Глава 7 Прости нам долги наши
Глава 7 Прости нам долги наши
Льготное финансирование, используемое непродуктивно, ведет к накоплению долгов, которые, в свою очередь, служат аргументом для получения очередной порции льготного финансирования.
Лорд П.Т. Бауэр, 1972
Гаити — бедная страна. У нее большой внешний долг и отсутствие экономического роста. Соотношение суммы платежей по внешнему долгу к экспорту достигло 40 %, что существенно выше порогового уровня устойчивости в 20-25 % [1]. К сожалению, долги набирались не для того, чтобы расширять производственные мощности, а для того, чтобы финансировать раздутый штат армии и полиции и пополнять правительственные кормушки. Коррупция на Гаити всегда процветала. Есть большие подозрения, что часть иностранных займов осела в карманах правителей. Все это — о Гаити девяностых годов. Правда, не 1990-х, а 1890-х [2].
Бедные страны, обремененные большим внешним долгом, — явление не новое. У этой проблемы весьма древняя история. Она тянется еще с IV в. н.э., когда два греческих полиса не смогли выплатить долги делосскому храму. В этом ряду и дефолт в Мексике, разразившийся из-за неспособности страны погасить первый с момента обретения независимости в 1827 г. внешний заем. И ситуация в Гаити в 1997 г., когда соотношение внешнего долга к экспорту составило 484 % [3].
Ныне проблемы бедных стран с объемным внешним долгом заполняют выпуски новостей. Многие сторонники предоставления международной помощи требуют в связи с наступлением нового тысячелетия списать долги всем бедным странам. Эта кампания получила название «Юбилей 2000». В поддержку движения выступили такие разные личности, как солист рок-группы U2 Боно, экономист Джеффри Сакс, Далай-Лама и Папа Римский. Я видел интернет-репортаж о том, как неожиданные союзники — Боно и Джеффри Сакс — 23 сентября 1999 г. консультировали Папу по вопросам долга, накопившегося у стран третьего мира. В апреле 2000 г. тысячи людей собрались в Вашингтоне на демонстрацию в поддержку «прощения долга». Даже Голливуд сказал здесь свое слово. В популярном фильме «Ноттинг-Хилл» Хью Грант, чтобы завоевать благосклонность Джулии Роберте, тоже упоминает о «списании долгов странам третьего мира».
У Всемирного банка и МВФ уже есть программа — инициатива HIPC*. Она направлена на списание долгов бедным странам, проводящим разумную экономическую политику. Этот план впервые включала в себя частичное списание долгов МВФ и Всемирного банка. На встрече лидеров семи крупнейших промышленно развитых стран («большой семерки»), состоявшейся в Кельне в июне 1999 г., прозвучал призыв: расширить программу, ускорить процесс списания долгов и прощать более крупные суммы каждой стране. В сентябре 1999 г. члены Всемирного банка и МВФ — а это, по сути, правительства почти всех стран мира — одобрили такое расширение программы. В результате затраты на инициативу HIPC (в текущих ценах) должны увеличиться с 12,5 миллиарда до 27 миллиардов долларов [4]. Итак, освобождение от долгов — новейшее средство для решения проблемы нищеты в бедных странах. Как сообщает официальный сайт кампании «Юбилей 2000», «миллионы людей по всему миру живут в бедности из-за огромных долгов стран третьего мира и вытекающих отсюда последствий». Если только план по списанию долгов осуществится, говорится на сайте, «2000 год сможет стать годом начала радикальных перемен в здравоохранении, образовании, сфере занятости и развитии искалеченных долгом стран» [5].
Есть только одна проблема: активисты «Юбилея 2000» — такие, как Боно, Сакс, Далай-Лама и Папа Римский, — не осознают, что политика списания долгов отнюдь не нова. И высокая задолженность, и прощение должникам их долга — все это хорошо известно. Мы уже прибегали к списанию долгов на протяжении двух десятилетий. Увы, волшебных результатов, которые сулит «Юбилей 2000», так и не последовало.
Два десятилетия истории списания долгов
О том, что «выплаты по долгам поднялись до отметки, при которой ряд стран столкнется с критическими ситуациями», говорилось еще в 1967 г. Однако нынешняя волна прощения долгов бедным странам фактически начала подниматься в 1979 г [6]. В тот год в World Debt Tables (Таблицы мирового долга), издаваемых Всемирным банком, отмечались «задержки по выплате платежей» по официальным займам бедными странами. Добавлялось также, что «прощение долга или процентов по нему облегчило ситуацию для некоторых из них».
HIPC (Highly Indebted Poor Countries) — бедные страны с высокой задолженностью.
Встречи ЮНКТАД 1977-1979 гг. привели к тому, что официальные кредиторы списали 45 бедным странам долгов на 6 млрд. долларов. Меры, предпринятые официальными кредиторами, включали «списание процентов, пересмотр сроков платежей, несвязанную компенсационную помощь и предоставление новых займов для выплаты старых долгов» [7].
В докладе Всемирного банка по Африке за 1981 г. сообщалось, что Либерия, Сьерра-Леоне, Судан, Заир и Замбия (все они станут впоследствии странами HIPC) уже в 1970-е гг. испытывали «серьезные сложности с обслуживанием долга» и «скорее всего, будут продолжать испытывать их в 1980-е гг.». В докладе делался намек на списание долга: «Следует искать более долгосрочные решения долговых кризисов…»; «…нынешняя практика, при которой [доноры] разделяют между собой решения о предоставлении помощи и урегулировании задолженности, может оказаться непродуктивной» [8]. В докладе по Африке Всемирного банка за 1984 г. те же мысли высказаны более откровенно, по крайней мере, насколько это возможно на бюрократическом языке: «Там, где существуют программы, находящиеся под наблюдением, списание долга и увеличение продолжительности льготных периодов должны быть частью общей программы финансовой поддержки» [9]. В докладе по Африке 1986 г. формулировки стали еще решительнее: финансирование нужд африканских стран с низким доходом «должно включать дополнительную двустороннюю помощь и списание долга» [10]. Как в 1988 г. отметил Всемирный банк, «в истекшем году становилось все яснее, что необходимо срочно решить долговые проблемы стран с низким доходом Центральной и Южной Африки» [11]. Доклад Всемирного банка по Африке за 1991 г. еще более красноречив: «Африка не может выйти из нынешнего экономического кризиса без существенного облегчения ее долгового бремени» [12].
Мировое турне «большой семерки»
Богатые страны отозвались на призывы Всемирного банка списать долг бедным странам. В июне 1987 г. на встрече «большой семерки» в Венеции мировые лидеры призвали к списанию процентов по долгам стран с низким доходом. Программа частичного списания долга, на которую согласилась «большая семерка», получила известность под названием «Венецианские условия» (с этого момента ведет начало бюрократическая привычка называть очередную программу списания долга по месту последнего саммита «семерки»). Год спустя, на саммите 1988 г. в Торонто, было достигнуто согласие по ряду действий, в том числе по частичному списанию долгов, увеличению сроков погашения займов и снижению процентных ставок. Эта программа получила название «Торонтские условия» [13].
Тем временем в декабре 1987 г. Всемирный банк запустил «Особую программу помощи» (Special Program of Assistance (SPA)), с тем чтобы помочь африканским странам с низким доходом обслуживать свой официальный долг. МВФ дополнил этот план «Расширенной программой структурных преобразований» (Enhanced Structural Adjustment Facility (ESAF)). Оба проекта были нацелены на предоставление «существенно увеличенной по объему, быстро выделяемой, льготной помощи странам, корректирующим свою политику» [14].
На хьюстонской встрече лидеров «семерки» в 1990 г. рассматривались «дополнительные льготные изменения сроков погашения долгов для беднейших стран-должников». Великобритания и Нидерланды предложили «Тринидадские условия», которые увеличили бы грант-элемент при снижении долга с 20 %, что соответствовало «Торонтским условиям», до 67 % [15]. На лондонском саммите 1991 г. было достигнуто соглашение о «необходимости принять дополнительные меры по списанию долгов… существенно превосходящие уже установленные Торонтские условия» [16]. До ноября 1993 г. Парижский клуб (официальный клуб кредиторов) применял «расширенные Торонтские условия», еще более льготные, чем в их первоначальном варианте [17]. В декабре 1994 г. Парижский клуб объявил «Неаполитанские условия», согласно которым некоторым странам списывалась еще большая часть долга [18].
Затем, в сентябре 1996 г., МВФ и Всемирный банк объявили инициативу HIPC, которая должна была позволить бедным странам «раз и навсегда выйти из процесса пересмотра сроков погашения долгов» и восстановить «нормальные отношения с международным финансовым сообществом, характеризующиеся спонтанными финансовыми потоками и полным соблюдением договоренностей». Многосторонние кредиторы впервые обязались «принять меры для уменьшения размера своих требований к какой-либо стране», хотя и на условиях проведения разумной экономической политики в странах-реципиентах.
Парижский клуб при этом согласился пойти дальше «Неаполитанских условий» и обеспечить снижение долгов на 80 % [19]. К сентябрю 1999 г. — моменту встречи Боно, Сакса, Далай-Ламы и Папы Римского — были оговорены условия списания долга семи бедным странам на общую сумму, превышающую 3,4 миллиарда долларов в сегодняшних долларах [20]. Но в 1999 г. снова стали раздаваться призывы расширить программу, поскольку «Юбилею 2000» казалось, что этого недостаточно. В октябре 2000 г. Всемирный банк заявил, что до конца года двадцать бедных стран получат «существенные долговые послабления».
Кроме открытого списания долгов все это время существовала и неявная форма облегчения долгового бремени, а именно — замена нельготного долга (с рыночной процентной ставкой) на льготный (долг с процентной ставкой существенно ниже рыночной). Интересно, что бремя обслуживания долга у бедных стран с высокой задолженностью в этот период росло, несмотря на огромный объем средств, предоставленных на льготных условиях со стороны таких кредиторов, как Международная ассоциация развития (MAP) Всемирного банка, и льготных подразделений двусторонних и многосторонних агентств.
Необходимость в непрекращающемся процессе списания долга при происходящей одновременно замене обычного долга на льготный и при постоянных призывах «Юбилея 2000» к новому списанию долгов на фоне того, как Бо-но, Сакс, Далай-Лама и Папа Римский в отчаянии заламывают руки, — все это наводит на мысль, что списание долгов вряд ли подходит в качестве универсального средства для развития. Парадоксально, но к концу двух десятилетий списания долгов и предоставления донорского финансирования на все более льготных условиях большая группа стран оказывается по уши в долгах.
Дальше мы поговорим о том, по каким причинам списание долгов на протяжении двух десятилетий не дало эффекта. Выявилось, что должники предпочитают иметь большой объем долга. Возможно, это позволяет им рассчитывать на новые займы для замены старых. Предоставление все более благоприятных условий для списания долгов может оказаться извращенным стимулом, поскольку страны будут брать в долг, изначально предполагая его списание. Высокий размер задолженности может оставаться постоянной проблемой просто потому, что он отражает политику «безответственных правительств», которые остаются «безответственными» и после того, как их долги прощены.
Распродажа будущего
Активисты кампании «Юбилей 2000» относятся к долгу как к стихийному бедствию, которое взяло и обрушилось на бедные страны. Истинное положение вещей не столь однозначно. Возможно, страны, которые много брали в долг, делали так, потому что готовы были сделать заложниками будущие поколения ради финансирования уровня жизни нынешнего поколения (точнее, в основном, тех его кругов, что близки к правительству).
Это гипотеза, которую мы можем проверить. Если так, то выводы должны иметь серьезные последствия. Раз «люди реагируют на стимулы», то в ответ на списание долгов должны произойти некоторые удивительные вещи. Любое действие по прощению долгов будет приводить к новым заимствованиям со стороны безответственных правительств, пока они не заложат будущее до той же степени, что и прежде. В таком случае прощение долгов окажется бесполезным лекарством: оно не только не подстегнет развитие, но даже не облегчит долговое бремя.
Есть некоторые косвенные признаки закладывания будущего, по которым можно проверить гипотезу о «безответственном заимствовании». Стоит поинтересоваться, не продают ли бедные страны слишком поспешно национальные активы. Такая мера тоже своего рода кража у будущих поколений. Это как в викторианском романе расточительный наследник сначала влезает в долги, а затем начинает продавать фамильное серебро. Исходя из такой логики мы можем ожидать, что «безответственные правительства» будут и накапливать долги, и истощать собственные ресурсы.
Для того чтобы проверить, как размер новых заимствований и распродажа активов соотносятся со списанием долга, я изучил данные по 41 стране из относящихся к бедным странам с высокой задолженностью по классификации МВФ и Всемирного банка. Приведу мой список: Ангола, Бенин, Буркина Фасо, Бурунди, Камерун, Центрально-Африканская Республика, Чад, Конго (Демократическая Республика), Конго (Республика), Кот-д’Ивуар, Экваториальная Гвинея, Эфиопия, Гана, Гвинея, Гвинея-Бисау, Гайана, Гондурас, Кения, Лаос, Либерия, Мадагаскар, Малави, Мали, Мавритания, Мозамбик, Мьянмар, Никарагуа, Нигер, Руанда, Сан-Томе и Принсипе, Сенегал, Сьерра-Леоне, Сомали, Судан, Танзания, Того, Уганда, Вьетнам, Йемен и Замбия.
Данные по списанию долгов в сборнике World Debt Tables Всемирного банка представлены только с 1989 г. Примечательно соотношение за этот период между объемом списания долга и размером новых заимствований: общий объем списания долгов 41 стране с высокой задолженностью с 1989-го по 1997 г. составил 33 миллиарда, а объем их новых заимствований — 41 млрд. долларов. Тем самым, похоже, подтверждается предположение о том, что сумма списанных долгов будет соответствовать объему новых займов.
Выше всего объем новых заимствований был в странах, которым списали больше всего долгов. Существует статистически значимая связь между средней суммой списания долга и размером новых займов (в процентах к ВВП). В полном согласии с гипотезой о закладывании будущего правительства заменяли прощенный долг новыми долгами.
Еще одно свидетельство того, что прощение долга не повлекло за собой существенного снижения задолженности, содержится в данных по долговому бремени стран за период с 1979-го по 1997 г. Списание долга за этот период должно было привести к снижению уровня долгового бремени, если бы только правительства не заменяли прощенный долг новым. Для оценки долгового бремени я использую показатель отношения приведенной стоимости обслуживания долга к объему экспорта. Приведенная стоимость обслуживания долга равна сумме, которую правительство должно иметь в банке сегодня (получая проценты по рыночной ставке), чтобы обслуживать свои долги и в дальнейшем. Сказанное не значит, что именно такую сумму необходимо хранить в банке, — это условная величина, отражающая весь поток будущих выплат по долгу и по процентам.
В качестве базового я опять использую 1979 г., поскольку это был год, когда саммит ЮНКТАД инициировал новую волну списания долгов. Я располагаю данными по 28-37 бедным странам с высоким уровнем задолженности за период с 1979-го по 1997 г. Несмотря на продолжающийся процесс прощения долгов, показатели соотношения приведенной стоимости долга к экспорту с 1997-го по 1999 г. в большинстве своем сильно выросли. Можно выделить три этапа: 1) с 1979-го по 1987 г., когда значения долговых коэффициентов сильно росли; 2) с 1988-го по 1994 г., когда они оставались на постоянном уровне, и 3) с 1995-го по 1997 г., когда значения долговых коэффициентов падали. То, что происходило в первый и второй периоды, согласуется с гипотезой о неудаче стратегии списания долгов. Вместе с тем снижение коэффициентов на последнем этапе может означать, что программа списания долгов 1996 г. оказалась удачнее предыдущих.
И все же, несмотря на определенные успехи в последний период, типичное значение показателя отношения долга к экспорту в 1997 г. было существенно выше, чем в 1979 г. Это означает, что в 41 стране с высокой задолженностью новые займы (более чем) соответствовали суммам прощенных долгов. Собственно, как и должно быть при закладывании будущего.
Можно обратиться также к данным по распродаже активов — более скрытой форме закладывания будущего. Одним из активов, важных для некоторых бедных стран с высокой задолженностью, являются запасы нефти. Выкачивание и продажа нефти представляют собой способ снижения величины активов, так как для будущих поколений в недрах останется меньше нефти. Десять бедных стран с высокой задолженностью являются поставщиками нефти; данные по ним есть с 1987-го по 1996 г. Росла ли добыча нефти в задолжавших странах быстрее, чем в других странах-производителях нефти, не обремененных такими высокими долгами? Да. Средние темпы роста добычи нефти в бедных странах с высокой задолженностью на 6,6 процентных пунктов выше, чем в других странах, и это статистически значимая разница. Средние темпы роста добычи нефти в этих странах составили 5,3 %, а в прочих странах они составляли -1,3 %.
Другая форма распродажи активов, которая имела место в этот период, — продажа государственных предприятий частным иностранным покупателям («приватизация»). Есть данные по доходам от приватизации с 1988-го по 1997 г. За этот период в бедных странах с высокой задолженностью было продано государственных предприятий на сумму 4 миллиарда долларов. Причем это заниженная оценка, так как в официальной статистике отражаются далеко не все доходы от приватизации. Но даже по этим неполным данным видно, что во всех странах наблюдается прямая и значимая связь между объемом прощения долгов и объемом приватизации экспортных доходов. Такая приватизация могла проводиться в силу ее экономической эффективности или даже могла быть условием списания долгов. Но нередко она служит косвенным свидетельством того, что расточительное правительство проедает свои активы.
Самый распространенный признак растраты активов является одновременно и самым тревожным. Подушевой доход в типичной бедной стране с высокой задолженностью с 1979-го по 1998 г. снизился. Это тревожно прежде всего потому, что два десятилетия списания долгов так и не предотвратили падения роста в этих странах. Плохие новости для активистов «Юбилея 2000», которые утверждают, что списание долгов приведет к росту.
Во-вторых, снижение дохода является косвенным признаком того, что правительства растрачивают производственные мощности экономики. Вместо того чтобы стимулировать инвестиции, политика правительства могла стимулировать текущее потребление. Снижение дохода может быть косвенным признаком того, что правительства закрывают глаза на состояние общественной инфраструктуры — дорог, школ, больниц, снижая доходность частных инвестиций и способствуя общей депрессии в бедных странах с высокой задолженностью.
Большие долги — результат плохой политики или невезения?
Еще один признак безответственности правительства, особенно в странах с высокой задолженностью, — это высокие значения дефицита бюджета и платежного баланса. Действительно, средние уровни как дефицита платежного баланса, так и дефицита бюджета с 1980-го по 1997 г. с учетом подушевого дохода у бедных стран с высокой задолженностью были выше, чем у остальных.
Это не единственные признаки безответственного поведения со стороны сильно задолжавших правительств. Они также более склонны проводить близорукую политику, которая предоставляет льготы избранным, одновременно ставя под угрозу будущий рост. Например, они могут удерживать процентные ставки ниже уровня инфляции, предоставляя субсидированные кредиты своим фаворитам. Тем не менее бедные вкладчики, видя, что инфляция снижает реальную стоимость их вкладов, выведут свои средства из финансовой системы и будут вкладывать их в недвижимость или в иностранную валюту. Это будет сокращать размер финансового сектора, что очень плохо, потому что крупный и здоровый финансовый сектор — одно из необходимых условий для роста. Действительно, с учетом подушевого дохода бедные страны с высокой задолженностью характеризуются меньшими по размеру финансовыми системами, чем прочие страны.
Безответственные правительства будут также тяготеть к субсидированию импорта для «своих» клиентов. Они могут делать это, искусственно удерживая валютный курс обмена низким (то есть удерживая национальную валюту на искусственно завышенном уровне) и таким образом делая импорт сравнительно дешевым. К сожалению, обменный курс, который сделает выгодным импорт, одновременно приводит к снижению стоимости валютной выручки экспортеров, выраженной в национальной валюте, тем самым снижая их стимулы к экспорту продукции. А поскольку экспорт является важным двигателем роста, искусственно завышенный курс национальной валюты будет сдерживать рост. Частные инвесторы не станут вкладывать средства в экспортные операции, невыгодные из-за искусственно поддерживаемого валютного курса. Я обнаружил, что с учетом подушевого дохода в бедных странах с высокой задолженностью действительно курс валюты слишком завышен по сравнению с прочими странами. Это еще один способ, который местные власти используют для «проедания» будущего ради настоящего: субсидируя потребление импортных товаров за счет будущего роста.
Но что если бедным странам с высокой задолженностью просто повезло меньше других? Можно ли все объяснить невезением, отбросив гипотезу о «безответственных правительствах»? Попробуем проверить это альтернативное предположение. Одна из форм невезения может выражаться в более быстром росте импортных цен по сравнению с экспортными ценами (на технократическом жаргоне это называют ухудшением условий торговли). Было ли ухудшение условий торговли для бедных стран с высокой задолженностью более суровым, чем для других? Нет.
Еще одна беда, которая может постигнуть страну, — это война. Многие бедные страны в период накопления долгов воевали. Может быть, бедные страны с высокой задолженностью пострадали от коллапса, сопутствующего всякой войне, больше, чем другие страны, и в силу этого их долговое бремя такое неподъемное? Нет. Бедные страны с высокой задолженностью не в большей степени были вовлечены в войны, чем другие страны в тот же период. Таким образом, версия о «безответственных правительствах» все-таки лучше объясняет факты, чем гипотеза, исходящая из неудачного стечения обстоятельств.
Разоблачение теории дефицита финансирования
До сих пор я рассматривал безответственное поведение правительств с точки зрения должника. Однако кто-то же дает в долг этим безответственным должникам. Имела ли место безответственная выдача займов наряду с безответственным заимствованием? Думаю, вы без труда угадаете правильный ответ.
Давайте рассмотрим, из чего складывается финансирование безответственно высокого дефицита платежного баланса в бедных странах с высокой задолженностью. Что-то во всем этом есть интригующее.
Итак, во-первых, бедные страны с высокой задолженностью получали с учетом дохода прямые иностранные инвестиции в меньшем объеме, чем другие наименее развитые страны. Это может служить косвенным признаком плохой политики, который проявляется и в других случаях: в экономику с высоким дефицитом бюджета и завышенным валютным курсом инвесторы не хотят вкладывать средства. Инвесторов может также беспокоить, как скажется списание долгов на других внешних обязательствах, например на величине прямых иностранных инвестиций.
Во-вторых, несмотря на плохую политику, бедные страны с высокой задолженностью получили от Всемирного банка и МВФ больше средств, чем другие, наименее развитые страны. Результаты финансирования со стороны Всемирного банка определяются с учетом начального уровня дохода (масштаб финансирования находится в обратной зависимости от величины дохода). Дополнительный объем финансирования бедных стран с высокой задолженностью со стороны Всемирного банка (0,96 % ВВП) по сравнению с размером дефицита текущего счета платежного баланса невелик, однако он высок по сравнению со средним объемом финансирования со стороны того же Всемирного банка всех наименее развитых стран (1,1 % ВВП). Доля финансовой помощи, поступающей от Всемирного банка в объеме новых заимствований, в бедных странах с высокой задолженностью тоже была существенно выше (на 7,2 процентных пункта), чем в остальных странах.
Примерно так же обстоит дело с помощью, которую направлял МВФ. С учетом начального уровня дохода бедным странам с высокой задолженностью фонд выдавал больше займов, чем остальным. Как и в случае со Всемирным банком, по отношению к дефициту текущего счета платежного баланса объем этой помощи невелик (0,73 % ВВП), но превышает средний объем финансирования по линии МВФ других стран (0,5 % ВВП). Доля финансирования со стороны МВФ в общем объеме новых внешних займов — того же знака и весьма значительна: с учетом дохода доля МВФ в объеме новых внешних займов этих стран на 4,4 процентных пункта выше, чем в объеме новых внешних займов остальных стран. Бедные страны с высокой задолженностью отчасти и дошли до своего плачевного положения, постоянно занимая у Всемирного банка и МВФ.
В-третьих, примерно с теми же явлениями сталкиваешься при изучении изменений в структуре новых займов, предоставленных бедным странам с высокой задолженностью с 1979-го по 1997 г. Бросается в глаза, что частные кредиты постепенно исчезают и все большее значение приобретает многостороннее финансирование. Только доля выдаваемых под низкие проценты займов Всемирного банка (займов MAP) в структуре новых заимствований выросла более чем на треть. В начале периода доля частных кредитов в общем объеме новых займов была в 3,6 раза выше, чем доля займов MAP; к концу же периода доля «частных денег» уже оказалась в 8,6 раза ниже доли объема финансирования со стороны MAP.
В-четвертых, гипотеза о «невезении» не кажется убедительной, если рассмотреть чистый поток ресурсов, направленных в бедные страны с высокой задолженностью: отделив от суммы новых займов сумму выплачиваемых старых долгов и процентов по ним. Во время периода, за который выросло долговое бремя (1979-1987 гг.), основная часть этого чистого потока средств исходила из льготных источников финансирования (MAP, других многосторонних организаций и двусторонних доноров вроде USAID). Правда, выдавались займы и частными кредиторами. Чистый поток финансирования бедных стран с высокой задолженностью, полученного из льготных источников, составил 33 миллиарда долларов. Сумма особенно поражает, если знать, что за тот же период получившие ее страны влезли в еще большие долги в терминах чистой приведенной стоимости.
В 1988-1997 гг. состав чистых потоков по сравнению с 1979-1987 гг. значительно изменился. Долговые коэффициенты стабилизировались. Огромные объемы положительных чистых потоков от MAP и двусторонних доноров компенсировали отрицательные чистые потоки по линии Международного банка реконструкции и развития (нельготных займов Всемирного банка), двусторонних нельготных и частных источников. Фактически это была еще одна форма облегчения долгового бремени, поскольку нельготные долги заменялись долгами с низкими процентами и с отсрочкой погашения, то есть долгами с существенным грант-элементом. Тем не менее, как это ни удивительно, чистая приведенная стоимость долга за это время почти не менялась, по крайней мере до последних нескольких лет. MAP и двусторонние доноры вытесняли нельготных кредиторов; при этом у получателей быстро накапливались новые льготные долги. Так что долговое бремя, по сути, оставалось прежним.
Вывод из сказанного неутешителен: долговое бремя у бедных стран образовалось потому, что, несмотря на уход частных и нельготных кредиторов, займы продолжали предоставляться МВФ, Всемирным банком (MAP) и двусторонними донорами. Как же это произошло?
Кредитная политика донорского сообщества (МВФ, Всемирного банка и двусторонних доноров) поощряла предоставление займов безответственным правительствам. Используемая методология известна как заполнение дефицита финансирования. В главе 2 говорилось о том, как на практике выявилась несостоятельность теории дефицита финансирования. Речь тогда шла о разнице между «необходимыми инвестициями» и национальными сбережениями. Теперь мы касаемся разницы между так называемыми требованиями по финансированию исходя из платежного баланса и доступным объемом частного финансирования. Требования по финансированию определяют как сумму торгового дефицита, процентов по старым долгам и выплат по займам, подлежащим погашению. «Заполнение дефицита финансирования» предполагает, что дополнительная льготная помощь предоставляется странам с более высоким торговым дефицитом, более крупным объемом текущего долга и более низкой долей частных займов. Так парадоксальным образом вознаграждаются «безответственные правительства», чья политика отпугивает частных кредиторов и ведет к увеличению торгового дефицита и накоплению долгов. Заполняя дефицит финансирования, в страну вливают хорошие деньги после плохих. В результате раскручивается спираль официального долга: неспособность стран обслуживать свой текущий долг становится причиной предоставления им новых льготных займов.
Затем, словно в едином порыве теряя остатки разума, донорское сообщество рассчитывает объем «необходимого» прощения долгов, чтобы «покрыть дефицит финансирования». Таким образом, наградой за существование большого объема дефицита финансирования становится списание долгов и стирание памяти о безответственном поведении как должников, так и кредиторов.
К 1997 г., на момент появления новой многосторонней инициативы по списанию долгов, бедные страны с высокой задолженностью получали 63 % из потока ресурсов, предназначенного для бедных стран. Между тем в странах-должниках живет только 32 % населения этих стран.
Странный случай с Кот-д’Ивуар
Кот-д’Ивуар получил в 1997 г. в 1276 раз больше помощи на душу населения, включая и такую ее форму, как списание долгов, чем Индия. Вряд ли удалось бы как-то объяснить этот факт индийским беднякам. Особенно с учетом того, что в Кот-д’Ивуаре правительство дважды меняло столицу — ее переносили в родные города лидеров, встающих во главе государства; и всякий раз новый центр власти обустраивали с пышностью и размахом.
Почему же Кот-д’Ивуар попал в сложное положение? С 1979-го по 1997 г. дефицит его платежного баланса составлял в среднем 8 % ВВП. Таким образом, страна тратила на 8 % ВВП больше на импорт и выплату процентов по долгам, чем получала от экспорта. Самый вероятный подозреваемый по делу об этих избыточных тратах — правительство, при котором дефицит бюджета превышал 10 % ВВП.
Откуда взялся этот огромный бюджетный дефицит? Ведь в 1970-е гг. казна выиграла от повышения мировых цен на кофе и какао, поскольку правительство потребовало, чтобы все производители этих продуктов сдавали их «рыночному комитету» по фиксированной цене. Цены этого «рыночного комитета» внутри страны с повышением мировых цен не росли, что создавало для правительства весьма выгодную ситуацию. Оно покупало товар дешево, а продавало дорого. (В 1976-1980 гг. фермеры — производители какао получили только 60 %, а производители кофе — только 50 % от мировой цены на их товар [21].) Дополнительные доходы правительство растрачивало, причем неоправданные траты увеличивались даже когда сверхприбылям от продажи кофе и какао пришел конец — это произошло после резкого падения на них мировых цен в 1979 г. [22]. Таким образом, расходы правительства значительно превысили доходы, и Кот-д’Ивуар стало испытывать значительный бюджетный дефицит.
Избыточные расходы правительства вроде строительства новых столиц привели к тому, что внутренняя инфляция росла быстрее зарубежной. А из-за фиксированного валютного курса покупательная способность валюты в реальном выражении упала. Курс национальной валюты в этот период был завышен в среднем на 75 %. Это давало потребителям доступ к дешевым импортным товарам, но создавало отрицательные стимулы для экспортеров, что увеличивало огромный дефицит платежного баланса. Расточительное правительство позволило бремени внешнего долга удвоиться — с 60 % ВВП в 1979 г. до 127 % ВВП в 1994 г., когда начался процесс прощения должников.
Можно с уверенностью сказать, что займы не использовались для чего-либо продуктивного, поскольку доход среднего жителя страны с 1979-го по 1994 г. упал вдвое. Бедных жителей Кот-д’Ивуара, ради которых выдавали и прощали займы, стало больше: их доля в общем населении страны увеличилась с 11 % в 1985 г. (более ранние данные недоступны) до 37 % в 1995-м [23]. После девальвации национальной валюты в 1994 г. производство несколько оживилось, но после глубокого экономического спада стране предстоял долгий и трудный подъем.
И кто же при столь безответственной политике, приведшей к удвоению долгового бремени, выдавал Кот-д’Ивуару займы? В отчете Всемирного банка за 1988 г. говорится: «…если принять сомнительное допущение, что удастся обеспечить достаточный объем внешнего финансирования, то отношение государственного внешнего долга к ВВП поднимется к 1995 г. примерно до 130 %» [24]. Прошу заметить, что это предсказание очень близко к истинному результату, так что «сомнительное» финансирование было все-таки найдено. В среднем с 1979-го по 1997 г. Всемирный банк и МВФ предоставили Кот-д’Ивуару 58 % от всех новых займов. Только на структурные преобразования МВФ выдал восемь займов, а Всемирный банк — двенадцать. Доля Всемирного банка и МВФ в объеме новых займов Кот-д’Ивуара выросла с 10 % в 1979 г. до 76 % в 1997 г.
При этом займы Всемирного банка Кот-д’Ивуару сменились с нельготных (известных как кредиты МБРР) на льготные (известные как займы MAP). Этот случай представляет собой наглядный пример искажения стимулов при предоставлении международной помощи. Менее ответственные правительства получают доступ к более выгодным условиям займов.
Большая часть прочих займов поступила из богатых стран, главным образом из Франции (ее правительство несет свою долю ответственности за оттягивание необходимой девальвации валюты в Кот-д’Ивуаре). Вместе с тем доля частных внешних займов к 1989 г. упала почти до нуля. А ведь в 1979 г. частные кредиты составляли 75 % от всех новых займов. В 1988 г., когда готовился процитированный выше доклад Всемирного банка, частные кредиторы действительно сильно сомневались в целесообразности выдачи займов Кот-д’Ивуару. Официальные кредиторы не могли похвастаться наличием такого же здравого смысла.
И нет ничего удивительного в том, что в марте 1988 г. Всемирный банк и МВФ объявили о новой программе прощения долгов Кот-д’Ивуару. Согласно этой программе банк и фонд списывали некоторые из их собственных выданных ранее займов. Прощение долгов было связано с рядом условий, выдвинутых перед страной, — таких, как преодоление бюджетного дефицита и изменение системы ценообразования на какао и кофе. В марте 1998 г. МВФ выдал Кот-д’Ивуару новый трехлетний заем — опять на тех же условиях. Всемирный банк также продолжал выдавать займы, и на 1999 г. было запланировано предоставление около 600 миллионов долларов [25].
Некоторое время правительство страны выполняло основные из поставленных ему условий. Однако затем все пошло вкривь и вкось. В июле 1999 г. МВФ отметил: «Действия по программе 1998 г. были непоследовательными, определенные сложности наблюдались и при ее реализации» [26]. В 1998 г. курс национальной валюты был все еще завышен на 35 %. В 1998 г. Кот-д’Ивуар попал в первую треть списка самых коррумпированных стран мира. Европейский союз прекратил помощь этой стране в 1999 г. — после того, как его предыдущие вливания были разворованы. Хищения отличались изобретательностью. В частности, проводилась «масштабная переоценка основных закупаемых медицинских товаров — так, стетоскоп стоимостью примерно 15 долларов проходил по цене 318 долларов, а детские весы стоимостью около 40 долларов — по цене 2445 долларов» [27]. МВФ прекратил предоставление средств по своей программе в 1999 г. В конце концов очередное коррумпированное правительство было разогнано силами армии в ходе государственного переворота накануне Рождества 1999 г.
Заключение
Мы должны делать все, что в наших силах, чтобы улучшить жизнь бедных — как в странах с высокой задолженностью, так и с низкой. Очевидно, что наличие высокой задолженности может оттягивать ресурсы от расходов на здравоохранение и образование, так необходимых бедным. Те, кто предлагает нам забыть долги, — на стороне ангелов или, по крайней мере, на той же стороне, что и Боно, Сакс, Далай-Лама и Папа Римский. Наши сердца велят нам простить долги, чтобы помочь бедным.
К сожалению, в этом случае ум с сердцем не в ладу. Прощение долгов гарантирует оказание помощи тем реципиентам, про которых известно, что они прекрасно умеют злоупотреблять оказанной помощью. Прощение долга — тщетная мера по отношению к странам, чьи правительства не меняют свою политику. То же плохое управление денежными средствами, которое привело к высокой задолженности, не позволит помощи, оказываемой в форме прощения долгов, дойти до тех, кто в ней действительно нуждается.
Программа списания долгов разумна, если она отвечает двум условиям: 1) точно установлено, что произошла смена правительства с безответственного на такое, которое будет проводить разумную политику; 2) это единичная мера, которая никогда не будет повторяться. Уточним, зачем нужны такие условия.
Возможно, что высокая задолженность хорошему правительству досталась в наследство от плохого, которое действительно будет пытаться помочь бедным. В этом случае мы можем списать долг. И только правительства, которые демонстрируют существенные изменения в характере своих действий, должны рассматриваться в качестве кандидатов на списание долга. Прежде чем соглашаться на списание долга и чтобы оценить, пошла ли страна на серьезное изменение курса, международное сообщество должно получить убедительные и разнообразные свидетельства разумного поведения правительства. Инициатива HIPC 1996 г. сделала важные шаги в этом направлении. К сожалению, результаты могли быть ослаблены предложениями, прозвучавшими на ежегодной встрече Всемирного банка в 2000 г. Они ускорили процесс списания долгов и дали право на него большему числу стран.
Если правительства не меняют свой прежний курс, официальные кредиторы не должны бесконечно заполнять дефицит финансирования. Концепция дефицита финансирования должна быть отвергнута раз и навсегда, поскольку она создает искаженные стимулы, ведущие к накоплению все большего объема долгов. Займы выдаются и прощаются во имя бедных. Однако бедным не легче, если международное сообщество просто создает стимулы для новых заимствований.
Чтобы выйти из этого порочного круга, программа списания долгов должна выполняться в рамках твердой политики, при которой было бы ясно, что нового прощения долгов не предвидится. Если это проблематично, то сама идея оказывается под вопросом. У правительств будет слишком сильный стимул продолжать брать в долг и ждать, что эти долги рано или поздно будут списаны.
Программа списания долгов, которая не выполняет любое из этих двух условий, будет направлять больше ресурсов в страны с плохой политикой, чем в бедные страны с хорошей политикой. Почему бедные страны с высокой задолженностью должны получать вчетверо больше помощи на душу населения, чем менее задолжавшие бедные страны, как это произошло в 1997 г.? Если создавать ожидания, что доноры и в будущем будут благоволить безответственным правительствам, то прощение долгов вступит в противоречие с разумными стимулами народов (правительств). В этом случае прощение долгов окажется еще одной неудавшейся попыткой на пути поиска рецептов экономического роста.
Интермеццо. Картонный домик
Хулия родилась в 1925 г. в Мексике, неподалеку от Гвадалахары. Ее родители не были официально женаты. Отец выращивал маис, горох и пшеницу.
Когда Хулии исполнилось десять лет, она пошла в школу. Учение не заладилось, поскольку ей пришлось ходить в первый класс три года подряд. На этом ее образование завершилось, и она осталась почти неграмотной. Работать Хулия начала еще раньше. С восьми лет она была домашней прислугой. Отец на своих делянках выращивал так мало, что все члены семьи должны были отчаянно искать возможности заработка.
Мать Хулии ушла от него и вышла замуж за другого, но вскоре умерла. Хулии тогда было одиннадцать лет. Родня отправила ее в Гвадалахару, где жили дядя и тетя. Они приютили девочку. Хулия выполняла разную работу по дому и к тому же прислуживала у других людей.
В восемнадцать лет Хулия вышла замуж. Ее муж Хуан был слесарем и неплохо зарабатывал, поэтому Хулия смогла бросить работу. Но в 1947 г. Хуан получил производственную травму. Пока он лечился, Хулия снова пошла в прислуги и, кроме того, стала подрабатывать выпечкой хлеба. В 1949 г. Хуан снова устроился слесарем на стройке. Правда, теперь его заработки были непостоянны — он начал сильно пить и порой бывал слишком пьян, чтобы работать. В1958 г. с ним снова произошел несчастный случай — он сорвался с семнадцатиметровой высоты. С тех пор Хулия стала в семье основным добытчиком средств. Хуан продолжал пить и выходил на работу лишь изредка. Его алкоголизм достиг своего пика в 1965-м — по словам Хулии, «он не просыхал весь год».
В 1965 г. Хулия родила десятого ребенка. Все дети, кроме первых трех, умерли в младенчестве. Старшая дочь Роза пошла по стопам матери, с восьми лет начав работать прислугой. Заработки Хулии и Розы позволили им купить клочок земли, на котором они выстроили собственный дом. Однако вскоре после этого Хулия подхватила воспаление легких. Чтобы рассчитаться за лечение, Хуану пришлось продать дом.
В 1973 г. они переехали на Ранчо-Нуэво, где живут и по сей день. Это квартал гвадалахарских трущоб — здесь нет питьевой воды, канализации и освещения. Рядом высится вонючая гора мусора, куда рабочие из подпольных мастерских сбрасывают отходы. Обитатели Ранчо-Нуэво тоже выкидывают мусор на эту свалку, так как муниципальный сбор мусора в квартале не предусмотрен.
Какое-то время семья бесплатно ютилась в доме племянницы Хуана. В 1982 г. племяннице это надоело и она их выгнала. Тогда они «захватили» клочок земли и поставили на нем дом из картона с земляным полом. Никто не знает, кто был владельцем земли, захваченной ими и еще тридцатью семействами. Поскольку живут тут все на птичьих правах, Хулия и Хуан не решились строить более основательное жилище. Весной в картонном домике очень жарко, в пору летних ливней его заливает, а зимой, когда температура падает до 4 градусов, там очень холодно. Время от времени к незаконным поселенцам пристает местная полиция и вымогает взятки, грозя выдворением с незаконно захваченной земли [1].