопроект легко можно по финансовым соображениям. Необходимость затрат можно приписать любой законодательной инициативе. Если авторы законопроекта думают иначе, то они обнаружат только в конце небыстрой процедуры, что им пакет документов возвращаются только потому, что в нем нет финансово-экономического обоснования и отзыва правительства. Последний положен именно потому, что речь идет о выделении финансов. Правительство же всегда готово дать отрицательный отзыв, если законопроект исходит не из системы исполнительной власти. На моей памяти не было ни одного законопроекта, который был бы принят при отрицательном заключении правительства. Что означает полную профанацию народного представительства, которым чиновники крутят, как хотят.
Представим, что депутату удалось пройти унизительную бюрократическую процедуру, и его законопроект внесен в повестку дня заседания Думы. Тогда депутат может 15 минут выступать, представляя законопроект. При этом все равно, состоит этот проект из сотни статей или же касается внесения в закон всего одного слова. Представление законопроекта означает объяснение его концепции. Принятие законопроекта в первом чтении означает, что палата принимает именно концепцию. А потом во втором чтении могут быть приняты уточняющие поправки. Но если законопроект следует от оппозиции, концепция не обсуждается. Содокладчики от правящих структур никогда не станут говорить именно о концепции. Они будут голословно утверждать все, что угодно, или цепляться к мелочам. Все равно почему, но законопроект должен быть отвергнут.
Иногда выступления противников законопроекта от партии власти вообще не предполагают, чтобы их кто-то слушал. Для думских марионеток достаточно того, что дан сигнал законопроект завалить. Марионетки голосуют исправно — как указали. Смыслы законопроектов мало кого интересуют.
У депутата есть право выступать в средствах массовой информации. На бумаге это право записано. В реальности его нет. Многократно поднятый, этот вопрос всегда напарывался на ответ: платите за публикации на правах рекламы. Да откуда же такие деньги, если материал размером в открытку стоит порой целую депутатскую зарплату? Нет, «партия власти» надежно блокировала все спонтанные выступления депутатов. Полностью уничтожив свободу СМИ, репрессируя оппозиционную прессу (не говоря о телевидении и радио, где оппозиции нет многие годы), «партия власти» лишь дозволяла некоторую депутатскую фронду. Но также организовала немало информационных кампаний клеветы, создав целую корпорацию лжи, синхронно публикующую клеветнические измышления во всех ведущих СМИ.
Конечно, система блокирования любых депутатских действий, любого контакта с избирателями, не была совершенной. Помимо запросов бюрократии, был запрос на шоу, на фоне которого высшее чиновничество должно было выглядеть очень респектабельно. Поэтому блокада была не полной — в ней то и дело возникали щели. Что-то можно было пропищать с трибуны, что-то вякнуть в интервью, что-то разместить в сети интернет. Но в целом, народное представительство усилиями Кремля и думских марионеток было при Путине уничтожено в своей основе. И происходило это на моих глазах. В течение срока моих депутатских полномочий принципы, которыми живет российская бюрократия, оформились окончательно и были воплощены в жизни с догматической непреклонностью.