Совершенствование механизмов внешней подотчетности

Совершенствование механизмов внешней подотчетности

Законодательные органы имеют немало обязанностей и бюджетных полномочий, влияющих на финансовые показатели. Благодаря тщательному анализу бюджета законодатели способны устранять несоответствия в информировании правительства и общественности, инициировать обсуждения правильности политических решений и распределения бюджетных средств, содействовать общественному контролю и создавать условия для усиления подотчетности правительства (Santiso, 2005). Институциональная структура, лежащая в основе бюджетного процесса, оказывает существенное влияние на бюджетные ограничения и финансовую дисциплину (Baldez and Carey, 1999). В своих работах Штейн, Талви и Грисанти (1998), а также Алесина и другие (1999) показывают, как бюджетный процесс влияет на итоговые бюджеты в странах Латинской Америки{165}.

Законодательные комитеты (такие как PAC), пожалуй, наиболее действенный механизм стимулирования анализа аудиторских заключений и повышения эффективности законодательного надзора за реализацией бюджета. Усиление внешнего аудита и укрепление связей с законодательными комитетами (такими как PAC) способны повысить внешнюю подотчетность. Факторы, позволяющие PAC эффективно контролировать государственные расходы и обеспечивать подотчетность правительства, включают в себя: наличие широких полномочий по контролю всех прошлых, текущих и запланированных расходов; возможность самостоятельно, без правительственного вмешательства, выбирать статьи расходов, подлежащие анализу; наличие возможностей для проведения детального анализа отчетности; право давать рекомендации и публиковать заключения (Stapenhurst and others, 2005). В странах с парламентской системой эффективность PAC в качестве структуры, обеспечивающей подотчетность, зачастую ограничена, поскольку в этом комитете председательствует правящая партия. В парламентских системах вестминстерского типа кресло председателя PAC традиционно предоставляется представителю оппозиционной партии, что повышает возможности обеспечения подотчетности, поскольку у оппозиции больше стремления контролировать деятельность правительства по сравнению с правящей партией. Пример 8.2 иллюстрирует основные особенности работы PAC в Канаде.

Пример 8.2.Эффективность PAC: опыт Канады

В состав федерального PAC в Канаде входят девять членов правительства и восемь представителей оппозиции, причем возглавляет комитет представитель оппозиции. Около 25 лет назад PAC участвовал в независимом расследовании, поводом для которого послужило упоминание в отчете главного финансового инспектора необоснованных платежей, осуществленных государственным предприятием Atomic Energy of Canada Limited (AECL). Эта компания выплатила более C$20 млн зарубежным посредникам в расчете продать выпускаемые ею ядерные реакторы. PAC провел собственное расследование, пришел к выводу, что компания прибегла к недопустимым коммерческим методам, и заподозрил, что часть платежей была использована в коррупционных целях. В связи с этим комитет предложил внести ряд серьезных изменений в структуру подотчетности государственных предприятий, и впоследствии рекомендации PAC были воплощены в жизнь. Процесс широко освещался в средствах массовой информации, сумевших получить дополнительные сведения по этому делу, которые комитет самостоятельно получить не мог.

Источник: Stapenhurst and others (2005).

Независимые внешние органы контроля (такие как SAI), по мнению многих, являются теми структурами, которые должны стоять на страже общественных интересов. В обязанности SAI входит обеспечение соблюдения утвержденного бюджета исполнительными органами, а также осуществление финансового контроля в целях сокращения возможностей для коррупции и повышения эффективности государственных расходов (Dye and Stapenhurst, 1998). В развивающихся странах на деятельность SAI нередко негативно влияют следующие факторы: отсутствие независимости при выборе объектов расследования; недостаточное финансирование и правовые полномочия; ограниченные возможности по проведению финансовых аудитов, проверок деятельности и соблюдения установленных норм; недостаточная прозрачность и результативность аудиторских заключений в результате нежелания исполнительных органов выполнять рекомендации аудиторов и несогласованности действий SAI и парламентских надзорных структур (World Bank, 2004). В примере 8.3 рассмотрены факторы, которые должны способствовать развитию возможностей внешнего контроля, а также повышению раскрываемости случаев коррупции.

Пример 8.3. Основные факторы совершенствования деятельности SAI

Как показывает опыт развитых стран, для расширения возможностей SAI по сдерживанию коррупции необходимо предоставить им полномочия, гарантирующие независимость от правительства. Кроме того, нужно наделить SAI конкретными полномочиями по проведению проверок; укомплектовать его высококвалифицированными кадрами с конкурентоспособной заработной платой; обеспечить необходимую подготовку персонала; обеспечить доступ всех заинтересованных сторон, включая СМИ, к прозрачным аудиторским отчетам; внедрить механизмы эффективного аудиторского контроля и гарантии качества.

В 1996 г. Главное контрольно-финансовое управление Пуэрто-Рико благодаря кардинальной модернизации выявило нарушения при распределении средств на общую сумму $28 млн. Если в 1987 г. большинство сотрудников управления пользовались пишущими машинками и заполняли бухгалтерские регистры от руки, то десятью годами позже управление стало самой современной и хорошо оснащенной государственной структурой Пуэрто-Рико.

До 1938 г. бюджетно-контрольное управление Венесуэлы было слабым и беспомощным органом исполнительной власти. При содействии США было создано Главное контрольно-финансовое управление, которое практически не зависело от конгресса. Как и в Пуэрто-Рико, эта структура в настоящее время проводит техническое переоснащение и планирует внедрить систему комплексных финансовых аудитов и проверок результативности.

Источник: Dye and Stapenhurst (1998).

Важным фактором сдерживания коррупции в сфере государственных расходов является также четко сформулированные законы и эффективная судебная система (Lambsdorff, 1999). Принятие конкретных законов, препятствующих несанкционированному или сверхлимитному расходованию средств и содержащих четкие определения коррупционной практики, играет важную роль в проведении эффективных антикоррупционных мероприятий. Например, Закон о недопущении дефицита (США) не позволяет санкционировать расходы, превышающие определенный лимит, и осуществлять платежи до выделения соответствующих ассигнований. За нарушение этого закона предусмотрены наказания в виде штрафа и тюремного заключения{166}. До сих пор применять эти наказания не приходилось. Согласно требованиям, о любом нарушении данного закона необходимо докладывать президенту и конгрессу, что является серьезным сдерживающим фактором. В американском штате Вирджиния нормы еще жестче: возмещать чрезмерные или несанкционированные расходы обязаны не органы штата, а те должностные лица, которые утвердили их. Формированию действенной и предсказуемой судебной системы способствуют такие факторы, как независимость от политических влияний, назначение и продвижение судей по службе по профессиональным качествам, достойная оплата труда, эффективность судебного администрирования и делопроизводства, ответственность за результат.

Успеху антикоррупционных инициатив также может способствовать наличие в стране политически независимой антикоррупционной комиссии с четкими правовыми полномочиями и функциями. На практике, однако, создание национальных антикоррупционных органов сопряжено с большими трудностями, а после создания они нередко не справляются с поставленными задачами. Для успеха в первую очередь необходимо мобилизовать политическую волю. Правительства, сумевшие создать в своих странах такие организации, сделали это под давлением со стороны большинства заинтересованных сторон (Heilbrunn, 2004). Деятельность подобных органов должна быть открытой для свободной прессы и гражданского общества. По имеющимся данным, эффективные антикоррупционные агентства работают в Австралии, Ботсване, Гонконге (Китай), Малави и Сингапуре (Heilbrunn, 2004).

Хотя признание роли гражданского общества в бюджетном процессе произошло сравнительно недавно, уже имеются свидетельства позитивного влияния, которое оно оказывает на повышение подотчетности в сфере государственных расходов. Одним из примеров является организация Mazdoor Kisan Shakti Sangathan в индийском штате Раджастхан. Mazdoor Kisan Shakti Sangathan проводит инновационные форумы (так называемые общественные слушания и социальные аудиты) с целью привлечения жителей к обсуждению проблемы расходования государственных средств в их населенных пунктах. Другая организация гражданского общества – Институт по вопросам демократии в Южной Африке – помогла усовершенствовать новый закон об управлении финансами, настояв на ужесточении правил перераспределения бюджетных средств между статьями расходов и на включении в закон положения о прямой ведомственной ответственности за перерасход средств (Ramkumar and Krafchik, 2005).

Новостные средства массовой информации (телевидение, радио, газеты и Интернет) помогают потребителям усиливать давление на государство с целью привлечения коррупционеров к ответственности. Публикация в СМИ сведений о мошеннических схемах и коррупционных действиях, выявленных SAI, способствует повышению информированности граждан о нецелевом расходовании государственных средств, обнаружению недостатков системы, разоблачению коррумпированных должностных лиц и освещению мер, принимаемых в отношении таких лиц. Информирование общественности и требование эффективных мер воздействия могут стать хорошим средством сдерживания, основанным на страхе перед разоблачением, унижением и преследованием (Islam, 2002). Так, филиппинский Центр журналистских расследований в 2000 г. приложил немало усилий для выявления коррупционных действий и злоупотреблений тогдашнего президента Филиппин Джозефа Эстрады, что сыграло ключевую роль в снятии его с должности в 2001 г. Центр провел тщательнейшее расследование, отыскал доказательства и представил ряд отчетов, свидетельствующих о том, что размер личного состояния Эстрады значительно превышал сумму, указанную им в письменной декларации.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.