Глава 3. Укрупнение регионов (2003 – 2008 гг.)

We use cookies. Read the Privacy and Cookie Policy

Глава 3. Укрупнение регионов (2003 – 2008 гг.)

В 1990-е гг. одной из любимых тем у столичных экспертов и публицистов было укрупнение регионов. Его пропагандисты чаще всего ссылались на якобы запредельное количество субъектов Федерации (действительно, столько субъектов нет ни у одного федеративного государства [118] ), что, мол, препятствует нормальному управлению страной, способствует сохранению нерациональной территориальной структуры власти, а главное, экономически невыгодно. Применительно к последнему разъяснялось, обычно в непубличном порядке, что укрупнение посредством слияния слабых и бедных регионов с сильными и богатыми, в первую очередь, позволит уменьшить нагрузку на федеральный бюджет: снизится потребность в дотациях и субвенциях, сократятся расходы на федеральные территориальные органы и т. д. На региональном уровне, разумеется, много говорилось об «объединении экономических потенциалов» и т. п. Одновременно кое-где выдвигались лозунги «восстановления исторической целостности» и «собирания земель». Надо иметь в виду, что вывод автономных областей из состава краев и областей в 1990 г., предоставление автономным округам статуса субъектов Федерации в 1992 г. нередко воспринимались частью элит и населения «материнских» регионов как утраты. Поэтому разговоры об «искусственном разделении», которое можно и нужно преодолеть, находили известный отклик, например, в Красноярском крае, лишившемся

Хакасии и столкнувшемся с сепаратизмом ТАО. Кроме того, в отдельных случаях отмечался некий «региональный империализм», стимулируемый амбициозными главами, которые хотели бы «округлить владения». Играл свою роль и этнический фактор: так, предлагалось, в частности, объединить все «бурятские» регионы (Бурятию, АБАО, УОБАО), все «ненецкие» (НАО, ТАО, ЯНАО) и т. д.

Однако, как часто бывает, разговоры разговорами, а до каких-либо практических шагов дело не дошло. Да и не могло дойти, поскольку на федеральном уровне никакой внятной позиции не формулировалось. А без активного участия Центра нечего было и думать об успехе объединительных проектов. Все же прекрасно понимали, что по сути речь идет не о слияниях, а о поглощениях одних субъектов Федерации другими со всеми вытекающими для элит поглощаемых регионов последствиями (потери статуса, ресурсов, влияния и пр.) Но ни один претендент на роль «поглотителя» не имел никаких реальных рычагов воздействия на потенциально поглощаемый регион. Это не говоря о том, что не было необходимого по Конституции федерального конституционного закона о порядке образования новых регионов.

В первые годы президентства Владимира Путина разговоры об укрупнении активизировались. Сам он публично высказывался в том ключе, что только регионы должны решать, объединяться им или нет, Центр никого принуждать не будет. На самом же деле в Кремле посчитали необходимым ликвидировать как минимум десяток наиболее отсталых регионов, в число которых попали, в основном, автономные округа. (О том, как последние законодательно «подтолкнули» к объединению с краем, областями, уже говорилось в главе 2.) И Президент дал отмашку.

1

Конституцией в части 2 статьи 65 предусмотрено что образование новых субъектов Федерации осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Изменение статуса субъекта Федерации (в том числе отказ региона от статуса субъекта Федерации в ходе слияния) производится по взаимному согласию Федерации и региона в соответствии с ФКЗ (ч. 5 ст. 66).

На основании ФКЗ об образовании нового субъекта Федерации, об изменении статуса субъекта Федерации из Конституции изымаются наименования старых, то есть объединившихся регионов и включается название нового (ч. 1 ст. 137).

Отличие федеральных конституционных законов от обычных в том, что они принимаются только по вопросам, предусмотренным в Конституции, и должны быть одобрены большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Думы и не менее трех четвертей голосов членов Совета Федерации (ст. 108).

Еще в 1990-е гг. ряд депутатов Думы, в частности бывший Председатель Верховного Совета СССР Анатолий Лукьянов, лоббировали ФКЗ о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта. Их интересовало в первую очередь создание условий для присоединения к России Абхазии, Южной Осетии и Приднестровья. По целому ряду причин ФКЗ тогда принят не был.

Но при Путине о нем вспомнили. Правда, в контексте уже других целей и задач.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта» закрепляет, что образование нового региона может быть осуществлено в результате объединения двух и более регионов (но не путем разделения существующего региона на два новых или выделения нового из состава существующего), которые обязательно должны иметь общую границу. Из указания на то, что образование нового региона может повлечь за собой прекращение существования объединяющихся регионов, следует, что объединение возможно в двух формах:

1) слияние регионов с образованием нового региона; 2) присоединение одного региона к другому.

Правда, не вполне понятно, как в результате присоединения образуется новый регион. Точнее, понятно, только после этого ни одного «старого» региона не останется. Очевидно, что данное положение ФКЗ расходится с другими, в том числе с самим определением понятия «образование нового субъекта Российской Федерации». Законодатель тут явно напутал, поэтому нужно исходить из того, что образование нового региона – это объединение двух и более регионов, означающее прекращение их существования.

Вопрос об объединении подлежит вынесению на региональные референдумы. Согласно Закону «Об обеспечении избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» референдум признается состоявшимся в случае, если в нем приняли участие более половины участников референдума (граждан, обладающих правом голоса на референдуме), а решение, вынесенное на него, признается принятым, если за него проголосовали более половины явившихся участников. Другими словами, с точки зрения политической практики такие референдумы – непростая задача, это не выборы с 25-процентной явкой (сейчас порог явки на выборах отменен).

Инициатива образования нового региона может принадлежать только регионам, которые решили объединиться. Оформлена она должна быть в виде предложения Президенту. В первоначальной редакции ФКЗ не было четко прописано, кто конкретно может обращаться к главе государства, что порождало некоторые неудобства. Поэтому в 2005 г. была принята поправка, уточнившая, что предложение формулируется совместно парламентами и главами всех заинтересованных в объединении регионов. В предложении, то есть в письме, должны содержаться обоснование объединения, сведения о предполагаемом наименовании нового региона, его статусе [119] , границах, прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с реализацией объединительной инициативы, информация о предполагаемых сроках проведения референдумов и пр.

Первоначально ФКЗ не увязывал назначение объединительных референдумов с обязательным получением согласия Президента. С 2005 г. увязывает. Иными словами, теоретически допускается ситуация, когда регионы выйдут с объединительной инициативой, но реализовать ее будет нельзя.

Если хотя бы на одном референдуме решение об объединении не получит одобрения, вновь запустить объединительную процедуру можно будет не ранее чем через год. Так в ФКЗ закрепили изначально. Но в нем не было сказано ни о том, кто инициирует референдумы, ни о том, вправе ли главы регионов и парламентарии участвовать в агитационных кампаниях, ни о том, что делать, если один или несколько референдумов будут признаны несостоявшимися либо результаты одного или нескольких референдумов признают недействительными.

С 2005 г. в ФКЗ зафиксировано, что референдумы инициируются главами объединяющихся регионов (до этого использовались инициативные группы) и главы, депутаты региональных парламентов, иные лица, «замещающие государственные или выборные муниципальные должности», вправе принимать участие в агитационных кампаниях. Если в одном или нескольких, но не более чем в половине объединяющихся регионов, референдумы будут признаны несостоявшимися или результаты референдумов будут признаны недействительными, в них может быть проведено повторное голосование при условии, что на остальных референдумах вопрос об объединении получил одобрение.

При принятии положительных решений на всех референдумах Президент разрабатывает и вносит проект ФКЗ об образовании нового региона. В нем полагается закрепить наименование, статус, границы нового региона, прописать положения о прекращении существования старых регионов, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы вопросы в том числе формирования органов государственной власти нового региона, правопреемства, функционирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на территории нового региона, действия законов и иных нормативных правовых актов старых регионов и т. д.

Таким образом, весь процесс образования нового региона можно разбить на четыре основных этапа:

1) выдвижение инициативы образования нового региона;

2) организация и проведение референдумов;

3) принятие ФКЗ об образовании нового региона;

4) переходный период между прекращением существования старых регионов и образованием («запуском») нового.

2

Первыми были объединены Пермская область и КПАО. Почему именно они? Точнее, как получилось, что именно с них решили начать? Инициатива сделать эти регионы «пилотными» в укрупнительном процессе изначально принадлежала одному из самых влиятельных людей в КПАО, депутату Государственной Думы от округа Андрею Климову. Он много лет пропагандировал идею объединения на всех уровнях. Еще не был принят ФКЗ о порядке образования новых регионов, а Климов уже предложил руководству Администрации Президента, в частности Суркову, начинать с Прикамья. Как рассказывают, он исходил в том числе из уверенности, что объединения необходимы и неизбежны, а объединившиеся первыми получат от Центра самый большой бонус.

После получения команды из Кремля пермяки и коми-пермяки начали готовить объединение. Губернатор области Юрий Трутнев (прежде не раз сам высказывавшийся за объединение) взялся за него как за «федеральный проект», успех которого положительно скажется и на имидже региона, и на репутации и политическом весе главы-объединителя. На областном уровне был легко достигнут полный консенсус относительно слияния. В округе же отнюдь не вся элита разделяла позицию Климова, ему пришлось убеждать и «продавливать» многих, в том числе Главу администрации КПАО Геннадия Савельева [120] , хотя в данном конкретном случае присоединение представлялось объективно вполне адекватной мерой.

Основу экономики округа составляет заготовка древесины, и в советскую эпоху округ, по существу, являлся лесосырьевой базой Пермской области. Зависимость от Перми была едва ли не абсолютной: коми-пермяцкие лесозаготовительные предприятия входили в состав пермских, учреждения социальной сферы замыкались на областные структуры, округ не имел на своей территории железных дорог – за исключением небольших узкоколейных трасс леспромхозов и участка магистрали, связывающей Кировскую область и Республику Коми, проходящей через северо-западный Гайнский район, по единственной асфальтовой магистрали Пермь – Кудымкар в округ доставлялись практически все необходимые товары и т. д.

В 1990-е гг. старая система лесозаготовок развалилась, что, естественно, разрушительно сказалось на всей жизни в КПАО. И без того бедный, он стал одним из беднейших в России. Как-то существовать удавалось за счет статуса субъекта Федерации, позволявшего получать финансовую поддержку от Центра. К 2003 г. перечисления из федерального бюджета обеспечивали около 80 процентов доходов округа. В то же время он оставался накрепко привязан к Пермской области, в первую очередь инфраструктурно.

Однако все же самым правильным решением было бы сохранение округа в статусе субъекта Федерации, чтобы он пользовался правами на получение федеральной поддержки, на представительство в Федеральном Собрании и пр., с одновременным убеждением его руководства в необходимости передать области в договорном порядке осуществление максимального объема полномочий (и средства для этого). Но у Кремля было на этот счет иное мнение.

Первоначально представителями области артикулировалась идея поглощения КПАО не только де-факто, но и де-юре. Предполагалось, что он утратит статус субъекта Федерации, а область нет. Соответственно, ликвидируются либо трансформируются окружные органы власти, а областные сохранятся. Говорилось даже о полной ликвидации округа как единого территориального образования по итогам объединения.

Такие подходы КПАО категорически не устраивали, не говоря уже о том, что они противоречили законодательству. В ходе длительных и сложных переговоров, проходивших под контролем Кремля, была выработана следующая модель «равноправного объединения» (то есть «мягкого поглощения»):

1) Пермская область тоже утрачивает статус субъекта Федерации и создается новый регион;

2) в его состав входит Коми-Пермяцкий округ как «особая административно-территориальная единица», органы власти которой осуществляют отдельные полномочия органов власти нового региона, в том числе в культурной сфере;

3) референдумы проходят в один день с очередными выборами в Думу 7 декабря 2003 г.;

4) новый регион появляется на карте с 1 декабря 2005 г., переходный период продолжается до января 2007 г.;

5) в ходе объединения полномочия глав и парламентов области и округа досрочно не прекращаются, наоборот, если нужно, продляются;

6) глава нового региона избирается в 2005 г.;

7) по крайней мере до 2015 г. сохраняется особый порядок финансирования из федерального бюджета по отношению к КПО, аналогичный порядку федерального финансирования, существовавшему по отношению к КПАО; [121]

8) в парламенте нового региона округ получает адекватное представительство;

9) в течение переходного периода на территории округа продолжают функционировать образованные в прежние годы территориальные органы федеральных органов исполнительной власти; после создания нового региона в Кудымкаре размещаются некоторые территориальные органы (или их структурные подразделения); [122]

10) на переходный период округ сохраняет свое представительство в Федеральном Собрании. [123]

Эта модель была зафиксирована в Договоре «О согласованных действиях по образованию нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» и дополнявшем его Меморандуме. В последнем также перечислялись заявки на бонусы («хотелки») – окружные инфраструктурные проекты, финансирования которых предполагалось добиться у Центра в качестве платы за объединение. Трутнев и Савельев подписали Договор и Меморандум 17 февраля 2003 г. На следующий день Президенту было отправлено письмо с кратким изложением достигнутых договоренностей (его подписали не только главы, но и спикеры) и просьбой оказать содействие, в том числе распорядиться создать рабочую группу по подготовке объединения. Группу создали, ее возглавил Сурков.

Еще одно письмо Путину, на этот раз уже сопровождаемое прогнозом социально-экономических и иных последствий объединения, согласованным в рабочей группе, было отправлено 11 июня. В нем также заявлялось название нового региона – Пермский край. На заседаниях рабочей группы и пр. обсуждались разные варианты названия, пермяки настаивали на сохранении «Пермской области», коми-пермяки предлагали «Пармскую область», «Коми-Пермскую область» или «Коми-Пермяцкую область». Но в итоге все сошлись на «Пермском крае».

Политические машины заработали. Были созданы инициативные группы по проведению референдумов, собраны подписи, согласован вопрос для референдумов [124] и т. д. Областные и окружные власти развернули агитационную кампанию. Но их усилия были сочтены недостаточными, поэтому активное участие в подготовке референдумов приняли приволжское полпредство и «большая» Администрация.

Чем дальше, тем очевиднее было, что необходимую явку и положительный результат голосования обеспечить удастся. Тем не менее в Кремле сочли нужным непосредственное публичное «благословение» проекта Президентом, и 31 октября 2003 г. Путин посетил Пермь и Кудымкар (при последующих слияниях таких поездок не устраивали). А 3 ноября был издан Указ о мерах по социально-экономическому развитию КПАО и Пермской области, которым утвержден перечень «хотелок», согласованный с федеральными структурами, то есть окончательная «цена объединения». Правительству было поручено предусмотреть при формировании проектов федерального бюджета в 2004 – 2006 гг. средства на газификацию округа и развитие его транспортной инфраструктуры, включая строительство газопровода Очер – Кудымкар – Купрос и автомобильных дорог общего пользования по маршруту Кудымкар – Сыктывкар (до границы с Республикой Коми), а также мостового перехода через реку Каму у Перми [125] . Грубо говоря, КПАО обменял статус субъекта Федерации на газопровод и автодорогу. Цена, кстати сказать, «относительная», ведь никаких цифр в Указе нет.

11 ноября Трутнев и Савельев подписали Соглашение о правовом положении Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края. Сам факт подписания такого договора подтверждал, что фактически происходит именно поглощение, присоединение округа. Коми-пермяки очень волновались по поводу сохранения единства округа и добивались гарантий его будущего особого статуса. Их убедили, что ни на что большее, чем на единое муниципальное образование, претендовать нельзя.

В ходе обсуждения модели объединения некоторые эксперты предлагали властям КПАО настаивать на том, чтобы КПО имел в составе края некий автономный статус, то есть был автономной единицей, чьи органы власти наделены не только муниципальной, но и государственной компетенцией. На это возражали, мол, поскольку Конституция не предусматривает никаких автономий и подуровней государственной власти внутри регионов, то ничем иным, кроме как особым муниципальным образованием округ быть в принципе не может. Это не так. В Постановлении Конституционного Суда

России от 24 января 1997 г. прямо сказано, что образование представительных и исполнительных органов государственной власти на уровне территориальных образований регионов возможно, это согласуется с Конституцией. КПО – территориальное образование краевого уровня, и наделять его статусом муниципии или иным статусом краю никто не запрещает и запретить не может.

Ранее согласованная модель объединения в некоторых важных вопросах была конкретизирована и дополнена или изменена:

1) округ сохраняет территориальное единство и получает статус особого муниципального образования;

2) главу и Думу КПО избирают одновременно с главой края, то есть в 2005 г.;

3) в 2006 – 2008 гг. передача средств бюджету КПО, выделенных из федерального бюджета, должна осуществляться через краевой бюджет целевым назначением, а с 2009 г. при распределении доходов между краем и округом действует требование соблюдения уровня бюджетной обеспеченности КПО на уровне бюджетной обеспеченности КПАО до объединения; [126]

4) устав края принимается на совместном заседании парламентов области и округа, особый статус КПО прописывается в нем сообразно положениям Соглашения.

Референдумы, как и ожидалось, прошли успешно. В области при явке в 55,7 процента за объединение было подано 83,8 процента голосов, а в КПАО при явке в 60,5 процента «за» проголосовали 89,8 процента участников референдума. 19 февраля 2004 г. Президент внес в Думу проект ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Еще до его рассмотрения возникла проблема: 9 марта Путин назначил Трутнева Министром природных ресурсов (не последнюю роль при принятии этого решения сыграло успешное проведение референдумов), и область осталась без главы. Подобной ситуации договоры меж ду нею и КПАО не оговаривали, зато было зафиксировано, что до 2005 г. никаких выборов не проводится (они были нежелательны). Временно исполняющим губернаторские обязанности было решено назначить члена Совета Федерации от Администрации области, давнего делового партнера и политического соратника Трутнева Олега Чиркунова [127] . По всем договоренностям на этом месте должен был быть он, и только он. Но федеральное законодательство и областной Устав не предусматривали возможности назначения временно исполняющим обязанности Губернатора члена Совета Федерации, им мог стать только один из заместителей Губернатора (а назначать Чиркунова заместителем Губернатора было некому, впрочем, это мог сделать Трутнев до сложения губернаторских полномочий) [128] . В декабре 2004 г. в Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» включили положение, согласно которому Президент назначает временно исполняющего обязанности главы в случае досрочного прекращения полномочий главы и т. д. Но это в декабре. А в марте срочно прописали в проекте «объединительного» ФКЗ полномочие Президента назначать временно исполняющих обязанности глав Пермской области и КПАО и ускорили его прохождение через Федеральное Собрание. 19 марта Дума одобрила ФКЗ сразу в трех чтениях, 24 марта было получено одобрение Совета Федерации. 25 марта Закон был подписан, 26-го – опубликован и вступил в силу. (Чиркунов тем не менее был назначен Указом от 25 марта.) Модель объединения в ФКЗ приобрела следующий вид:

1) Пермский край считается образованным, а Пермская область и КПАО прекращают существование с 1 декабря 2005 г., с этого дня начинается переходный период;

2) КПО входит в состав края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом края в соответствии с законодательством Федерации, то есть округ не будет даже единым муниципальным образованием, на уровне округа не будет муниципальной власти; [129]

3) переходный период продолжается до 31 января 2007 г., к тому времени должен быть избран краевой парламент – Законодательное Собрание, которое примет Устав края;

4) губернаторские выборы в крае проводятся в первое воскресенье декабря 2005 г.;

5) со дня вступления в должность главы края парламенты области и округа принимают совместные решения (большинством голосов от общего числа депутатов каждого парламента) по вопросам, связанным с выполнением задач переходного периода, распустить их нельзя;

6) до завершения переходного периода парламенты области и округа не вправе осуществлять некоторые полномочия, в том числе по принятию нормативных правовых актов и совершению других действий, связанных с отчуждением региональной собственности;

7) после сложения полномочий Главой администрации округа (полномочия Савельева истекали в декабре 2005 г.) и вступления в должность Губернатора края руководство исполнительной властью в КПО до завершения переходного периода осуществляет назначенное последним должностное лицо (то есть избирать главу с Думой еще в 2005 г. коми-пермякам не позволили; хотя это и оговаривалось в ноябрьском Соглашении, понятно, что пермяки не могли такого допустить;

8) до завершения переходного периода Правительством осуществляется координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти области и округа по предметам совместного ведения Федерации и регионов;

9) в переходный период территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и их структурные подразделения, действующие в области и округе, продолжают осуществлять свои полномочия, затем порядок создания и деятельности территориальных органов должно будет уточнить Правительство;

10) до 2006 г. областной и окружной бюджеты формируются и исполняются раздельно, бюджет края на 2007 г. утверждается законом края, совместно принимаемым областным и окружным парламентами, бюджет на 2008 г. утверждается законом края в обычном порядке;

11) расчет средств, передаваемых в 2006 – 2008 гг. из федерального бюджета, производится раздельно по области и округу; до 2008 г. включительно объем федеральной поддержки края сохраняется в размере не ниже уровня, сложившегося в 2006 г. по области и округу; в 2006 – 2008 гг. передача средств окружному бюджету из федерального бюджета осуществляется через краевой бюджет, а с 2009 г. краевой бюджет учитывается в межбюджетных отношениях как бюджет единой территории;

12) распределение доходов между бюджетами края и округа с 2009 г. осуществляется в соответствии с законодательством края;

13) депутаты Думы, избранные по одномандатным округам, образованным в области и округе, члены Совета Федерации в переходный период продолжают осуществлять свои полномочия до истечения срока этих полномочий;

14) на выборах в Думу в 2007 г. один из одномандатных округов образуется на территории КПО – эта норма была введена специально для Климова, в знак признания его заслуг.

В дальнейшем этот ФКЗ дважды правили. Первый раз в 2005 г. Тогда потребовалось изменить порядок наделения полномочиями Губернатора края в связи с отменой прямых выборов глав. Было установлено, что кандидатуру предлагает Президент, само наделение полномочиями производится парламентами области и округа. Кроме того, за последними закрепили право принимать в переходный период краевые законы и иные нормативные правовые акты (предварительно договорным путем определив порядок совместного правотворчества), а также осуществлять действия, включая принятие нормативных правовых актов, по отчуждению региональной собственности в связи с разграничением полномочий между Центром, регионами и муниципиями (то есть в рамках подготовки к большой муниципальной реформе). Коми-пермяков также порадовали, предусмотрев на 2006 г. раздельную передачу средств из федерального бюджета бюджетам области и округа и т. д.

В 2006 г. ФКЗ дополнили указанием конкретной даты выборов краевого Законодательного Собрания (3 декабря 2006 г.) и положениями о структуре будущего парламента (из 60 депутатов 28 требовалось избрать в одномандатных округах, образованных на территории бывшей области, двух в одномандатных округах, образованных на территории КПО, 30 по общекраевому округу).

Чиркунов в октябре 2005 г. был наделен полномочиями Губернатора еще не существующего края. Савельев в декабре ушел в отставку (он пытался сложить полномочия еще в ноябре). [130]

Главой администрации КПО Чиркунов назначил Геннадия Баяндина [131] . Выборы в Законодательное Собрание прошли в установленный срок. 19 апреля 2007 г. был принят Устав края.

Объединение-поглощение завершилось недавно, и подводить окончательные итоги пока рано. Но кое-что ясно уже сейчас. Коми-пермяки получили меньше, чем хотели и просили. Финансовая поддержка округа, несомненно, сократилась, а если говорить об инфраструктурных проектах, то их можно было пытаться пробивать, вовсе не отказываясь от статуса субъекта Федерации. Что же касается краевого Устава, то в нем закреплено следующее:

1) КПО входит в состав края как единая административно-территориальная единица края с особым статусом;

2) государственная власть на территория КПО осуществляется органами государственной власти края;

3) в структуре исполнительных органов государственной власти края действует специальное Министерство по делам КПО, руководство которым осуществляется Главой КПО – Министром Пермского края (эту должность занимает Баяндин);

4) никакого окружного представительного органа не создается;

5) при наличии «волеизъявления населения» КПО в его границах может быть образовано единое муниципальное образование.

Получается, что округ пусть и не растворен в крае, но фактически лишен «субъектности», на окружном уровне нет даже муниципальной власти. Отстаивать свои права, имея всего двух депутатов краевого уровня, будет крайне затруднительно.

С отменой выборов в Думу в одномандатных округах отдельно взятый Климов лишился законодательных гарантий своего будущего. [132]

При этом вряд ли можно говорить и о каких-то существенных выгодах для области, все, что было нужно, она и раньше от округа получала.

3

Описывать другие объединения столь же подробно вряд ли имеет смысл. Тем более что все они проводились, можно сказать, по шаблону. Остановимся на самых важных вопросах.

Следующими после Пермской области и КПАО стали Красноярский край, ТАО и ЭАО. Инициаторами объединения были как Кремль, так и Губернатор края Александр Хлопонин, поддержанный рядом бизнес-структур («Интерросом», «Норильским никелем», «Роснефтью» и др.). Среди красноярской элиты идея объединения всегда была популярной, так что Хлопонин изначально опирался на широкий консенсус. Окончательное решение было принято в Кремле весной 2004 г. Окружные руководители, особенно эвенкийские (Губернатор ЭАО Борис Золотарев в свое время заявлял, что никогда не согласится на объединение), попробовали сопротивляться, но их довольно быстро убедили смириться с неизбежным. Есть мнение, что сопротивлялись они только для того, чтобы добиться как можно большей компенсации.

Нельзя не отметить, что номинально краю, ТАО и ЭАО удалось «выручить» за объединение больше, чем Пермской области и КПАО. Указ Путина о мерах по социально-экономическому развитию данных регионов, подписанный 12 апреля 2005 г., предписал Правительству содействовать освоению Ванкорского нефтегазового месторождения (проект «Роснефти») в 2005 – 2009 гг., обеспечению начала эксплуатации Богучанской ГЭС и подготовки зоны затопления водохранилища (проект «ЕЭС России» и «Русского алюминия») в 2010 г., а также выделять средства на реконструкцию взлетно-посадочных полос в аэропортах Красноярска и Хатанги (Таймыр), строительство первой очереди транспортного обхода Красноярска с мостовым переходом через Енисей, первой очереди автомобильной дороги Канск – Абан – Богучаны и переселение жителей Красноярья, Таймыра и Эвенкии из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.

Однозначно положительный результат этого объединения – разрешение проблемы принадлежности Норильского промышленного района (НПР), территории Красноярского края, географически находящейся внутри территории ТАО (норильского анклава).

В 1930 – 1950-е гг. трудом сотен тысяч заключенных был построен Норильский горно-металлургический комбинат (НГМК) с необходимой ему инфраструктурой. Строительство началось в 1935 г., уже в 1939 г. на карте появился рабочий поселок Норильск. Комбинатом и поселком в 1930 – 1950 гг. управляли соответствующие подразделения НКВД-МВД, партийное руководство замыкалось напрямую на край, а не на округ. В 1953 г. по Указу Президиума Верховного Совета РСФСР Норильск получил статус города, в 1982 г. городами стали еще два рабочих поселка – Кайеркан (основан в 1943-м) и Талнах (основан в 1960-м). При этом Норильск был административно подчинен краю, Кайеркан, Талнах, а также поселок Снежногорск (основан в 1965-м) – Норильску. Реальная власть там, впрочем, была сосредоточена в руках директората НГМК. В 1989 г. комбинат вместе с рядом других предприятий цветной металлургии (расположенных в крае, а также в Мурманской области) был объединен в государственный концерн «Норильский никель», что еще более укрепило позиции директората.

По итогам конституционных реформ 1992 – 1993 гг. изменились статусы как края, так и округа. В их отношениях сразу же обозначился разделительный вектор. Таймырские руководители, в первую очередь Глава администрации Геннадий Неделин, настаивали на полной независимости от Красноярска. Знаковым событием был отказ округа от участия в выборах Главы администрации края в апреле 1993 г

Тогда же стал подниматься вопрос о возможной передаче НПР в состав ТАО. Округ хотел заполучить под свою юрисдикцию крупнейшего налогоплательщика, край, естественно, уступать не желал. Ситуация осложнялась действиями руководителей «Норильского никеля» и НГМК (Анатолий Филатов и др.), которые тогда взяли курс на еще большее усиление собственной самостоятельности. В 1993 г. госконцерн Указом Президента был преобразован в РАО, край не получил ни одной его акции. Экономический кризис больно ударил по «Норникелю», помимо прочего у него стали накапливаться крупные задолженности перед бюджетами. Попытки краевого руководства «выбивать долги» вызвали открытый конфликт. Разумеется, «Норникель» поощрял претензии Неделина, ведь с ним было бы договариваться куда легче. Впрочем, обсуждались и альтернативные проекты, к примеру, преобразования Норильска в ЗАТО и даже город федерального значения (!).

Максимальное обострение пришлось на 1995 г. 17 мая Окружная Дума объявила Норильск городом окружного подчинения. Иначе говоря, один регион попытался в одностороннем порядке изъять в свою пользу часть территории другого. В ответ Законодательное Собрание края объявило решение таймырцев «не подлежащим исполнению», а Глава администрации края Валерий Зубов отстранил от должности Главу администрации Норильска Василия Ткачева, поддержавшего «агрессию» окружных законодателей. Кроме того, краевые власти обратились за помощью к Президенту. В результате его вмешательства Дума была вынуждена отменить свое решение. Администрация Президента также настояла на заключении договора между краем и ТАО. 2 ноября был подписан Договор «О бюджетных отношениях между органами государственной власти Красноярского края и органами государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа», закрепивший раздел части норильских платежей. Ситуация на время разрядилась.

В последующие годы «Норильский никель» перешел под контроль структур «ОНЭКСИМбанка», в конечном итоге его крупнейшими акционерами стали известные российские предприниматели Владимир Потанин и Михаил Прохоров. Пересказывать все перипетии отношений новых собственников и их менеджеров с краевой властью, конечно, излишне. Нужно отметить только, что тема отторжения Норильска от края поднималась еще не раз. В условиях, когда доля платежей «Норникеля» в доходах краевого бюджета неуклонно росла, красноярцев лихорадило уже от одной угрозы их лишиться. В 2001 г., после избрания гендиректора «Норникеля» Александра Хлопонина Главой администрации ТАО, противоречия между краем и округом вновь обострились. Но до конфликта не дошло, поскольку уже в 2002 г. Хлопонин стал красноярским Губернатором. Его преемником в ТАО избрали норильского мэра Олега Бударгина, также выходца из «Норникеля». Естественно, после этого принадлежность Норильска более не была предметом дискуссий. Однако кто мог поручиться, что «норильский вопрос» вновь не встал бы в случае замены Хлопонина на деятеля, не связанного с «Норникелем», или ссоры Губернатора с родной корпорацией?

Референдумы прошли 17 апреля 2005 г. Явка в крае, ТАО и ЭАО составила соответственно 60,7, 58,8 и 73,9 процента, за объединение проголосовали 92,4, 70 и 79,9 процента явившихся.

Новый регион получил название одного из старых – Красноярский край. Согласно «красноярскому» ФКЗ от 14 октября 2005 г. он образован 1 января 2007 г. В этот день были прекращены полномочия глав [133] и парламентов округов. Хлопонин остался исполнять обязанности главы нового края на переходный период, кстати, существенно сокращенный, если сравнивать с отведенным для Пермского края: он должен закончиться не позднее 31 декабря 2007 г. Законодательное Собрание старого края осуществляло полномочия парламента нового края до завершения формирования парламента нового края.

В Эвенкии еще в 2004 г., а на Таймыре в 2006-м были созданы единые муниципальные образования в границах округов. Таким образом эти территории сохранили не только единство, но и «субъектность».

Выборы Законодательного Собрания нового края прошли согласно ФКЗ 15 апреля 2007 г. (избрались 52 депутата, из них 22 по одномандатным округам на территории старого края, четверо по двум двухмандатным округам на территориях Таймыра и Эвенкии и 26 по общекраевому округу). Уже 4 июня Хлопонин был назначен главой нового края.

Бюджеты старого края и округов на 2006 г. формировались и утверждались раздельно. Формирование проекта бюджета нового края на 2007 г. ФКЗ было поручено исполнительным органам старого края, а принятие Закона о бюджете – парламентам старого края и округов (они приняли Закон совместно, а подписал его Хлопонин, еще будучи главой старого края).

По ФКЗ все дотации округам из ФФФПСРФ с 2006 г. зачисляются в бюджет края. В 2006 г. дотации рассчитывались раздельно для старого края и округов, в 2007 – 2008 гг. рассчитывались для нового края, но все равно раздельно по старому краю и округам. До 2008 г. объем дотаций бюджету старого края, затем бюджету нового края был гарантированно сохранен в размере не ниже уровня, сложившегося по краю и округам в 2005 г.

23 октября 2005 г. состоялись референдумы об образовании Камчатского края из Камчатской области и КАО. Их подготовили в рекордно короткий срок. Объединительный проект, инициированный Центром, фактически стартовал в марте 2005 г., когда Президент, воспользовавшись новым правом отрешать от должности избранных глав в связи с утратой своего доверия и за ненадлежащее исполнение полномочий (подробнее см. в главе 4), «уволил» главу КАО Владимира Логинова [134] и назначил временно исполняющим губернаторские обязанности известного рыбопромышленника Олега Кожемяко (незадолго до этого стараниями полпредства ставшего заместителем Логинова). Окружная элита особо объединению не сопротивлялась, тем более не сопротивлялась областная. Следует отметить, что если у Кожемяко изначально были некие шансы возглавить новый край, то его камчатский коллега Михаил Машковцев по договоренности с Кремлем должен был после объединения уйти на пенсию. В области явка составила 52,2 процента, «за» было подано 85 процентов голосов. В КАО при явке в 72,1 процента объединение поддержали 89 процентов участников референдума. Референдумам вновь предшествовало издание Указа с перечислением проектов и мероприятий, которые Федерация берется профинансировать.

По ФКЗ о Камчатском крае от 12 июля 2006 г. новый регион был образован 1 июля 2007 г. В этот день прекратились полномочия Кожемяко [135] . Машковцев добровольно досрочно оставил свой пост еще в мае [136] . В июне, как и требовал ФКЗ, парламенты Камчатки и Корякии назначили первого Губернатора края. Им стал Алексей Кузьмицкий [137] , бывший заместитель Машковцева, перед этим поставленный Путиным временно исполняющим обязанности главы области (корякские депутаты проголосовали за его назначение со второй попытки). Сами парламенты области и КАО работали, пока не сформировался парламент края. Выборы в последний прошли одновременно с выборами в Думу 2 декабря 2007 г. (избирались 50 депутатов, из них 13 по одномандатным округам на бывшей территории области, десять по одномандатным и/или многомандатным округам на бывшей территории КАО, 27 по общекраевому округу). Переходный период отсчитывался по-новому: если для Пермского и нового Красноярского краев он начинался со дня образования нового региона, то здесь отсчет начался со дня вступления в силу «объединительного» ФКЗ, то есть с 15 июля 2006 г. После формирования краевого парламента переходный период завершился.

По ФКЗ бюджеты области и округа на 2007 г. формировались и утверждались раздельно. До 1 июля 2007 г. исполнение бюджетов производилось исполнительными органами области и округа раздельно, а теперь производится исполнительными органами края, но опять же раздельно по области и округу. Составление проекта бюджета края на 2008 г. осуществлялось исполнительными органами области, округа и края. Краевой бюджет на 2008 г. утвердили законом, принятым совместно областным и окружным парламентами.

Расчет средств, предоставляемых в 2007 – 2008 гг. из федерального бюджета, производился по области и округу раздельно. Предоставление средств из федерального бюджета в 2007 г. производилось раздельно по области и КАО, а с 2008 г. финансирование округа производится через бюджет края. В 2007 – 2008 гг. объем дотаций бюджетам области, округа, края сохранялся на уровне, сложившемся в 2005 г. по области и округу (с учетом корректировки относительно уровня инфляции в 2006 – 2008 гг.).

Четвертый объединительный проект – слияние Иркутской области с УОБАО в новую Иркутскую область – оказался самым тяжелым. Центр пытался запустить его еще в 2004 г., но тогдашний областной глава Борис Говорин, одолеваемый со всех сторон сильными оппонентами, не сумел довести дело даже до официальной инициативы. К тому же и иркутяне, и усть-ордынцы выдвинули тогда слишком много «хотелок».

Вновь к проекту вернулись после замены Говорина бывшим менеджером «Российских железных дорог» Александром Тишаниным в августе 2005 г. Несмотря на сопротивление бурятских националистов (кстати, впервые титульный народ поглощаемого округа по-настоящему попытались расшевелить националистической контркампанией, есть достоверная информация, что ею управляли из Бурятии, по крайней мере именно оттуда завозилась соответствующая агитпродукция) и довольно недружественные отношения нового областного руководителя с большей частью региональной элиты референдумы удалось организовать. Пришлось стараться и Тишанину и, безусловно, его окружному коллеге Валерию Малееву, в свое время, разумеется, активно сопротивлявшемуся объединению, и руководству территориальных подразделений федеральных органов, и мэрам, и т. д. Активно использовался ресурс корпораций, в том числе «Российских железных дорог» и «Интерроса». Не обошлось и без очередного «стимулирующего» Указа – пообещали дать столько, сколько посчитали нужным.

16 апреля 2006 г. в области при явке в 68,9 процента в поддержку слияния консолидировали 89,8 процента голосов участников референдума, а в округе обеспечили явку в 99,5 процента и 97,8 процента голосов «за».

Первый день новой Иркутской области – 1 января 2008 г. «Иркутский» ФКЗ от 30 декабря 2006 г. вступил в силу 1 января 2007 г., и с этого дня начался переходный период, который завершится после окончания формирования парламента новой области (в него нужно избрать 50 депутатов, из них 21 по одномандатным округам на территории старой области, четыре по многомандатному округу на бывшей территории УОБАО, 25 по общеобластному округу). Это предписано сделать не позднее 1 января 2009 г. (выборы назначены на 12 октября 2008 г.). Полномочия парламента округа прекратились после образования новой области, полномочия парламента старой области прекратятся после формирования парламента новой области. Старообластной парламент почти год исполняет полномочия новообластного парламента. Сходным образом в ФКЗ урегулированы и вопросы функционирования исполнительной власти. Главе старой области предписано исполнять полномочия главы новой области со дня ее образования до окончания переходного периода, а срок полномочий главы округа сокращен как раз до дня образования новой области. Малеев усложнил ситуацию, избравшись еще в 2006 г. депутатом Думы на довыборах в УОБАО [138] . Путину пришлось принимать отставку и искать замену. В итоге он поручил исполнять обязанности главы округа Тишанину Тот до 1 января 2008 г. был «дважды губернатором» (первый прецедент в новейшей истории России). После образования новой области уже сам Тишанин назначил главу округа. Новообластному парламенту нужно будет назначить главу новой области не позднее 1 января 2009 г.

В апреле 2008 г. Тишанин ушел в отставку (под давлением так и не принявшей его региональной элиты и правоохранителей). Вместо него исполнять обязанности главы новой области был поставлен Игорь Есиповский, выходец из системы «Рособоронэкспорта», бывший депутатом Думы. [139]

Бюджеты старой области и УОБАО на 2007 г. формировались и утверждались раздельно. Бюджет новой области на 2008 г. разрабатывался исполнительными органами старой области и округа в форме проекта закона новой области. Принять его ФКЗ поручалось парламентам старой области и округа. Обеспечивать исполнение бюджета должен был глава старой области.

Тишанин внес проект бюджета. Депутаты, игнорируя возражения Администрации, его переработали. Губернатор наотрез отказался подписывать парламентскую версию бюджета и 31 декабря 2007 г. своим постановлением утвердил собственную версию. ФКЗ давал ему право утверждать бюджет только в случае непринятия бюджетного закона. А закон был принят. Парламент и областной прокурор обратились в суд. Разбираться с этим пришлось уже Есиповскому…

Дотации из ФФФПСРФ для новой области на 2008 и 2009 гг. рассчитывались и рассчитываются по ликвидируемым (ликвидированным) старой области и УОБАО раздельно и зачисляются в бюджет новой области. Объем средств, предоставляемых из федерального бюджета в 2008 – 2009 гг. в качестве дотаций на оказание финансовой помощи бюджету новой области, сохраняется в размере не ниже уровня финансовой помощи бюджетам старой области и УОБАО в 2007 г., с учетом уровня инфляции в 2007 – 2008 гг.

Последний (на сегодняшний день) объединительный проект был реализован 11 марта 2007 г. В этот день состоялись референдумы в Читинской области и АБАО о слиянии в Забайкальский край. Им тоже предшествовал специальный президентский Указ. Явка в области составила 80,4 процента, «за» подано 90,3 процента голосов, а в округе явка составила 89,9 процента и «за» подано 94 процента.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.