Глава 4. Путинская реформа (2004 – … гг.)

We use cookies. Read the Privacy and Cookie Policy

Глава 4. Путинская реформа (2004 – … гг.)

1 сентября 2004 г. в североосетинском городе Беслане произошла беспрецедентная трагедия. Группа террористов ворвалась в школу № 1 во время проведения праздничной линейки и захватила в заложники 1388 человек – практически всех, кто в тот момент находился на территории школы. В ходе событий последующих двух с половиной суток погиб 331 человек, в том числе 318 заложников, значительная часть из которых – дети и подростки. Путин, прибывший в Беслан в ночь с 3 на 4 сентября, объявил эту террористическую вылазку «нападением на нашу страну».

Накануне бесланской трагедии была совершена целая серия терактов, которые унесли жизни нескольких десятков российских граждан. Так что впору было говорить о настоящей террористической войне.

Федеральной властью с 2004 г. был осуществлен комплекс антитеррористических мер, начиная от реорганизации системы взаимодействия силовых структур на Северном Кавказе и ужесточения законодательства и кончая спецоперациями против террористов, в ходе которых уничтожен ряд их лидеров (Аслан Масхадов, Шамиль Басаев и пр.). И что бы ни говорили, но с тех пор ни одного крупного теракта не было [141] . События лета – осени 2004 г. помимо прочего доказали, что федерализм в восприятии российских граждан не предполагает разделения ответственности. Граждане, непосредственно по страдавшие от терактов, жители Северной Осетии да и вообще все российское общество считали ответственными за случившееся в первую очередь федеральную власть и обращали свои жалобы и требования, свое горе и гнев к Кремлю, к Путину. Между тем запущенные с 2000 г. централизаторские реформы и мероприятия, объективно говоря, либо еще не дали всего необходимого эффекта, либо в принципе не могли обеспечить уровень централизации, адекватный той ответственности, которую общественное мнение налагало на Центр. Иными словами, у него не было достаточного властного ресурса, чтобы контролировать все происходящее в стране и отвечать за это, а люди исходили из обратного. Фактически нация предъявила запрос на дальнейшее углубление централизации.

Насколько можно судить, федеральное руководство и лично Путин на эмоциональном уровне тогда были более чем настроены «закрутить гайки», а на рациональном понимали, что ситуацией, при которой страна по сути требует большей централизации или по крайней мере готова ее принять, нельзя не воспользоваться.

В этой обстановке была инициирована замена прямых выборов региональных глав их назначением парламентами по представлению Президента – вторая большая федеративная реформа (об ее окончании можно будет говорить, когда не останется ни одного избранного главы).

Это была личная инициатива Путина.

1

1 . 1 . До бесланской трагедии Путин неоднократно высказывался против отмены прямых выборов губернаторов и перехода к назначениям. Так, еще 24 июня 2004 г. на пресс-конференции для российских и иностранных журналистов он заявил: «Губернаторы должны быть избираемыми». И далее: «Нельзя уже лишить граждан страны возможности избирать руководителя региона. Дали – отбирать уже нельзя. Это будет вредно. Ну и по уму – то это правильно» .

Представляется совершенно очевидным, что на самом деле Путин и, по меньшей мере, часть руководителей Администрации Президента давно (или вообще всегда) думали иначе. Но на практике исходили из того, что отмена прямых выборов ни обществом в целом, ни элитами, ни тем более отдельно взятыми регионалами поддержана не будет и к тому же ударит по международной репутации российского государства и действующего режима. Как выяснилось в дальнейшем, подобные опасения были сильно преувеличены.

Планировалось идти по пути усиления ответственности региональных властей перед федеральными. Известно, что весной – летом 2004 г. в Администрации Президента был подготовлен законопроект, предусматривавший упрощение порядка отрешения глав. Его предполагалось внести в Думу осенью. Но не пришлось…

Уже 13 сентября на расширенном заседании Правительства с участием региональных глав Путин провозгласил начало второй большой федеративной реформы : «Убежден, единство страны – это главное условие победы над террором, и без такого единства достичь этой цели невозможно. {…} Прежде всего важнейшим фактором укрепления государства считаю единство системы исполнительной власти в стране, единство, вытекающее из смысла и буквы статьи 77 Конституции Российской Федерации. Фактически речь идет о том, что по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения органы исполнительной власти в Центре и в субъектах Федерации образуют единую систему власти и, соответственно, должны работать как целостный соподчиненный единый организм. Нужно признать, что такой системы власти в стране до сих пор не создано. Борьба с террором – это общегосударственная задача, задача, для выполнения которой требуется мобилизация всех ресурсов. И очевидно, что единство действий всей исполнительной вертикали здесь должно быть обеспечено в первую очередь и безусловно. Считаю также, что в целях обеспечения единства государственной власти и последовательного развития федерализма необходимо совместное участие Федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти в территориях России. И в этой связи полагаю, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства. В таком случае механизм формирования высшей исполнительной власти в регионах будет построен по принципам, практически идентичным принципам образования Правительства Российской Федерации. Данный порядок образования исполнительной власти базируется на общих положениях Конституции {…}».

Путин признал, что, пока главы избираются на прямых выборах, о полноценной вертикали исполнительной власти не может быть и речи. Между тем Конституция не дает конкретных указаний, как избирать глав и избирать ли их вообще, зато прямо требует вертикали.

1.2. Нельзя не остановиться на факторах, объективно провоцировавших крайне негативное отношение президентуры к прямым выборам глав. В 2001 – 2004 гг. по результатам централизаторских мероприятий степень контролируемости региональных политических процессов и управляемости ими со стороны Центра значительно выросла. Однако вероятность побед на выборах оппозиционных и/или несистемных деятелей оставалась довольно значительной. Проблемы старались заранее выявлять и снимать правовыми или политическими инструментами. Но, во-первых, их применение провоцировало публичную критику. Во-вторых, они порой оказывались неэффективными или же ими не удавалось воспользоваться в полной мере из-за того, что федеральные акторы, включая высших чиновников, часто поддерживали конкурентов «официальных» кандидатов.

Вот лишь несколько примеров. Губернаторская кампания в Иркутской области в 2001 г. едва не закончилась победой думца-коммуниста Сергея Левченко. Аналогичная ситуация имела место в 2002 г. в Пензенской области, там чуть не выиграл известный левый политик Виктор Илюхин. На досрочных выборах Губернатора Красноярского края [142] в том же году «Единая Россия» объявила о поддержке сразу трех кандидатов [143] , поскольку как минимум двое из них имели солидные группы поддержки в Москве. В 2003 г. кандидат «Единой России» мэр Магадана Николай Карпенко проиграл досрочные выборы [144] первому заместителю Губернатора Николаю Дудову (после избрания сразу вступил в партию). В 2004 г. свое кресло едва отстоял курганский Губернатор Олег Богомолов, зато его коллеги в Архангельской и Псковской областях были выбиты откровенно несистемными деятелями [145] . В том же 2004 г в Алтайском крае Главой администрации неожиданно для всех избрался артист-юморист Михаил Евдокимов (погиб в 2005 г в автокатастрофе). Разумеется, обычно любой новый глава, будь он хоть дважды оппозиционером и трижды несистемным, стремился первым делом наладить отношения с федеральной властью. Но это не снимало проблемы издержек, которые она несла из-за провалов «официальных» кандидатов. (Интенсивное использование административного ресурса не давало никаких гарантий – на тех же архангельских и псковских выборах основных соперников действующих глав сняли с дистанции, но это не помогло.)

Многие главы поддержали отмену прямых выборов именно потому, что боялись проиграть или просто устали избираться. К тому времени накопилось множество прецедентов, когда многолетние «хозяева» регионов проваливались и теряли буквально все.

На Кремль повлияло и активное сопротивление ряда регионалов реформам системы социальных льгот и недропользования, оформленным знаменитым Законом № 122. Первая наложила на регионы дополнительные социальные расходы, вторая изъяла из их ведения все значимые вопросы недропользования. Главы тогда позволяли себе резкие критические выступления, некоторые даже пытались апеллировать к общественному мнению.

Наибольший резонанс вызвал демарш дальневосточных руководителей. 14 июля 2004 г, накануне принятия Закона № 122 во втором чтении, на заседании совета Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия «Дальний Восток и Забайкалье» было принято решение обратиться к Президенту, Председателю Правительства, председателям Совета Федерации и Думы с предложением существенно скорректировать реформы. В обращениях говорилось, что Закон «фактически изменяет государственное устройство России, отменяет федеративные принципы ее построения и заявленный в Конституции статус социального государства». Свои подписи поставили десять глав и 11 спикеров.

1 . 3 . В наши дни многие оппозиционные деятели оплакивают всенародные выборы и говорят об окончательном «удушении демократии», совершенно сознательно игнорируя откровенный антидемократизм электоральной практики 1991 – 2004 гг. Практически открыто использовался административный ресурс, все мало-мальски серьезные кандидаты тратили на кампании кратно больше денег, чем это разрешал закон, и систематически нарушали правила агитации, применяя в том числе «черные» и «серые» избирательные технологии. Избирателей массово обманывали, подкупали, запугивали. Кампании оборачивались самыми настоящими вакханалиями, на несколько месяцев буквально парализовывавшими жизнь в регионах.

Известно много случаев, когда предприниматели, индивидуально или сбиваясь в пулы, выдвигали либо поддерживали кандидатов с целью «захвата» регионов и последующего использования властного ресурса в интересах своего бизнеса. Такие проекты не раз оказывались успешными. Несколько регионов (Чукотка [146] , Таймыр [147] , Эвенкия [148] , Адыгея [149] ) были фактически «куплены» московскими предпринимателями-олигархами или просто состоятельными людьми.

Существует мнение, что со временем политические нравы стали бы более цивилизованными… Однако надо напомнить, что в последние годы кампании были куда более затратными, технологически изощренными, циничными и беспредельными, чем в начале – середине 1990– х. Это отмечалось всеми экспертами.

Вот как Путин прокомментировал свою реформу в 2007 г. в интервью журналу T1me «…как только человек путем различных инструментов, которые оказываются у власть предержащих и у тех, у кого много денег, забирается в губернаторское кресло, у него сразу начинается отрыв от {…} населения, с помощью которого он якобы попал в эти властные структуры. А влияние на него других государственных институтов является минимальным. В условиях сегодняшнего дня {…} , я считаю, что тот вариант, который был предложен мной, является для России оптимальным {…} . Таким образом, мне кажется, мы добиваемся ситуации, при которой руководитель региона кровно связан с общенациональными интересами, но обязан быть чувствительным к региональным проблемам. И наш способ формирования региональной власти гораздо более демократический, чем в некоторых других странах, демократический статус которых сомнению не подвергают. Скажем, Индия – там имеет место просто прямое назначение губернатора. Или, скажем, во Франции – там префекты назначаются напрямую, и всё».

1.5. Затягивать с очередными поправками к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» не стали. Они были приняты Думой 3 декабря, одобрены Советом Федерации 8 декабря и подписаны Путиным 11 декабря 2004 г. Их действие не распространялось только на те случаи, когда выборы глав уже были назначены. Поэтому последние выборы состоялись в январе 2005 г. в НАО.

Тогда был установлен следующий порядок. Глава региона наделяется полномочиями парламентом по представлению Президента. Предложение о кандидатуре должно вноситься в парламент не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий действующего главы (при досрочном прекращении его полномочий – не позднее чем через 14 дней). Внесению предшествуют соответствующие консультации. У депутатов есть 14 дней, чтобы принять решение. Для наделения полномочиями достаточно простого большинства голосов. Если в регионе двухпалатный парламент, то решение нужно принимать на совместном заседании, при этом каждой палате положено голосовать отдельно. Парламент, разумеется, вправе отклонить внесенную кандидатуру или вообще не принять решение (не голосовать), в этом случае не позднее чем через семь дней Президент обязан внести повторное предложение (кандидатура может быть та же). Депутаты вправе вновь отклонить кандидатуру или отказаться принимать решение. В такой ситуации у Президента появляется право назначить временно исполняющего обязанности главы, но при этом ему следует в течение месяца провести консультации с парламентом по кандидатуре главы. По их итогам либо состоится третье внесение, либо парламент будет распущен президентским указом. Роспуск обязательно последует в том случае, если третье внесение закончится отклонением или отказом принимать решение.

Вопрос конституционности отмены прямых выборов уже обсуждался в главе 2 части 1. Здесь нужно добавить следующее. У многих специалистов вызвала недоумение формулировка «наделение полномочиями». Дескать, теория права знает прямые и косвенные выборы, знает назначение, но никакого «наделения полномочиями» не знает. Что это за новация такая? Представляется, что в действительности серьезного повода для критики здесь нет. «Наделение полномочиями» – это родовая формулировка, охватывающая и выборы, и назначение.

Если в Конституции говорится о назначении судей (п. «е» ст. 83, п. «ж» ст. 102, ч. 1, 2 ст. 128), а в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» – о назначении судей и выборах Председателя Суда, его заместителя и судьи-секретаря, то в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» применительно к судьям, председателям судов, их заместителям используется для краткости именно родовая формулировка «наделение полномочиями».

Федеративное государственное устройство России исключает назначение глав Президентом или по крайней мере только одним Президентом, априори необходимо, чтобы в назначении участвовали представители регионов, лучше всего депутаты. Это возможно в форме либо дачи Президенту согласия на назначение заявленного им кандидата [150] , либо утверждения президентского назначенца, либо назначения главы парламентом по президентскому представлению [151] . Собственно, третий вариант и был выбран (хотя вариант назначения без участия парламента тоже обсуждался). Но открыто называть процедуру назначением все же не стали (тем более что Путин 13 сентября вообще говорил об «избрании»), использовали родовую формулировку. В дальнейшем, думается, эту ложную стыдливость нужно будет отбросить.

Поскольку Президенту разрешено трижды вносить одну и ту же кандидатуру, а также вносить ее в четвертый раз на рассмотрение уже нового парламента, то очевидно, что в конечном счете он своего добьется (если ему очень нужно поставить конкретного человека главой конкретного региона).

Декабрьский Закон также упростил роспуск парламентов в тех случаях, когда они категорически отказываются исполнять судебные решения о «выбраковке» принятых ими нормативных правовых актов. В 2000 г. было закреплено, что для роспуска необходимо принятие федерального закона. Теперь достаточно указа.

Закон радикально расширил полномочия Президента по досрочному отрешению глав. Одним только указом – без всяких предварительных предупреждений и судов! – глава может быть отрешен в связи с утратой доверия Президента и за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Буквально это означает, что любого главу, хоть избранного, хоть назначенного, можно сместить в любое время, ведь в оценке исполнения главой своих обязанностей, в отношении к нему в плане доверия или недоверия Президент никем и ничем не связан.

С 1990-х гг. парламенты пользовались правом выражать главам недоверие. Вначале соответствующие нормы прописывались в региональных конституциях и уставах, в 1999 г. федеральный законодатель произвел унификацию. Основаниями для выражения недоверия тогда были объявлены:

1 ) издание главой актов, противоречащих Конституции, федеральным законам, конституции или уставу и законам региона, если такие противоречия установлены соответствующим судом и при этом глава не исправил и не отменил акт в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения; 2 ) иное грубое нарушение Конституции, федеральных законов, конституции или устава и законов региона, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан (в 2003 г. законодатель добавил требование устанавливать «иное грубое нарушение» в судебном порядке). Для выражения недоверия требовалось, чтобы две трети депутатов проголосовали за принятие соответствующего постановления. Оно влекло отставку главы автоматически. Прецедентов реализации этих норм не было (попытки, правда, имели место не раз, например в Красноярском крае в 2001 – 2002 гг.).

Закон 2004 г. изменил этот порядок. Сейчас парламент вправе выразить недоверие главе по перечисленным основаниям, а также в связи с ненадлежащим исполнением им своих обязанностей, но это будет «преднедоверие». Окончательное решение об отрешении принимается (или не принимается) Президентом и оформляется его указом.

Упрощен и порядок временного отстранения главы. Раньше ему надо было совершить тяжкое либо особо тяжкое преступление или во всяком случае подозреваться в совершении подобного преступления. С декабря 2004 г. достаточно совершить любое преступление, то есть любое виновное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом под угрозой наказания, или подозреваться в совершении любого преступления. Если есть постановление о привлечении в качестве обвиняемого и представление Генпрокурора, значит можно отстранять.

В качестве компенсации было полностью отменено ограничение количества сроков, которые можно отработать в должности главы. Компенсация – это, конечно, хорошо, но все же с конституционной точки зрения было бы правильнее это ограничение сохранить. Можно было бы, например, еще раз обнулить все сроки, ранее отработанные главами, и закрепить, что ограничение начинает действовать заново с момента вступления Закона 2004 г. в силу.

Еще одной новацией частично компенсационного характера стал институт «вопроса о доверии» , ввести который предложил тюменский Губернатор Сергей Собянин. Законом 2004 г. установлено, что глава, избранный до вступления его в силу, до истечения срока своих полномочий вправе поставить перед Президентом «вопрос о доверии и до срочном сложении своих полномочий» . Иными словами, он может досрочно инициировать применение нового порядка наделения полномочиями главы в своем регионе, подав в отставку и при этом предложив Президенту себя в качестве готового кандидата, то есть выразить готовность и желание перейти из избранных глав в назначенцы. На принятие решения Президенту отведено семь дней.

Уместно возразить, что, дескать, если Президент не доверяет какому-либо главе, то он должен либо отрешить его, либо дождаться истечения срока его полномочий и выдвинуть нового главу. А если действующий глава не уверен в позитивном к себе отношении, но в действительности его работу оценивают положительно или удовлетворительно, то Президенту надо бы убедить его в этом в личной беседе или иным образом и не доводить дело до отставки.

Институт «вопроса о доверии» был востребован по сугубо политическим соображениям. Как и в 2000 – 2001 гг. сколь – либо массовая замена глав в планы Кремля в 2004 г. не входила, но он был заинтересован в том, чтобы как можно больше региональных руководителей стали назначенцами. И как можно скорее . Также было понятно, что сразу после вступления поправок в силу объявится много глав, которые нуждаются в президентском «благословении», что называется, здесь и сейчас (из опасений, что за срок, остающийся до истечения полномочий, усилятся их конкуренты и недруги, из-за конфликтов с теми или иными влиятельными фигурами или структурами и т. д.) или просто готовы продемонстрировать лояльность с расчетом на встречное расположение.

27 декабря 2004 г. Путин Указом утвердил Положение «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» . Первичный отбор потенциальных кандидатов возложен на полпреда. Он должен не позднее чем за 90 дней до истечения срока полномочий действующего главы (в случае досрочного прекращения его полномочий – в течение десяти дней) внести Руководителю Администрации Президента предложения по не менее чем двум кандидатурам, предварительно обсужденным с общественными объединениями соответствующего региона. К предложениям прилагаются копии деклараций о доходах кандидатов, справки о результатах обсуждений с «общественниками» и т. п. На втором этапе Руководитель Администрации, изучив предложения и проведя необходимые консультации, представляет кандидатуры Президенту. Если тот их отклонит, то полпреду придется искать новых.

В 2005 – 2008 гг. этот порядок в силу ряда причин применялся при менее чем половине назначений, да и то нередко формально. Фактически многих новых глав в Кремле отобрали без участия полпредов. Последним просто спускали указания относительно кандидатов, которых нужно оформить официальными предложениями. Либо, если полпреды успевали кого-то предложить, им велели изменить свое мнение. К тому же по разным причинам (бюрократический кретинизм, конфликты и трения между различными конкурирующими группами и пр.) регулярно нарушаются сроки внесения кандидатур в парламенты.

Больше половины назначенцев – это избранные главы, поставившие вопрос о доверии. На такие случаи Положение изначально не распространялось, то есть в том числе полпреды не подбирали альтернативные кандидатуры. Правда, 29 июня 2005 г. Путин внес в него дополнение, обязывающее «наместников» после обращения главы за доверием собирать комплект документов, аналогичный собираемому при подборе кандидатур на должность главы в общем порядке.

1 . 5 . Само собой разумеется, что нашлось немало желающих оспорить конституционность реформы в Конституционном Суде. И 21 декабря 2005 г. появилось Постановление, которым новые нормы Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» были признаны не противоречащими Конституции. Что и требовалось доказать.

Здесь следует, пожалуй, обратить внимание на то, как Суд обошелся со своей правовой позицией, заложенной в Постановлении от 18 января 1996 г. В нем указывалось на необходимость прямых выборов глав (тогда исследовалась конституционность ряда норм Устава (Основного закона) Алтайского края, устанавливавших порядок избрания главы краевым Советом).

Суд сослался на то, что, во-первых, никогда в принципе не ставил под сомнение право законодательного органа власти региона на участие в формировании исполнительного органа.

Во-вторых, его позиция по алтайскому Уставу была продиктована тем фактом, что тогдашнее краевое законодательство – в отсутствие специального федерального закона, регулирующего общие принципы организации государственной власти в регионах, – закрепляло за депутатами полномочия по утверждению структуры администрации и Совета администрации, принимающего решения по важнейшим вопросам жизни края, по даче согласия Главе администрации края на назначение и освобождение от должности его первого заместителя и т. д. Таким образом, исполнительная власть ставилась в зависимость от законодателей, и этот серьезный перекос следовало выправить.

В-третьих, и это главное, правовая позиция, сформулированная в Постановлении 1996 г., по мнению Суда, не может быть в полной мере использована для оценки нового порядка наделения полномочиями глав. Поскольку положения Конституции «проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, притом в развивающемся социально – историческом контексте , правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом {…} в результате интерпретации, истолкования тех или иных положений Конституции {…} применительно к проверявшемуся нормативному акту в системе прежнего правового регулирования и имевшей место в то время конституционной практики, могут уточняться либо изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социально – правовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования {выделено мой. – В. И.} ». В 1996 г. Суд опирался в том числе на действовавшее тогда федеральное законодательство, которым предусматривались прямые выборы глав. А теперь, поскольку законодательство изменилось, судьи выдвинули новую правовую позицию.

Собственно, то, что правовые позиции Конституционного Суда могут и должны уточняться и меняться, было ясно и до этого Постановления. Хорошо, что наконец это признано официально. [152]

2

2.1. Всего с 1 февраля 2005 г. по 1 сентября 2008 г. состоялось 85 на значений. Однако нужно учитывать, что Сергей Собянин, поставивший вопрос о доверии и прошедший процедуру назначения в 2005 г, в том же году был назначен Руководителем Администрации Президента. Его преемником на посту главы стал Владимир Якушев (бывший мэр Тюмени). Леонид Коротков, назначенный по доверию в 2005 г. Губернатором Амурской области, уже в 2007 г. был заменен Николаем Колесовым. Константин Титов, многолетний глава Самарской области, в 2005 г. был назначен по доверию, но в 2007-м ушел в отставку. Вместо него назначили Владимира Артякова. В том же году пришлось уйти со своих постов ярославскому главе Анатолию Лисицыну и его смоленскому коллеге Виктору Маслову, также ранее назначенным по доверию. Их заменили соответственно Сергей Вахруков и Сергей Антуфьев. Преемником назначенного по доверию в 2005 г. главы Костромской области Виктора Шершунова, погибшего в автокатастрофе в 2007 г., стал Игорь Слюняев. В 2008 г. Путин принял отставки Александра Тишанина, которого в 2005 г. выдвинул в иркутские главы, а также назначенного по доверию ставропольского главы Александра Черногорова. Уже в президентство Медведева в досрочную отставку ушел глава ЧАО Роман Абрамович, переназначенный в 2005-м. АБАО, КАО и ЭАО, главами которых были назначенцы Баир Жамсуев, Олег Кожемяко и Борис Золотарев, ликвидированы.

Также следует напомнить, что Тишанин в 2006 – 2007 гг. исполнял обязанности главы УОБАО (вместо избравшегося в Думу Виктора Малеева).

Сейчас назначенцы руководят 73 регионами из 83 (в новой Иркутской области сейчас нет главы, а есть только и. о.). А если добавить с одной стороны ликвидированные при объединениях АБАО, КАО, УОБАО и ЭАО, а с другой созданные в результате объединений Забайкальский, Камчатский, новый Красноярский и Пермский края – получится, что в целом назначениями «охватили» 81 регион.

Успешно поставил вопрос о доверии 41 глава. «Довериться» хотели еще как минимум десяток губернаторов, однако тем, кому в Кремле не вполне доверяют, по кому на момент обращения не было консолидированного или «просто» конечного решения и кого решено «списать» по истечении срока полномочий, в ходе предварительных неформальных консультаций объясняли, что беспокоить Президента несвоевременно, нежелательно. Были и случаи (по неофициальным данным), когда поданные заявления оставляли без рассмотрения.

Первым (и пока единственным) прецедентом публичного отказа в доверии стала отставка сахалинского Губернатора Ивана Малахова (был избран в 2003 г. после гибели в авиакатастрофе прежнего главы Игоря Фархутдинова), показавшего себя крайне слабым и неэффективным руководителем и к тому же поссорившегося с «Роснефтью», играющей в регионе системообразующую роль. Но тот факт, что Малахов оказался единственным «счастливцем» отнюдь не означает, что к другим главам не было и нет претензий.

Вот перечень глав, которым Путин выразил доверие в 2005—2007 гг. (этот и другие перечни сформированы сообразно хронологии назначений):

Сергей Дарькин – Приморский край (4 февраля 2005 г.); [153]

Сергей Собянин – Тюменская область (17 февраля 2005 г.);

Александр Михайлов – Курская область (22 февраля 2005 г.);

Леонид Коротков – Амурская область (24 февраля 2005 г.);

Борис Золотарев – ЭАО (3 марта 2005 г.);

Минтимер Шаймиев – Татарстан (25 марта 2005 г.);

Петр Сумин – Челябинская область (18 апреля 2005 г.);

Аман Тулеев – Кемеровская область (20 апреля 2005 г.);

Виктор Шершунов – Костромская область (21 апреля 2005 г.);

Егор Строев – Орловская область (23 апреля 2005 г.);

Константин Титов – Самарская область (26 апреля 2005 г.);

Василий Бочкарев – Пензенская область (14 мая 2005 г.);

Олег Королев – Липецкая область (28 мая 2005 г.)

Владимир Чуб – Ростовская область (14 июня 2005 г.);

Алексей Чернышев – Оренбургская область (15 июня 2005 г.);

Мурат Зязиков – Ингушетия (15 июня 2005 г.);

Виктор Маслов – Смоленская область (24 июня 2005 г.);

Олег Бетин – Тамбовская область (13 июля 2005 г.);

Анатолий Артамонов – Калужская область (26 июля 2005 г.);

Николай Федоров – Чувашия (29 августа 2005 г.);

Кирсан Илюмжинов – Калмыкия (24 октября 2005 г.);

Александр Черногоров – Ставропольский край (31 октября 2005 г.);

Николай Меркушкин – Мордовия (10 ноября 2005 г.);

Эдуард Россель – Свердловская область (21 ноября 2005 г.);

Сергей Морозов – Ульяновская область (26 марта 2006 г.);

Муртаза Рахимов – Башкортостан (10 октября 2006 г.);

Анатолий Лисицын – Ярославская область (2 ноября 2006 г.);

Валентина Матвиенко – Санкт-Петербург (20 декабря 2006 г.);

Юрий Евдокимов – Мурманская область (14 февраля 2007 г.);

Виктор Кресс – Томская область (10 марта 2007 г.);

Александр Ткачев – Краснодарский край (24 апреля 2007 г.);

Борис Громов – Московская область (4 мая 2007 г.);

Леонид Полежаев – Омская область (24 мая 2007 г.);

Евгений Савченко – Белгородская область (16 июня 2007 г.);

Вячеслав Позгалев – Вологодская область (21 июня 2007 г.);

Юрий Лужков – Москва (27 июня 2007 г.);

Виктор Ишаев – Хабаровский край (9 июля 2007 г.);

Валерий Сердюков – Ленинградская область (9 июля 2007 г.);

Дмитрий Зеленин – Тверская область (10 июля 2007 г.);

Виктор Толоконский – Новосибирская область (12 июля 2007 г.);

Николай Денин – Брянская область (18 октября 2007 г.).

По истечении сроков своих полномочий 10 глав были назначены на новые сроки:

Николай Виноградов – Владимирская область (18 февраля 2005 г.);

Александр Филипенко – ХМАО (24 февраля 2005 г.);

Николай Волков – ЕАО (25 февраля 2005 г.);

Юрий Неелов – ЯНАО (11 марта 2005 г.);

Баир Жамсуев – АБАО (15 сентября 2005 г,);

Роман Абрамович – ЧАО (21 октября 2005 г.);

Владимир Торлопов – Коми (7 декабря 2005 г.);

Сергей Катанандов – Карелия (3 марта 2006 г.);

Вячеслав Штыров – Якутия (7 декабря 2006 г.);

Николай Дудов – Магаданская область (4 февраля 2007 г.).

Глав, сохранивших свои посты, можно разделить на пять групп.

В первой – сильные авторитетные главы ельцинского или даже еще горбачевского «призыва», контролирующие ситуацию в своих регионах и имеющие налаженные связи на федеральном уровне. Это Лужков, Тулеев, Россель, Рахимов, Чуб, Ишаев, Филипенко, Кресс, Федоров, Меркушкин, Полежаев и др. Их в принципе не хотели менять или хотели, но сочли, что замена обойдется слишком дорого и лучше этого не делать, по крайней мере до 2009 гг. Тем более раз люди сами готовы «вертикализироваться». Особо нужно выделить Шаймиева. Тот факт, что один из первых избранных глав одним из первых же подал на доверие, весьма знаменателен. Понятно, что с Шаймиевым был заключен некий негласный договор, но все же…

Во второй группе – сильные авторитетные главы, избранные уже в путинские времена, но быстро сравнявшиеся со старожилами по авторитету и силам. Это Ткачев и Громов, а также с определенными оговорками Штыров и Толоконский. Они тоже либо на хорошем счету, либо пока «незаменимы».

В третьей – главы, правящие давно, однако никогда сильными не считавшиеся – Сумин, Титов Катанандов, Черногоров. Им доверие было нужно порой буквально как воздух. К некоторым из них были и есть серьезные претензии, но они сумели договориться или найти заступников. Сыграло роль и отсутствие адекватных соперников.

Четвертая группа – главы, избранные в 2000 – 2004 гг. и не сумевшие стать сильными фигурами – Дарькин, Михайлов, Коротков, Морозов, Торлопов, Денин.

И, наконец, пятая группа – главы, имеющие эксклюзивные отношения с президентской Администрацией и/или лично с Путиным. Это Собянин. Это Матвиенко, занимавшая посты вице-премьера и полпреда. Это Зязиков, кадровый офицер госбезопасности, в 2002 г. заменивший Руслана Аушева. Это Абрамович, один из крупнейших российских предпринимателей, который, кстати, очень не хотел оставаться на второй срок, но в итоге уступил Путину.

В 30 регионах глав сменили (в некоторых «старые» главы поначалу прошли назначение по доверию). И лишь в 13 из них прежние руководители доработали до конца срока своих полномочий:

1) Саратовская область – Дмитрия Аяцкова [154] сменил Павел Ипатов, прежде директор Балаковской АЭС (3 марта 2005 г.);

2) Тульская область – Василия Стародубцева [155] сменил Василий Дудка, прежде первый заместитель начальника ФГУП «Конструкторское бюро машиностроения» (КБП) [156] (30 марта 2005 г.);

3) Нижегородская область – Геннадия Ходырева [157] сменил Валерий Шанцев, прежде вице-мэр Москвы, первый заместитель Мэра Москвы в Правительстве Москвы (8 августа 2005 г.);

4) Иркутская область – Бориса Говорина [158] сменил Александр Тишанин, прежде начальник Восточно-Сибирской железной дороги [159] (26 августа 2005 г.);

5) Калининградская область – Владимира Егорова [160] сменил Георгий Боос, прежде заместитель Председателя Государственной думы Федерального Собрания (16 сентября 2005 г.);

6) Ивановская область – Владимира Тихонова [161] сменил Михаил Мень, прежде заместитель Мэра Москвы в Правительстве Москвы [162] (22 ноября 2005 г.);

7) Алтай – Михаила Лапшина [163] сменил Александр Бердников, прежде главный федеральный инспектор в Алтайском крае, а еще раньше (в 1993 – 2002 гг.) Министр внутренних дел Алтая (22 декабря 2005 г.);

8) Адыгея – Хазрета Совмена [164] сменил Асланчерий Тхакушинов, прежде ректор Майкопского государственного технологического университета (13 декабря 2006 г.);

9) Тыва – Шериг-Оола Ооржака [165] сменил Шолбан Кара-Оол, прежде первый заместитель Председателя Правительства республики [166] (6 апреля 2007 г.);

10) Бурятия – Леонида Потапова [167] сменил Вячеслав Наговицын, прежде первый заместитель Губернатора Томской области [168] (15 июня 2007 г.);

11) Рязанская область – Георгия Шпака [169] сменил Олег Ковалев, прежде председатель Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы (до избрания депутатом в 1999 г. он был главой Каширского района Московской области) [170] (14 марта 2008 г.);

12) Архангельская область – Николая Киселева [171] сменил Илья Михальчук, прежде бывший главой Якутска [172] (19 марта 2008 г.).

13) Карачаево-Черкессия – Мустафу Батдыева [173] сменил Борис Эбзеев, прежде судья Конституционного Суда России (5 августа 2008 г.)

В 17 регионах главы менялись подчас в особых, а то и в чрезвычайных обстоятельствах:

1) КАО – Владимира Логинова, отрешенного от должности в связи с утратой доверия Президента и за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, формально – за срыв завоза топлива в два района округа [174] сменил Олег Кожемяко, известный дальневосточный рыбопромышленник, работавший заместителем Губернатора округа (15 апреля 2005 г.);

2) Северная Осетия – Александра Дзасохова, подавшего в отставку [175] , сменил Теймураз Мамсуров, прежде председатель Парламента республики (7 июня 2005 г.);

3) Алтайский край – Михаила Евдокимова, погибшего в автокатастрофе, сменил Александр Карлин, прежде начальник Управления Президента России по вопросам государственной службы [176] (25 августа 2005 г.);

4) Кабардино-Балкария – Валерия Кокова, ушедшего в отставку из-за тяжелой болезни [177] , сменил Арсен Каноков, крупный московский предприниматель, бывший депутатом Думы [178] (28 сентября 2005 г.);

5) Тюменская область – Сергея Собянина сменил Владимир Якушев [179] (24 ноября 2005 г.);

6) Дагестан – Магомедали Магомедова, подавшего в отставку [180] , сменил Муху Алиев, прежде председатель Народного Собрания республики (20 февраля 2006 г., важная деталь: Магомедов возглавлял Госсовет республики, а Алиев стал первым дагестанским президентом);

7) HАО – Алексея Баринова, арестованного, временно отстраненного, а затем отрешенного от должности в связи с утратой доверия Президента [181] , сменил Валерий Потапенко, прежде главный федеральный инспектор в округе [182] (7 августа 2006 г.);

8) Чечня – Алу Алханова, покинувшего свой пост [183] , сменил Рамзан Кадыров, прежде Председатель Правительства республики (2 марта 2007 г.);

9) Амурская область – Леонида Короткова, отрешенного Президентом (это был первый прецедент отрешения назначенца), сменил Николай Колесов, прежде гендиректор казанского завода «Элекон» [184] (1 июня 2007 г.);

10) Новгородская область – Михаила Прусака, подавшего в отставку [185] , сменил Сергей Митин, прежде заместитель Министра сельского хозяйства [186] (7 августа 2007 г.);

11) Сахалинская область – Ивана Малахова, «неудачно» поставившего вопрос о доверии, сменил Александр Хорошавин, прежде глава муниципального образования городской округ «Охинский» [187] (9 августа 2007 г.);

12) Самарская область – Константина Титова, подавшего в отстав ку [188] , сменил Владимир Артяков, прежде президент «Группы АВТОВАЗ», подконтрольной «Рособоронэкспорту» (29 августа 2007 г.);

13) Костромская область – Виктора Шершунова, погибшего в автокатастрофе, сменил Игорь Слюняев, прежде член Совета Федерации от Алтайского края, а еще раньше первый заместитель Министра транспорта, руководитель Государственной службы дорожного хозяйства [189] (25 октября 2007 г.);

14) Смоленская область – Виктора Маслова, подавшего в отставку (также отправленного потом в Совет Федерации), сменил Сергей Антуфьев, прежде депутат Думы, а еще раньше председатель Смоленской областной Думы (24 декабря 2007 г.);

15) Ярославская область – Анатолия Лисицына, ушедшего в Думу по «рекомендации» Кремля, сменил Сергей Вахруков, прежде заместитель полпреда Президента в Уральском федеральном округе, а еще раньше председатель Ярославской областной Думы [190] (25 декабря 2007 г.);

1б) Ставропольский край – Александра Черногорова, подавшего в отставку, сменил Александр Гаевский, прежде заместитель Министра регионального развития [191] (23 мая 2008 г.);

17) ЧАО – Романа Абрамовича, подавшего в отставку вскоре после перехода Путина с президентского поста на премьерский [192] , сменил Роман Копин, прежде заместитель Губернатора [193] (13 июля 2008 г.).

Главы, которых не стали представлять к назначению, либо накопили критическую массу оппонентов как в своих регионах, так и на федеральном уровне, либо испортили отношения с Кремлем, либо просто не смогли отбить атаку на свое кресло. Но если, к примеру, Аяцков и Говорин были «выбракованы» и не имели ни каких шансов сохранить должности, то Ходырева Путин в принципе готов был оставить, однако из-за жесткой позиции Сергея Кириенко и областного парламента (заранее категорически отказавшегося назначать его) пришлось искать новую фигуру. [194]

Логинов, Баринов и Коротков – единственные на сегодняшний день главы, отрешенные по Закону 2004 г. Первый запустил свой регион, совершенно развалил работу. К тому же нашелся Кожемяко, выразивший готовность исправить ситуацию. Конечно, Логинова можно было вызвать в Москву или в Хабаровск (к полпреду) и убедить написать заявление о добровольной отставке. Но с главой КАО решили не церемониться. Чтобы все убедились, что Центр может легко сместить даже избранного главу, если посчитает нужным. Думается, правда, что для показательной демонстрации следовало бы выбрать фигуру позначительнее. Вероятно, в тот момент не нашлось никого другого, кого и нужно, и можно было снять открытым волевым решением. Баринов, деятель с довольно одиозной репутацией, избрался главой вопреки однозначной позиции федерального руководства, сделавшего ставку на другого кандидата [195] , затем взялся проводить крайне независимый курс, в том числе в отношении нефтяных компаний, работающих в округе, и т. д. У него было мало друзей, зато имелось очень много врагов. Финал его карьеры совершенно закономерен. Но из него уже не «делали пример». Просто воспользовались имеющимся инструментом, когда «ситуация дозрела». Что до Короткова, то оказав доверие этому слабому главе, Путин выдал ему хороший аванс. Но тот оказался не способен его отработать, запутался в конфликтах, а затем и в уголовных делах.

Никто особо не скрывал, что отставки Дзасохова и Магомедова последовали по результатам консультаций с Кремлем. Репутация первого была уничтожена бесланской трагедией, все понимали, что руководить республикой он уже не может и не должен. Он сам тоже это понимал. Второй был явно бессилен навести порядок в Дагестане, очень многие и в республике, и в Москве требовали его отстранения. Но снимать кавказских глав президентскими указами, тем более что и тот и другой выказывали лояльность, было никак нельзя.

Прусак и Титов просто откровенно «изжили себя», перестали справляться с работой, потеряли контроль над своими регионами. Та же Новгородчина при попустительстве Губернатора превратилась в натуральный «криминальный заповедник». Про Малахова уже все сказано выше.

Лисицын и Маслов, недовольство которыми копилось давно, «ответили» за крайне низкие результаты «Единой России» на думских выборах в своих областях (нужны были «показательные жертвы» и их нашли) Черногоров – за провал «единороссов» на краевых парламентских выборах 2007 г. (ранее его исключили из партии) и пр.

Алтайский парламент дважды выражал недоверие Евдокимову. Однако президентского указа о его отрешении не последовало, хотя бывший эстрадник оказался крайне бестолковым руководителем. Кремль не хотел поощрять парламентский активизм, опасаясь в случае поддержки алтайцев получить еще несколько постановлений о недоверии главам. Точку в конфликте поставила гибель Евдокимова.

Особняком стоят назначения:

Олега Чиркунова главой Пермского края (10 октября 2005 г.),

Алексея Кузьмицкого главой Камчатского края (30 мая – 1 июня 2007 г.),

Александра Хлопонина главой нового Красноярского края (4 июня 2007 г.),

Равиля Гениатулина главой Забайкальского края (5 февраля 2008 г.).

Касаясь вопроса непосредственно назначений президентских кандидатов парламентами, можно сказать лишь одно: законодательная квазивертикаль, пусть и недостроенная, работает. Депутаты всегда поддерживают президентских кандидатов, причем сходу. Исключений было всего два – 1) корякский парламент (контролировавшийся коммунистами) проголосовал за назначение Кузьмицкого со второй попытки; 2) нижегородские депутаты заранее публично пообещали провалить кандидатуру Ходырева, если она будет внесена. [196]

Оборотной стороной квазивертикали в данном случае выступает практика предварительных обсуждений кандидатур новых или «новых старых» глав со спикерами и наиболее влиятельными депутатами, с ведущими фракциями и группами, а то и со всем парламентом (заодно также и с ведущими региональными акторами, имеющими влияние на депутатов, контролирующими их). Они проводятся как самими кандидатами, так и сотрудниками Администрации Президента (полпредств). В одних случаях это чистая формальность, призванная продемонстрировать уважение к парламенту, в других же дело оборачивается нешуточным торгом (так было, например, перед назначением Шершунова). Но нигде, как уже сказано, до срыва назначений не дошло.

2 . 2 . Несмотря на то что в девяти регионах еще правят главы «всенародно избранные», а 43 действующих назначенца – «старые» главы (из которых 15, впрочем, избрались в 2000 – 2004 гг.) [197] , эффект реформы налицо. Впрочем, правильнее говорить о кумулятивном эффекте всех реформ 2000 – 2004 гг., Закон 2004 г. стал своеобразным завершающим аккордом.

Во-первых, большинство глав сейчас – и тут зачастую неважно, назначены они или избраны – воспринимают себя уже не как «хозяев регионов», а как «людей Президента», не как самостоятельных акторов, а как «части системы», не как политиков, а как администраторов и управленцев. Ряд региональных режимов (московский, татарский, башкирский, калмыцкий и др.) еще сохраняют явную автономию, но она однозначно ?же, чем несколько лет назад. Степень управляемости региональными политическими процессами со стороны Администрации Президента выросла кратно.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.