Правка избирательного законодательства (2002-2004)

12 июня 2002 г. В. Путин подписал новый закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (принят Государственной думой 22 мая 2002 г.; одобрен Советом Федерации 29 мая 2002 г.).

В некоторых частностях принятый 12 июня 2002 г. и вступивший в действие с ноября 2002 г. новый закон "Об основных гарантиях избирательных прав" имеет внешние преимущества по сравнению со старым.

Например, отменить регистрацию кандидата (или списка кандидатов) теперь возможно не позднее чем за пять дней до выборов и главным образом по суду. Перестали быть основанием для отказа в регистрации и для отмены регистрации неточности и умолчания в имущественной декларации кандидата (за избирательными комиссиями осталось лишь право сообщить избирателям о сокрытии или искажении кандидатом сведений о своем имущественном положении). Появилась возможность выдвижения кандидатов от партии без сбора подписей и внесения денежного залога. В закон вошла поправка депутата от партии "Яблоко" Сергея Митрохина, предусматривающая на выборах руководителей субъектов федерации обязательный второй тур голосования в тех случаях, когда в первом туре ни один из кандидатов не набрал абсолютного большинства голосов от числа избирателей, пришедших на выборы.

С другой стороны, фактически этот закон сильно расширяет возможности "министерства выборов" и его подразделений на местах "управлять демократией". В частности, он легализует "башкирскую избирательную технологию" - применение административного ресурса для отстранения опасных кандидатов от участия в выборах.

Новый закон предусматривает 13 (тринадцать!) оснований для отказа в регистрации, 4 (четыре) основания для аннулирования регистрации решением самого избиркома и 6 (шесть) оснований для отмены регистрации решением суда по заявлению избирательной комиссии.

Кроме того, могут быть отменены и результаты голосования - или вышестоящим избиркомом ("если при проведении голосования или установлении итогов голосования были допущены нарушения настоящего Федерального закона, иного закона, регламентирующих проведение соответствующих выборов"…) или решением суда - для этого предусмотрены 4 (четыре) основания.

Три универсальных предлога ("основания") для отказа в регистрации или ее аннулирования являются, по всей видимости, наиболее перспективны для "управления выборами", это:

превышение кандидатом или предвыборным блоком установленной законом суммы расходов больше чем на 5%. Этот предлог может использоваться также для объявления итогов голосования недействительными (правда, для отмены итогов доказанное превышение должно быть больше чем на 10%);

нарушения кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком пункта 1 статьи 56 настоящего Федерального закона (то есть "злоупотребление правом на проведение предвыборной агитации", что поддается очень широкому толкованию);

неправильное указание кандидатом своей должности и места работы. Это тоже поддается бесконечно широкой и избирательной трактовке, и во время кампании 2003 г. по выборам в Думу власти именно этот предлог использовали особенно широко.

Впрочем, как показал последующий опыт, закон позволяет отсекать кандидатов от участия в выборах и по более экзотическим мотивам, например, в связи с "недействительностью паспорта" (как случилось летом 2004 г. с паспортом оппозиционного кандидата на пост президента Чечни Малика Сайдуллаева), или из-за "сокрытия" кандидатом своей должности профессора (казус экс-генпрокурора Юрия Скуратова на думских выборах 2003 г.).

В новом законе была сохранена и даже усилена возможность его инструментального, избирательного применения.

На период избирательных кампаний новый закон запрещает совершать "действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать “за” или “против” кандидатов (списков) или “против всех”" вне рамок рекламы, оплаченной из зарегистрированных избирательных фондов, т. е. существенно ограничивает конституционное право СМИ (и выступающих в СМИ граждан) высказывать свое мнение. Фактически на период избирательных кампаний был введен запрет на политическую аналитику, поскольку закон приравнял ее к предвыборной агитации, разрешенной только за счет официальных избирательных фондов. Нарушение этого запрета со стороны сторонников оппозиционных партий неизбежно приводило к обвинениям в "злоупотреблении правом на проведение предвыборной агитации", а последнее могло являться законным основанием для снятия кандидата или блока с регистрации.

Закон дает избиркомам большие полномочия - в том числе использовать противоречия в существующем законодательстве. Например, финансирование избирательной кампании помимо избирательного фонда избирательного фонда запрещено избирательным законом, но в то же время СМИ - в соответствии с законом о СМИ - обязаны информировать население о всех значимых событиях. Поэтому, если телеканал пропагандирует президента или министра - лидера "Единой России", - ЦИК считает, что это законное информирование населения. Если же в телепередачу попадает кандидат, нежелательный власти, то возникает вопрос, оплатил ли он телепередачу из своего избирательного фонда, а если не оплатил, то не следует ли его снять за это с выборов.

Теоретически законодательство декларирует право любого гражданина на высказывание своего мнения. С другой стороны, запрещена агитация должностных лиц и использование ими на выборах своего служебного положения. На практике это означает, что если президент агитирует за "Единую Россию" или своего фаворита на губернаторских выборах, то это его законное право как гражданина высказывать свое мнение. Но если помощник оппозиционного депутата участвует в избирательной кампании своего шефа, то это незаконное использование депутатом своего должностного положения. Если своего помощника точно так же использует баллотирующийся в новую Думу депутат от пропрезидентской партии, вопрос о законности/незаконности просто не возникает.

В новом законе о выборах присутствует также попытка осложнить применение основного противоядия против "башкирской избирательной технологии" - голосования "против всех". Фактически теперь агитировать или побуждать иным способом к голосованию "против всех" разрешено только зарегистрированным кандидатам, поскольку у иных сторонников кандидата "против всех" по определению не может быть избирательного фонда.

Пока что не существует правового механизма наказания частных лиц, агитирующих за "против всех" помимо избирательного фонда, но уже можно наказать СМИ, озвучивающие эту точку зрения.

Помимо принятия собственно нового закона о выборах, в 2002-2004 гг. в два этапа (сентябрь 2002 г. и май-июнь 2004 г.) было существенно ограничено право на референдум, внесены поправки в закон о СМИ. Кроме того, была изменена ведомственная принадлежность автоматизированной системы ГАС "Выборы".

В сентябре 2002 г. администрация президента голосами "право-путинского" большинства провела через Думу ограничение права на референдум временными рамками: отныне запрещено устраивать референдум за год до и в течение трех месяцев после федеральных выборов - парламентских и президентских. За поправки к "Федеральному конституционному закону о референдуме Российской Федерации" проголосовали не только депутаты от СПС (кроме правозащитника Сергея Ковалева, голосовавшего "против"), но и от "Яблока" (кроме петербургского адвоката Сергея Попова, уклонившегося от участия в голосовании). Принятый Думой 20 сентября 2002 г. и одобренный Советом Федерации 25 сентября закон "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон о референдуме Российской Федерации" был подписан Путиным 27 сентября 2002 г.

В марте 2003 г. в рамках реформы спецслужб в ведение ФСБ была передана Государственная автоматизированная система ГАС "Выборы". До 11 марта 2003 г. система ГАС "Выборы" находилась в ведении Федерального агентства правительственной связи и информации (ФАПСИ), отныне упраздненной. В ФСБ справедливо рассудили, что проще контролировать один центральный компьютер, чем многочисленные избирательные комиссии на местах.

В июне 2003 г. были приняты президентские поправки к закону о СМИ, которые ввели ранее отсутствовавший механизм наказания СМИ за нарушения закона о выборах. Правда, уже в разгар думской избирательной кампании осенью 2003 г., вердиктом Конституционного суда, вынесенным по запросу ряда журналистов и депутатов, было предписано более мягкое толкование закона. КС признал неоправданными такую интерпретацию закона о СМИ, которая фактически запрещала на период избирательных кампаний информирование и политическую аналитику, не оплаченную из избирательных фондов участников выборов. Однако это решение КС всего лишь дало журналистам некоторую возможность бороться с наиболее наглыми перегибами (в смысле: жаловаться по инстанциям, ссылаясь в качестве довода на КС), а собственно право толковать, какую информацию и аналитику следует считать агитацией, а какую не следует считать, и после этого все равно осталось за избиркомами.

19 мая 2004 г. президент внес в Думу поправки к законодательству о проведении референдумов, которые были приняты Думой 11 июня сразу во втором и третьем чтениях (СФ одобрил поправки 23 июня, президент подписал закон о поправках 28 июня 2004 г.). Закон существенно затрудняет процесс инициирования референдума. В частности, вместо одной инициативной группы теперь необходимо создать в разных субъектах федерации как минимум 45 групп численностью не менее 100 человек каждая. Срок сбора двух миллионов подписей в поддержку инициативы сокращен с трех месяцев до двух.

В августе 2004 г. Центризбиркомом предложил новый пакет поправок в избирательное законодательство, имеющих своей целью увеличить зависимость процесса и итогов голосований от "министерства выборов". Наиболее радикальная реформа, предложенная ведомством Вешнякова, - это увеличение "пропорциональной составляющей" на выборах депутатов Госдумы вплоть до избрания всех депутатов по пропорциональной системе. Для расширения возможностей снимать кандидатов с выборов ЦИК предлагает уменьшить допустимый процент недостоверных и недействительных подписей, собираемых в поддержку кандидата, с 25% до 5%. 13 сентября 2004 г. президент Путин под предлогом борьбы с терроризмом поддержал идею выборов в Госдуму только по партийным спискам и объявил о предстоящей отмене прямых выборов глав субъектов Федерации. Губернаторы должны были теперь назначаться президентом с последующим утверждением в местных законодательных собраниях.

Новый курс Путина, очевидным образом нарушающий действующую конституцию России, вызвал критику как в России, так и за рубежом. В частности, группа более чем из ста зарубежных ученых и политиков направила открытое письмо лидерам Европейского Союза и НАТО, в котором российского президента обвиняли в отказе от демократических ценностей и в диктаторских амбициях. На Западе политический курс Путина расценивали как угрозу российской демократии и экономике страны и говорили о переходе России к общественно-политической модели, характерной для латиноамериканских стран.