Глава 2. Реформа Козака (2003 – 2007 гг.)

Глава 2. Реформа Козака (2003 – 2007 гг.)

Еще в 2000 г. Владимиром Путиным была поставлена задача выработать концепцию разграничения компетенции между уровнями власти. Первоначально ее поручили рабочей группе Госсовета во главе с Минтимером Шаймиевым. Разумеется, в Кремле понимали, что та вряд ли напишет проект, проникнутый духом централизации, залогом тому была личность руководителя группы (зачем вообще это надо было поручать Шаймиеву – отдельный вопрос). Но то, что получилось в итоге, превзошло самые смелые ожидания. Как заявлял сам Шаймиев, «красной нитью через концепцию проходит принцип субсидиарности: нет смысла передавать наверх те вопросы, которые могут быть эффективно решены внизу» [98] . Предлагалось всячески усилить регионы за счет конституционной сферы совместного ведения, повышения роли внутрифедеральных договоров и т. д. Подобные предложения настолько расходились с заявленным и проводимым курсом, что доклад Шаймиева был снят с повестки заседания Госсовета 21 февраля 2001 г., а о подготовленном его группой проекте постарались забыть как о недоразумении [99] . 21 июня 2001 г. Указом Путина была образована Комиссия при Президенте по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления под председательством Дмитрия Козака (далее – Комиссия Козака, или Комиссия). Ей было поручено разработать адекватную концепцию разграничения компетенции (в течение года), воплотить ее в законопроекты и заодно подготовить ряд других реформ. К лету 2002 г. концепция была готова, а еще через год Дума приняла пакет поправок к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (Закон от 4 июля 2003 г., далее в тексте – Закон 2003 г.). [100]

Поэтому 2003 г. следует считать годом старта первой большой федеративной реформы («реформы Козака»), хотя ключевые положения Закона вступили в силу только с 1 января 2005 г. Одновременно с нею была начата большая муниципальная реформа. Новый Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в России» был принят осенью того же года. Эти реформы основаны на единых принципах и подходах и могут рассматриваться как две составные части одной реформы. Кроме того, предполагалось внесение поправок к Бюджетному и Налоговому кодексам (без них не могли вступить в силу ключевые положения Закона 2003 г.), а также к десяткам других законов. [101]

В рамках данной работы нет необходимости разбирать и анализировать все аспекты реформы и тем более подробности ее подготовки, прохождения через парламент, включая различные проекты и промежуточные варианты, дискуссии и прогнозы (много, много копий было сломано!). Пусть такое исследование проведет кто-то из «козаковцев». В настоящей главе будут рассмотрены только наиболее существенные новации в федеративной системе.

1

Своеобразным прологом к реформе стала кампания по расторжению (формально – прекращению действия) внутрифедеральных договоров 1990-х гг.

Договорная практика 1994 – 1998 гг. «генетически» восходит к периоду «парада суверенитетов» в СССР и РСФСР. Еще в союзном Законе от 26 апреля 1990 г., а также в проектах Союзного договора было прописано, что отношения между республиками, одна из которых входит в состав другой (например, Башкирии и России), регулируются договорами. Когда в 1992 г. Татарстан и Чечено-Ингушетия отказались подписывать Федеративный договор, для этих республик в нем же специально оговорили возможность строить отношения с Федерацией в индивидуальном договорном порядке.

В Конституции (ч. 3 ст. 11) указано, что разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и субфедеральными органами государственной власти производится как Конституцией, так и Федеративным договором и «иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Изначально считалось, что «иные договоры» будут заключены все с теми же Татарстаном и Чечней с Ингушетией, на которые к тому времени разделилась Чечено-Ингушетия.

Первый «индивидуальный» внутрифедеральный договор был подписан 15 февраля 1994 г. как раз с Татарией. Но затем в течение полутора лет появилось еще несколько договоров с республиками, которые участвовали в Федеративном договоре (Кабардино-Балкария, Башкортостан, Якутия и др.) Им очень хотелось зафиксировать свою специфику, и Центр пошел навстречу. С 1996 г. договоры стали заключаться с краями, областями и пр. Последний Договор – с Москвой (что довольно символично, не правда ли?) – был подписан 16 июня 1998 г. В итоге 42 договорами оказались «охвачены» 46 регионов . [102]

Проекты договоров готовил Сергей Шахрай, один из авторов Конституции, в начале – середине 1990-х гг. активный пропагандист договорного регулирования федеративных отношений. До января 1996 г. он занимал пост заместителя Председателя Правительства, потом почти год был депутатом Думы, а в декабре 1996 г. получил должность полномочного представителя Президента в Конституционном Суде. С июля 1994 г. Шахрай также возглавлял специальную Комиссию при Президенте по подготовке договоров. Вскоре после заключения российско-московского Договора Ельцин уволил его со всех постов. Новым председателем «договорной» Комиссии стал Путин, в то время первый заместитель Руководителя Администрации Президента. И тогда, и тем более в дальнейшем он проявил себя как противник договоров.

В первые годы после принятия Конституции, когда республики еще не отошли от суверенной эйфории, федеральная власть позволяла и себе, и им толковать положение об «иных договорах» как санкцию на возможность индивидуального пересмотра или «хотя бы» дополнения Конституции. Игнорировались нормы о распространении суверенитета России на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), о верховенстве Конституции и федеральных законов (ч. 2 ст. 4), о высшей юридической силе Конституции, ее прямом действии и применении на всей территории России (ч. 1 ст. 15), о государственной целостности и единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), о равноправии всех регионов (ч. 1, 4 ст. 5), а также указание на действие того же Федеративного договора и «других договоров» лишь в части, не противоречащей конституционным установлениям (п. 1 разд. второго), и пр. В рамках теории федерализма данное явление можно охарактеризовать как индивидуализацию федеративных отношений. А с точки зрения теории права имело место создание основы для альтернативного правового регулирования, антиконституционного по самой своей сути.

Ради сглаживания политических противоречий правом приходилось жертвовать. Выше говорилось, что в принципе та жертва была в общем оправданна, но это не отменяет вопроса о конституционности договорной практики. Договоры Федерации с отдельными регионами по определению не могут и не должны ревизовать единую для всего государства Конституцию и общие законы . [103]

Но вопреки высказываемым сегодня мнениям девальвация значения договоров началась не с 2000 г., а гораздо раньше. Ельцинский Кремль (и отдельно взятый Шахрай) из года в год становились все неуступчивее, стремились превратить договоры в документы, мало что дающие в практическом отношении. Трудно даже сравнивать, к примеру, Договор с Татарстаном и заключенный в 1997 г. Договор с Кировской областью – настолько они разные. Даже по самому подходу к разграничению компетенции. Если договорами 1994 – 1995 гг. Конституция просто «переписывалась» [104] , то с 1996 г. пределом допустимой ревизии стало дополнение конституционного перечня предметов совместного ведения (исключения имели место, но именно в порядке подтверждения правила).

К тому же федеральная власть всегда могла игнорировать (и игнорировала!) договоры, если ей это было нужно, ведь их место среди источников права не было толком прояснено. Соответственно систему права реально «засоряли» далеко не все договоры, а только те из них, которые приходилось по тем или иным причинам исполнять.

Более того, в 1999 г. был принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (в настоящее время не действует), который четко определил место договоров как вспомогательных источников регулирования относительно Конституции и федеральных законов (то есть никаких расхождений с ними не допускалось) и существенно усложнил договорный процесс, в частности проекты договоров впредь следовало представлять в Совет Федерации для одобрения. На приведение действующих договоров Законом был отведен срок до июля 2002 г., по истечении которого неисправленные договоры можно было бы прекратить в судебном или внесудебном порядке. Но Путин ждать не хотел.

С 2000 г. Президент и другие федеральные руководители, а также многие главы (даже те, кто в свое время подписали договоры) неоднократно критически высказывались о договорной практике 1990-х гг. Выступая на первом заседании Комиссии Козака 17 июля 2001 г., Путин прочел ей натуральную эпитафию, выдержанную, как и положено в подобных случаях, в примирительном тоне: «…в свое время договоры {…} сыграли определенную и во многом положительную роль. Может быть, на определенном отрезке нашей истории без них невозможно было бы вообще. И те, кто выступал за заключение договоров, подписывал эти договоры, проявили известную необходимую для того периода времени гибкость и понимание ситуации. Сегодня большинство из них, к сожалению, часто не работает. А сама договорная система только усугубляет неравенство субъектов Федерации как по отношению к федеральному центру, так и по отношению одних субъектов Федерации к другим».

Комиссия и Администрация принялись искать способ «зачистить» договоры.

Выбор был сделан в пользу заключения новых договоров о прекращении действия старых. Одни главы с энтузиазмом соглашались, других приходилось убеждать или даже «продавливать». (Первыми с инициативой договорного прекращения старых договоров, что показательно, выступили опекавшиеся Кириенко главы Марий Эл, Саратовской, Нижегородской, Пермской и Ульяновской областей, соответственно, Леонид Маркелов, Дмитрий Аяцков, Иван Скляров, Юрий Трутнев и Владимир Шаманов). К осени 2003 г. было прекращено действие 33 договоров (с 34 регионами) .

С политической точки зрения, возможно, правильнее было бы разом расторгнуть все договоры президентским указом еще в 2000 – 2001 гг. Или же хотя бы предварить подписание договоров о прекращении обращением в Конституционный Суд. Туда необязательно было направлять все 4 2 договора, можно было отобрать самые «знаковые». Указ или судебное постановление (определение) стали бы настоящим осиновым колом. Но, увы, был выбран иной путь. В результате девять договоров так и остались «непрекращенными». Правда, многие их нормы все равно утратили силу в связи с вынесением Конституционным Судом ряда решений о неконституционности аналогичных норм других актов. (Признание Постановлением от 7 июня 2000 г., разбиравшимся в предыдущей главе, ряда норм Конституции Алтая противоречащими российской Конституции, разумеется, означало «выбраковку» в том числе соответствующих договорных норм.) А в июле 2002 г. истек срок, отпущенный в 1999 г. Законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти…» на исправление договоров в целом (лишь Якутии в 2002 г. удалось добиться нового Договора, исправлявшего старый, заключенный в 1995 г).

2

Поправки Козака фактически превратили Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» в федеративный кодекс [105] . В самом деле, он теперь не только регулирует вопросы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти регионов, но также фиксирует единый общий подход к разграничению полномочий по предметам совместного ведения Федерации и регионов и делегированию осуществления полномочий между уровнями власти, разграничивает полномочия по предметам совместного ведения, закрепляет экономическую и финансовую основу деятельности региональной власти (собственность регионов, их бюджеты и пр.), развивает конституционные положения об иерархии правовых актов в России и т. д.

Все бы ничего, но получилось, что фактически в одном законе уместились как минимум четыре, и его наименование не соответствует реальному предмету регулирования. Со времени разработки законопроекта и до сего дня так и не было внятно объяснено, почему нельзя было разработать и принять новый закон с соответствующим названием.

Конституция устанавливает перечни предметов ведения Федерации (ст. 71) и совместного ведения Федерации и регионов (ч. 1 ст. 72). Также в ней указывается, что вне пределов ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения регионы обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73), а местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 13). По предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на территории страны (ч. 1 ст. 76). По предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и соответствующие им законы и иные нормативные правовые акты регионов (ч. 2 ст. 76). По предметам ведения регионов – региональные нормативные правовые акты (ч. 4 ст. 76). Все регулятивные, исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия по федеральным предметам ведения принадлежат Федерации, по региональным предметам ведения соответственно регионам. Полномочия по предметам совместного ведения не могут целиком принадлежать ни Федерации, ни регионам [106] . При этом федеральные и субфедеральные органы исполнительной власти вправе делегировать друг другу специальными соглашениями осуществление части своих полномочий по собственным и совместным предметам ведения (ч. 2, 3 ст. 78). Из Конституции следует также возможность передавать на региональный уровень осуществление полномочий по предметам федерального и совместного ведения или предусматривать совместное осуществление Федерацией и регионами полномочий по предметам их собственного и совместного ведения законами, указами Президента, постановлениями Правительства (ч. 1, 2 ст. 76, ч. 1 ст. 90, ч. 1 ст. 115).

В 1990-е гг. ни президентура, ни парламент, ни Конституционный Суд, несмотря на очевидную необходимость, не сформулировали единого общего подхода к разграничению полномочий по предметам совместного ведения и делегированию осуществления полномочий. Попытки предпринимались, и не раз, но успехом они не увенчались (зато был внедрен не предусмотренный Конституцией институт специальных внутрифедеральных соглашений о разграничении полномочий, объявлявшихся составными частями внутрифедеральных договоров). Раздел в каждом конкретном законе или договоре производился едва ли не индивидуально, то есть, проще говоря, в зависимости от итогов торга между заинтересованными сторонами.

Упоминавшийся Закон 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти…» стал первой успешной попыткой установить какие-то общие правила. Но они получились слишком общими, было очевидно, что нужно подойти к делу конкретнее и жестче.

В президентском Послании 2001 г. Владимир Путин потребовал навести порядок в отношениях между федеральными и региональными властями. Он тогда сказал: «Первая задача… это разграничение федеральными законами, хочу это особо подчеркнуть, именно федеральными законами, предметов ведения и полномочий между {имелись в виду только полномочия. – В. И.} федеральным центром и региональным уровнем управления. Сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где – субъектов Федерации, иначе эта ситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противниками курса на укрепление Федерации».

Комиссия Козака исходила из непосредственно предопределенного конституционными установлениями разделения полномочий на четыре блока:

1 ) полномочия по предметам ведения Федерации;

2 ) полномочия по предметам совместного ведения Федерации и регионов;

3 ) полномочия по предметам ведения регионов;

4 ) полномочия по вопросам местного значения. Дальнейшее разграничение было произведено уже через «централизаторское» толкование Конституции. Первый блок с учетом прямо или косвенно предусмотренных конституционными положениями возможностей передачи региональным органам исполнительной власти осуществления отдельных полномочий федеральных органов исполнительной власти – законами, а также указами Президента, постановлениями Правительства, соглашениями (ч. 1, 2 ст. 76, ч. 2, 3 ст. 78, ч. 1 ст. 90, ч. 1 ст. 115) поделен на:

1 – 1) полномочия, осуществляемые органами государственной власти Федерации;

1 – 2) полномочия, осуществляемые органами исполнительной власти регионов, в свою очередь делящиеся на те:

1 – 2-1) осуществление которых делегировано в общем порядке законами, указами Президента, постановлениями Правительства с предоставлением субвенций из федерального бюджета (т. н. возложение полномочий);

1 – 2-2) осуществление которых делегировано в индивидуальном порядке соглашениями.

Полномочия второго блока с учетом возможного взаимного делегирования осуществления отдельных полномочий органами исполнительной власти первоначально были поделены на:

2 – 1) федеральные полномочия, в свою очередь делящиеся на:

2 – 1-1) осуществляемые органами государственной власти Федерации;

2 – 1-2) осуществляемые органами исполнительной власти регионов в индивидуальном порядке по соглашениям;

2 – 2) региональные полномочия, в свою очередь делящиеся на:

2 – 2-1) осуществляемые органами государственной власти регионов за счет средств региональных бюджетов;

2 – 2-2) осуществляемые органами государственной власти регионов в общем порядке согласно законам за счет субвенций из федерального бюджета;

2 – 2-3) осуществляемые органами исполнительной власти Федерации в индивидуальном порядке по соглашениям.

Третий блок полномочий опять же с учетом возможного делегирования осуществления полномочий органами исполнительной власти соглашениями делится на:

3 – 1) полномочия, осуществляемые органами государственной власти регионов;

3 – 2) полномочия, осуществляемые органами исполнительной власти Федерации в индивидуальном порядке по соглашениям.

Комиссия презюмировала, что федеральное регулирование по вопросам полномочий регионов по предметам совместного ведения может быть как рамочным, так и детальным. Не то чтобы это была революционная идея – в федеральных законах по предметам совместного ведения, принимавшихся в 1990-е гг., порой детально прописывались региональные полномочия. Новаторство Закона 2003 г. состоит в том, что, во-первых, в нем принципиально закреплена сама допустимость детального федерального регулирования по предметам совместного ведения. Во-вторых, записано, что детальное регулирование предполагает определение конкретных количественных и качественных характеристик (объемов) их реализации, а также основы процедуры деятельности по их реализации. В-третьих, детальное регулирование по общему правилу увязано с финансовым обеспечением осуществления соответствующих полномочий федеральными субвенциями [107] . Другими словами, Федерация объявила, что за свои деньги она диктует свою волю, за регионами остается только «исполнение полномочий». Вне всякого сомнения, здесь имело место нарушение статьи 73 Конституции, согласно которой при осуществлении своих полномочий регионы пользуются всей полнотой государственной власти. Понятно, что Центру нужно контролировать, как расходуются выделяемые им деньги. Но тогда следовало просто-напросто объявить федеральными все полномочия по предметам совместного ведения, осуществление которых финансируется из федерального бюджета и предусмотреть возможность делегирования их осуществления регионам (с одновременным предоставлением субвенций) [108] . Это было совершенно несложно. Конституцию бы соблюли.

Сделаем, правда, скидку на то, что по Закону 2003 г. проекты федеральных законов по предметам совместного ведения должны согласовываться органами государственной власти регионов (позиции законодателей и глав должны совпасть, иначе будет считаться, что никакой позиции нет), а законы, принятые в первом чтении, не могут рассматриваться во втором до истечения 13-дневного срока, данного региональным парламентам для представления поправок, и что в соответствии с Конституцией немалая часть принимаемых законов проходит через Совет Федерации. Формальности, но все же…

Что касается полномочий, финансируемых за счет средств региональных бюджетов, то на федеральном уровне согласно Закону 2003 г. определяются лишь собственно принадлежность этих полномочий регионам и общие принципы их осуществления. Это и есть рамочное регулирование. В Законе приведен перечень из 41 позиции (к 2007 г. он был расширен до 72, при этом ряд позиций дополнили, конкретизировали). В их числе материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти регионов, организационное, материально-техническое обеспечение проведения региональных выборов, планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, строительство и содержание дорог общего пользования межмуниципального значения, организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение), обеспечение государственных гарантий на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам; организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в региональном ведении и пр.

Рамочное регулирование совмещается со «всей полнотой государственной власти» , которая предоставлена регионам при осуществлении их полномочий. Ведь эта самая «вся полнота» не может исключать государственной целостности России, единства системы государственной власти и пр.

При дальнейшей детализации разграничения полномочий были допущены многочисленные серьезные перекосы в сторону не просто централизации, а суперцентрализации. Законы от 22 августа и от 29 декабря 2004 г. (вошли в историю под своими номерами – 122 и 199) – комплексные акты, которыми в развитие закона 2003 г. вносились поправки в десятки действующих законов, прописывался целый набор отдельных самостоятельных реформ, в том числе реформы системы социальных льгот и недропользования, – потом пришлось многократно править. В том числе уточнять компетенционные вопросы.

В 2005 – 2007 гг. в Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» были внесены важные поправки. Во-первых, исправлено нарушение Конституции, допущенное Законом 2003 г. в части выделения региональных полномочий по предметам совместного ведения, по которым производится детальное законодательное регулирование, осуществляемых за счет федеральных субвенций. Теперь региональными являются только те полномочия в пределах совместного ведения, по которым возможно лишь рамочное регулирование, которые финансируются из бюджетов субъектов Федерации . Во-вторых, зафиксирована и подробно прописана вытекающая из конституционных положений (ч. 1, 2 ст. 76) возможность законодательной передачи региональным органам государственной власти осуществления федеральных полномочий по предметам собственного федерального и совместного ведения с одновременным предоставлением субвенций (при этом регионами разрешено использовать и собственные материальные ресурсы и средства). В-третьих, допущено соучастие регионов в реализации федеральных полномочий по предметам собственного федерального и совместного ведения. Последнее означает совместное осуществление федеральных полномочий Центром и регионами. Возможность такового должна предусматриваться отраслевыми федеральными законами. Каждый отдельный регион должен решить сам, насколько ему нужно соучастие, тем более что оно может потребовать финансирования из собственных средств, за инициативность субвенции не положены. Будущее покажет, насколько эффективной окажется эта форма взаимодействия федеральной и региональной власти.

Соответственно, сейчас полномочия по предметам федерального ведения делятся на:

1-1) полномочия, осуществляемые органами государственной власти Федерации;

1-2) полномочия, осуществляемые органами государственной власти регионов, в свою очередь делящиеся на те:

1-2-1) осуществление которых делегировано в общем порядке законами с предоставлением субвенций из федерального бюджета;

1-2-2) осуществление которых делегировано исполнительным органам государственной власти регионов в индивидуальном порядке соглашениями.

1-3) полномочия, совместно осуществляемые органами государственной власти Федерации и регионов за счет средств своих бюджетов.

Полномочия по предметам совместного ведения разделены на:

2-1) федеральные полномочия, в свою очередь делящиеся на:

2-1-1) осуществляемые органами государственной власти Федерации;

2-1-2) осуществляемые в общем порядке согласно законам органами государственной власти регионов за счет субвенций из федерального бюджета;

2-1-3) совместно осуществляемые в индивидуальном порядке органами государственной власти Федерации и регионов за счет средств своих бюджетов;

2-1-4) осуществляемые органами исполнительной власти регионов в индивидуальном порядке по соглашениям;

2-2) региональные полномочия, в свою очередь делящиеся на:

2-2-1) осуществляемые органами государственной власти регионов за счет средств региональных бюджетов;

2-2-2) осуществляемые органами исполнительной власти Федерации в индивидуальном порядке по соглашениям.

3

Свою окончательную публичную позицию относительно внутрифедеральных договоров Владимир Путин сформулировал в Послании 2002 г.: «Возможность заключения этих договоров предусмотрена Конституцией России и является легитимной. В известный момент нашей истории они были востребованы и, думаю, необходимы. Однако на практике само существование таких договоров часто приводит к фактическому неравенству в отношениях между субъектами Российской Федерации. {…} Разумеется, в таком государстве, как Россия, надо учитывать региональную специфику. И необходимость в договорах с отдельными регионами, конечно же, может возникать. Но заключать такие договоры за спиной других субъектов Федерации, без предварительного обсуждения и достижения общественного консенсуса, думаю, неправильно.

Полагаю, все договоры о разграничении полномочий должны проходить обязательную процедуру утверждения федеральным законом, вами, уважаемые коллеги. Чтобы все знали, кто какие преференции имеет и почему. Федеральное Собрание должно „на ясном глазу“ принимать это решение».

Законом 2003 г. проблема внутрифедеральных договоров была решена не без некоторого изящества.

Договоры, заключавшиеся в 1990-е гг., разграничивали предметы ведения и полномочия. Возможность их заключения выводилась из формулировки части 3 статьи 11 Конституции: «Разграничение предметов ведения и полномочий… осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Федеративный договор, точнее, три образовывающих его договора – именно о разграничении предметов ведения и полномочий. И считалось, что «иные договоры» тоже могут разграничивать предметы ведения и полномочия.

Однако приведенное положение в системной связи с другими конституционными положениями можно прочитать и истолковать иначе. Сама формулировка «договоры о разграничении предметов ведения и полномочий» в принципе может рассматриваться как родовая, то есть охватывающая договоры о разграничении:

1) предметов ведения и полномочий;

2) предметов ведения;

3) полномочий.

Из того, что договоры, составлявшие Федеративный договор,

разграничивали предметы ведения и полномочия, совершенно не следует, что «иные договоры» тоже должны разграничивать и предметы ведения, и полномочия. А нормы, фиксирующие распространение суверенитета России на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), верховенство Конституции и федерального законодательства (ч. 2 ст. 4), высшую юридическую силу и прямое действие Конституции (ч. 1 ст. 15), государственную целостность России и единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), равноправие регионов (ч. 1, 4, ст. 5), действие того же Федеративного договора и «других договоров» лишь в части, не противоречащей конституционным установлениям (п. 1 разд. второго), и пр. нужно понимать таким образом, что разграничение предметов ведения в статьях 71 – 73 проведено императивно и не может быть изменено иначе как посредством внесения поправок в Конституцию . Следовательно, «иные договоры» – это договоры о разграничении полномочий. Причем законодательное разграничение полномочий носит базовый характер [109] , а договорное – исключительный. И разграничивать можно лишь полномочия по предметам совместного ведения , ведь полномочия по предметам ведения и Федерации, и регионов уже разграничены Конституцией, допустимо лишь делегировать их осуществление.

Теперь разрешено заключать лишь договоры о разграничении полномочий по предметам совместного ведения. В Законе дана исчерпывающая формулировка: «Заключение договоров… допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий». Договорный процесс еще более усложнен (относительно порядка, установленного в 1999 г) – теперь, чтобы договор вступил в действие, необходимо принятие специального федерального закона об его утверждении.

Прежние договоры (точнее, то, что от них осталось к тому времени) было предложено законодательно утвердить федеральными законами в течение двух лет, до июля 2005 г. Ни один, естественно, не утвердили (Якутия пыталась добиться утверждения своего исправленного Договора, но ничего из этого не вышло).

Договоров нового типа добивались Татарстан и Чечня (а также Башкортостан, но относительно него Кремль сразу занял жесткую негативную позицию).

«Особые договорные отношения» с Федерацией составляют важную часть татарстанского «государственного мифа» и заявляются одним из основных достижений правления Минтимера Шаймиева. Поэтому республиканское руководство всячески настаивало на заключении нового Договора, прекрасно отдавая себе отчет, что он будет, в общем, «пустым».

4 ноября 2006 г. Путин и Шаймиев подписали новый российско-татарстанский Договор. Из его положений достойны упоминания следующие:

1 ) о праве Правительства России и Кабинета Министров Татарстана совместно решать вопросы, связанные с экономическими, экологическими, культурными и иными особенностями Татарстана, в частности заключать соответствующие соглашения и совместно вносить законопроекты в Государственную Думу; [110]

2 ) о праве Татарстана по согласованию с федеральным Правительством России оказывать государственную поддержку и содействие соотечественникам (имеются в виду в первую очередь татары, проживающие за пределами республики и России) в сохранении самобытности, развитии национальной культуры и языка;

3 ) о дополнительном требовании для кандидатов на должность Президента Татарстана – владении татарским языком (в заявительном порядке);

4 ) о праве граждан России, проживающих на территории Татарстана получать паспорта с вкладышами на татарском языке и с изображением государственного герба республики.

Вступать в договорные отношения с Правительством, совместно с ним вносить законопроекты в принципе вправе все субъекты России, договорная норма ничего Татарии не прибавляет. Вкладыши в паспорта не дают никаких дополнительных прав российским гражданам, получающим паспорта на территории Татарстана, то есть принцип равноправия граждан (ч. 2 ст. 6 Конституции России) не нарушается [111] . Право устанавливать собственные государственные языки предоставлено республикам Конституцией (ч. 2 ст. 68), логично, что если есть второй государственный язык, то первое лицо региона обязано его знать. Что до поддержки и содействия соотечественникам, то это договорное положение вполне корреспондируется с конституционным – о совместном ведении России и ее субъектов в вопросах защиты прав и свобод человека (п. «б» ч. 1 ст. 72).

Вместе с тем нужно обратить внимание на то, что формально это Договор не о разграничении полномочий, а о разграничении предметов ведения и полномочий. Так указано в его заголовке и статье 1. Получается, что Центр возвращается к пониманию части 3 статьи 11 Конституции, господствовавшему до принятия поправок Комиссии Козака? Выходит, что договором все же можно разграничивать предметы ведения? Скорее всего готовившие проект федеральные чиновники не придали заголовку (и содержанию ст. 1) должного значения или даже пошли на поводу у татарстанских коллег, желавших получить максимально «серьезный» документ. Договорная практика опять разошлась с законодательством. Это совершенно неприемлемо .

С другой стороны, согласно Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» в договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это предусмотрено федеральными законами и законами субъекта Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон. Однако в Договоре такие положения отсутствуют.

Таким образом по сути перед нами договор об особенностях отношений между Россией и Татарией. Он не дает Республике специального статуса, содержательно не выходит за рамки федеральной Конституции. Но при этом сама она такой вид нормативных правовых актов не предполагает, а значит Договор в нее не вписывается, он – неконституционный .

Договор был внесен в Государственную Думу для утверждения через два дня после подписания. Закон об утверждении депутаты приняли 9 февраля 2007 г. Но 21 февраля Совет Федерации отказался его одобрить. Сенаторы утверждали, что их недовольство вызвано в том числе положениями о дополнительном языковом требовании к кандидатам на должность Президента республики и о вкладышах в паспорта. Основной же причиной отклонения заявлялась принципиальная недопустимость договорного регулирования федеративных отношений.

Совет Федерации вряд ли бы решился «выбраковать» уже подписанный Президентом Договор без предварительного согласования с Кремлем. Во всяком случае тот факт, что ни Путин, ни его Администрация сенаторов не одернули, означает, что их это решение вполне устроило. «Тонизировать» татарстанское руководство всегда полезно.

Шаймиев, естественно, не успокоился и добился подписания 26 июня 2007 г. новой редакции Договора (очевидно, что ему пришлось пойти на новые неформальные уступки). Текст практически ничем не отличался от прежнего, внесенная правка носила формальный характер – в преамбуле к ссылкам на конституции России и Татарстана добавились ссылки на федеральные и республиканские законы и т. д. Ни заголовок, ни статья 1 в соответствие с положениями Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» не приведены. 4 июля Дума приняла Закон об утверждении Договора, 11 июля его одобрил Совет Федерации (о прежних претензиях предпочли не вспоминать), 24 июля Закон подписал Путин.

Что касается Чечни, то с ее договором ситуация совершенно особенная. В 1991 г. власть в республике захватили сепаратисты, поднявшие антироссийский мятеж. Восстановление конституционного порядка затянулось на много лет и сопровождалось самой настоящей войной с криминально-террористическими группировками. Только в 2001 – 2002 гг. федеральной власти удалось приступить к формированию полноценных структур региональной власти, во многом это было связано со ставкой на фигуру Ахмада Кадырова. Он был Главой Администрации (2000 – 2003 гг.), а потом Президентом республики (2003 – 2004 гг.) Перед референдумом о принятии новой чеченской Конституции в 2003 г. представители Центра (в частности, тогдашний Руководитель Администрации Президента Александр Волошин) публично пообещали Кадырову договор, который зафиксирует специальный статус региона. После референдума по поручению Путина была сформирована рабочая группа по разработке договоропроекта. Однако из-за неадекватных амбиций и претензий чеченских лидеров, настаивающих на предоставлении им контроля над нефтедобычей и пр., дальше проектов дело не продвинулось ни при Кадырове (погиб в результате теракта в 2004 г.), ни при следующем Президенте Алу Алханове (2004 – 2007 гг.). В конце концов чеченская «специфика» и без того понятна всем, она отражена во многих правовых актах, Республике оказывается мощная финансовая поддержка, и потребность в договоре в этой связи совсем неочевидна. Поэтому новый Президент республики Рамзан Кадыров (назначен в 2007 г.), насколько можно судить, по согласованию с федеральным руководством, публично отказался от идеи российско-чеченского договора и даже осудил новый российско-татарстанский Договор.

По поводу возможности заключения договоров с другими регионами можно пока сказать одно: это станет реальностью толь ко в случае ослабления Центра, то есть возвращения к реалиям 1990– х гг. В настоящее время такой сценарий к счастью не представляется вероятным .

4

Закон 2003 г. также прошелся кавалерийским наскоком и по проблеме «сложносоставности».

Данный текст является ознакомительным фрагментом.