Глава 9 Борьба за реформы

Глава 9

Борьба за реформы

Поздно вечером 8 декабря 2015 года Национальный совет реформ утвердил окончательный вариант налоговой реформы, предложенный Министерством финансов. Этому решению предшествовала многомесячная борьба.

В широкой, чрезвычайно поляризованной дискуссии вокруг реформы столкнулись два подхода.

Минфин, сознавая свою ответственность за макроэкономическую стабильность, отстаивал поэтапную, при этом достаточно глубокую ребалансировку налоговой системы. Налоговый маневр Минфина предполагал перенос акцента с прямых налогов на косвенные, снижение подоходного налога и единого социального взноса и повышение акцизов.

Широкая коалиция экспертов, предпринимателей и гражданских активистов предлагала гораздо более радикальные — и быстрые — изменения. Ее лидером стала председатель парламентского комитета по налоговой и таможенной политике Нина Южанина. Проект налогового кодекса, разработанный этой командой, был внесен в парламент группой из 100 с лишним депутатов.

Главной проблемой этого проекта было то, что решительное снижение налоговых ставок не сопровождалось адекватным сокращением расходов. Международный валютный фонд справедливо усмотрел в этом серьезные риски и высказался категорически против «неофициального» проекта.

В середине лета я попросил представителя Президента в правительстве Александра Данилюка проанализировать, как идет подготовка и реализация реформ, намеченных на 2015 год. Обнаружилось, что самая важная, налоговая, буксует. По крайней мере никаких зримых наработок Минфин, под эгидой которого уже четыре месяца работала целевая рабочая группа, не представил. На носу было начало бюджетного процесса, и такое положение дел не могло не тревожить.

Не удалось обнаружить прогресса и с либерализацией налогового администрирования — имею в виду не место в Doing Business, а реальное улучшение условий для ведения бизнеса. В конце июля Президент собрал совещание для согласования позиций. На нем присутствовали премьер, министр финансов, советник министра Иван Миклош (автор успешной налоговой реформы в Словакии), руководитель фискальной службы и Нина Южанина.

Лидерство, которое она приняла на себя в разработке альтернативного Налогового кодекса, было не случайным. Южанина хорошо понимает и чувствует реальный украинский бизнес. Он ведь состоит не только из компаний, входящих в American Chamber of Commerce или Европейскую бизнес-ассоциацию. Украинский бизнес — это десятки и сотни тысяч мелких и средних предпринимателей, у которых несколько иные проблемы, чем у транснациональных гигантов и крупных отечественных компаний.

Позиция министра финансов была ожидаемой: мы должны все тщательно проанализировать и с нового года вводить в действие новый Налоговый кодекс.

— У нас есть целый ряд инициатив, не связанных со ставками, — сказал я. — Например, объединение каких-то налогов, упрощение деклараций. Это не уменьшает доходы и не увеличивает расходы. Речь вообще не о деньгах, речь — об удобстве ведения бизнеса. Что мешает нам принять изменения в существующий кодекс, которые не вызывают никаких бюджетных проблем, уже в сентябре?

Вопрос повис в воздухе. Пару недель спустя Миклош опубликовал программную статью[50], с большинством тезисов которой невозможно было не согласиться. Миклош писал о том, что радикализм в налоговой реформе должен опираться на прочную основу. Реформа, предусматривающая резкое снижение ставок налогов, скорее всего, приведет в первый год к сокращению доходов бюджета. Украина не имеет право поставить под угрозу хрупкую макроэкономическую стабильность, достигнутую к лету 2015 года. Макроэкономическая стабильность — как чистый воздух, его отсутствие ощущаешь, только когда попадаешь в город, накрытый смогом. Невозможно радикально снизить доходы без снижения расходов. Иначе — финансовый Чернобыль.

В то же время я увидел в тексте Миклоша прямую полемику с моей идеей — проводить реформы, которые не вызывают возражений, в режиме реального времени, не пытаясь все правильные меры собрать в одном документе — в данном случае в новом Налоговом кодексе. Результат, мол, будет не сразу, но не нужно чрезмерно торопиться.

Мне было трудно смириться с таким неспешным подходом. У реформаторов из Центральной Европы была куда более комфортная ситуация: у них не было войны, а избиратели проявляли готовность перетерпеть трудности — ради возвращения в европейский дом. Наше же общество настойчиво требовало быстрых реформ и быстрых результатов. Люди обвиняли нас в том, что реформы не идут или идут крайне медленно. Кредит доверия, полученный новыми руководителями страны, таял на глазах.

В июле Фонд демократических инициатив провел опрос об отношении украинцев к реформам[51]. На вопрос «Сколько уже сделано из того, что власть должна была сделать к этому времени» почти три четверти респондентов (73 % — если быть точным) ответили «Ничего» (48,4 %) или «Сделано примерно 10 %» (24,6 %). Доля граждан, готовых терпеть материальные трудности, связанные с проведением реформ, снизилась по сравнению с декабрем 2014 года на 7,4 процентных пункта до 36,4 %.

Можно ли на этом фоне было спокойно слушать опытных реформаторов из Центральной Европы, которые говорят: «Все нормально. Сделано немало, и, в принципе, нужно действовать более тщательно, более осторожно»? У нас война, у нас огромный запрос на быстрые результаты, у нас слабая политическая структуризация — и все это чревато глубоким социально-политическим кризисом.

Убежден: нам необходим более быстрый и более радикальный подход, чем могли позволить себе наши друзья в Центральной Европе. У них ситуация была куда более «щадящей» и позволяла проводить плавные изменения. Если действовать в таком темпе, украинцы успеет разочароваться в реформах, прежде чем созреют их плоды, и тогда произойдет реванш антиевропейских сил.

Более подходящий ориентир для Украины — успешные страны бывшего Советского Союза, прежде всего Грузия. Обязательно нужно учесть опыт Эстонии, есть чему поучиться и у России, которая — в отличие от нас — смогла создать прочную рамку макроэкономической политики.

Мне импонирует подход Бендукидзе: видишь, что что-то можно сделать, — делай. Лучше провести реформу, чем тратить лишнее время (и доверие общества) на то, чтобы довести ее до совершенства. Better done than perfect.

Украинская власть нуждается в легитимности. Если есть решения, которые очевидны и которые можно принять в сентябре, то это и нужно делать в сентябре. Тогда мы сможем сказать предпринимателям:

— С четвертого квартала у вас на одну декларацию стало меньше. Вместо трех налогов — один.

Ключевой проблемой украинской системы налогообложения всегда была чрезмерная нагрузка на фонд заработной платы. В 2015 году нагрузка на среднюю заработную плату (tax wedge) составляла, по оценке аналитиков инвестиционной компании Dragon Capital, около 43 % — чуть меньше, чем в Финляндии (душевой ВВП по паритету покупательной способности — в пять с лишним раз выше украинского), чуть больше, чем в Чехии (в четыре раза выше)[52]. Не могу согласиться с утверждениями некоторых наших официальных лиц, что уровень налоговых ставок волнует украинский бизнес гораздо меньше, чем качество налогового администрирования. Зимой-весной 2013–2014 года, когда у меня был короткий период отдыха, я смотрел бизнес-планы в самых разных отраслях экономики. Существовавшая тогда налоговая нагрузка на заработную плату делала многие бизнесы в Украине фактически невозможными. Отсюда — спрос на услуги компаний, которые занимаются обналичиванием, чтобы бизнес мог платить зарплаты «в конвертах».

В начале осени Минфин презентовал свой план реформы. Ключевой новацией было снижение единого социального взноса (ЕСВ) с 41 % до 20 %. По замыслу Минфина, в 2018 году ЕСВ и подоходный налог должны быть объединены с единой ставкой 20 %. Впрочем, как компенсировать столь радикальное снижение налогов на труд, Минфин пока не конкретизировал.

Снижение ставок налогов на доходы граждан — это не чисто техническая задача. Это важнейшая структурная реформа, имеющая прямое отношение к заключению нового общественного договора: ставки налогов умеренные, но их платят все без исключения. Бизнес, который до этого работал в «серой зоне», получает возможность полностью «обелиться», что благотворно скажется на его глобальной конкурентоспособности. Условия налогообложения — одни из лучших в Европе — должны компенсировать плохую кредитную историю страны, привлечь крупных международных инвесторов и, разумеется, дать обнадеживающий сигнал инвесторам украинским.

Для успеха такой реформы одного снижения ставок по определению недостаточно. Необходимо выполнить еще два условия: гарантировать бизнесу неизменность налоговых правил на обозримый период (настаиваю на том, что Украина должна принять закон, аналогичный грузинскому Акту экономической свободы, который ограничил возможности властей увеличивать налоги и наращивать долг) и обеспечить неотвратимость наказания для тех, кто не хочет играть по правилам. К сожалению, ни в проекте Минфина, ни в альтернативном проекте эта проблема не нашла адекватного решения.

Как и следовало ожидать, одобренная Национальным советом реформ концепция налоговой реформы подверглась существенной доработке в парламенте. Впрочем, ключевой элемент реформы — снижение налогов на труд (подоходного — до 18 %, ЕСВ — до 22 %) — сохранился в более-менее нетронутом виде[53]. А это позволило министру финансов провести через парламент весьма жесткий бюджет.

Бюджет Украины на 2016 год — это, возможно, один из самых серьезных реформаторских документов после победы Майдана. Его стержневая идея — снижение государственного давления на экономику. Расходы государства сокращаются с 49 % ВВП до 43 % ВВП. Исполнить этот бюджет Украина сможет лишь в одном случае: если 2016 год станет годом кардинальных реформ в социальной сфере, на которую в 2015 году государство потратило 29 % ВВП.

Этот план предусматривает глубокие реформы сразу в трех сферах: образование (где акцент делается на укрупнение школ и передачу профессионально-технического образования на муниципальный уровень), здравоохранение (автономизация поликлиник и больниц, переход от финансирования койкомест к финансированию услуг) и реформа социального обеспечения (повышение адресности социальной помощи за счет проверки нуждаемости).

Идея, лежащая в основе двух первых реформ, проста: низкое качество образовательных и медицинских услуг, предоставляемых госсектором, объясняется не только и не столько недофинансированием, сколько неправильными стимулами, которыми руководствуются экономические агенты, взаимодействующие в этих отраслях. Необходимо сделать так, чтобы образовательные и медицинские предприятия — как и предприятия в других отраслях экономики — сосредоточились прежде всего на интересах клиента, а не на выколачивании денег из бюджета.

Речь идет о новом общественном договоре.

Вы делаете вид, что нам платите, мы — что работаем, — таким был общественный договор между государством и людьми в годы советского застоя.

Вы нас не трогаете, мы не трогаем вас — примерно так выглядели отношения между властью и обществом в первые два десятилетия независимости.

Ни тот, ни другой договор не выдержал проверку жизнью. Советский Союз, уничтоживший не только целые классы, но и стимулы к труду, распался, Третья украинская республика оказалась заманчивой мишенью для агрессии.

Что должно прийти им на смену?

Украине не обойтись без глубокого переосмысления роли государства — и в экономике, и в других сферах жизни. Ключевым принципом преобразований должна стать максимизация свободы. Единственный путь, обеспечивающий независимость и процветание, — это свобода, экономическая и духовная.

Государство, построенное в Украине в годы независимости, — это государство, вымечтанное последним поколением советских людей. Людей, открывших для себя шведский социализм и западное общество всеобщего благосостояния. «Сделайте нам такое же, — таким был общественный консенсус в последние годы советской власти.

Не важно, что западноевропейское социальное государство (и его специфический вариант — «шведский социализм») как раз в 1980-е переживали глубокий трансформационный кризис. Не важно, что европейское welfare state базировалось на совершенно другом институциональном фундаменте. Не важно, что экономических оснований для построения социального государства в постсоветских странах не было — они были слишком бедны, чтобы позволить себе такую же долю социальных расходов в ВВП, которую поддерживали гораздо более производительные и эффективные экономики Запада.

Украина относится к числу стран, построивших преждевременное социальное государство. Та же проблема, в том или ином виде, присуща многим постсоциалистических странам. Не случайно само выражение premature welfare state в 1992 году ввел в оборот венгерский экономист Янош Корнаи, описывая проблемы своей родины.

Чем опасно преждевременное социальное государство? Чрезмерные социальные расходы оборачиваются непосильным для слабой экономики налоговым бременем. Предприниматели уходят в тень. Политики ударяются в популизм. Результат — регулярно повторяющиеся девальвации, банковские кризисы, макроэкономическая дестабилизация.

На тех, кто внимательно следит за украинской экономической политикой, дискуссия 2014–2015 годов относительно снижения бюджетных расходов производила впечатление дежа вю. «Сокращение государственных расходов объявляли невозможным и противоречащим украинской экономической модели, о которой твердил каждый, но никто не знал, что это такое», — писал Андерс Ослунд об экономических дискуссиях лета 1994 года[54]. В первой половине 1990-х здравый смысл, поощряемый отсутствием денег, восторжествовал: государственные расходы с 1994 по 1996 год сократились на 11 % ВВП, бюджетный дефицит уменьшился с 8,7 % до 3,2 % ВВП. Примерно такого же масштаба фискальная консолидация должна быть достигнута и в ходе текущего кризиса.

Мы должны взяться за ум. Когда наступят «тучные годы», Украина должна сохранить жесткую бюджетную политику. Дело не только в серьезном долговом бремени (более 90 % ВВП) и внушительных пенсионных обязательствах (13,4 % ВВП в 2015 году). Как мы имели возможность убедиться, накачка так называемых социальных отраслей деньгами не решает проблему их модернизации. Чтобы образование (прежде всего высшее) и здравоохранение вышли из перманентного кризиса, мы должны задействовать в этих сферах рыночные механизмы.

Рыночной революции в социальной сфере будет способствовать дискредитированность левых идей в Украине. Коммунистический эксперимент обернулся геноцидальным голодом 1930-х, а в постсоветские десятилетия коммунисты оказались — как это было и в странах «народной демократии» после Второй мировой войны — проводниками политики Кремля. Несистемные левые группы заняли во время Революции достоинства двусмысленную позицию, некоторые из них поддержали действия России в Крыму и на Донбассе.

Либерал по убеждениям, я считаю более чем желательным появление в Украине «новых левых». Они должны быть не только новыми, но и честными, то есть готовыми признать тот факт, что к благосостоянию трудящихся ведет рост производства, а не перераспределения. Если они будут честны, то признают и тот факт, что «большое государство» не подспорье, а помеха, особенно в ситуации, в какой очутилась современная Украина.

Откуда наше небогатое население возьмет средства на то, чтобы подкрепить свой выбор?

Быстрый (и, конечно, устойчивый) экономический рост должен стать украинской национальной идеей. Социальная справедливость и расцвет культуры — приложатся.

«Если не обеспечивать развития в чисто материальном плане, а говорить только о духовной и эстетической стороне жизни, об искусстве, культуре, вы далеко не уйдете, — говорил творец сингапурского экономического чуда Ли Куан Ю. — Искусство и культура являются плодами достаточно высокого уровня жизни — такого уровня, который позволяет людям упражняться в непроизводительной сфере, развивать музыку, балет, живопись и прочее свободное творчество»[55].

* * *

2016 год будет решающим для судьбы украинских реформ. Этими словами начинается отчет Макроэкономической экспертной группы, подготовленный в конце ноября 2015 года. В организации ее работы участвовал созданный незадолго до этого Центр свободной экономики имени Кахи Бендукидзе. В группу вошли опытные реформаторы из Центральной и Восточной Европы — неоднократно упоминавшийся на этих страницах Иван Миклош, бывший первый зампред Банка России Сергей Алексашенко, президент варшавского аналитического центра CASE Марек Домбровски, бывший премьер-министр и председатель Центрального банка Латвии Эйнарс Репше.

«Во-первых, зимой 2015–2016 годов на население будет возложена основная тяжесть отсутствия реформ в прошлом, прежде всего — повышение цен на газ, — констатируют авторы отчета. — Во-вторых, на 2016 год приходятся основные усилия по фискальной консолидации — дефицит государственных финансов должен снизиться с 15 % ВВП до менее, чем 4 % ВВП. В-третьих, должен быть создан фундамент для экономического роста — экономика Украины отброшена на уровень 2003 года, и не только российская агрессия тому причиной».

Фундамент мы заложили в 2015-м. Авторы индекса реформ IMORE констатируют, что из 300 с лишним законов и нормативных актов, принятых в течение 2015 года, почти 90 % были реформаторскими, то есть вели к улучшению ситуации[56]. Самой важной реформой эксперты назвали приближение тарифов на газ к рыночному уровню. Лишь пять законов и нормативных актов были отнесены к категории «антиреформ» (в их числе — запрет на экспорт древесины).

Быстрые реформы в Украине невозможны, говорил в конце февраля 2014 года архитектор грузинских либеральных реформ Бендукидзе[57]. «Очевидно, радикальные реформы в стиле прибалтийских стран начала 1990-х или Грузии после Революции роз 2003 года при президенте Саакашвили в Украине после победы Евромайдана были невозможны», — вторит ему профессор Университетского колледжа Лондона Эндрю Уилсон[58]. Опросы общественного мнения, казалось бы, подтверждают этот прогноз: украинцы не видят ни быстрых, ни глубоких реформ.

Нисколько не стремясь снять ответственность с власти, скажу: мы имеем дело с очень высокими общественными ожиданиями, но радикально изменить ситуацию всего за один год не смог бы никто. В 2015 году преобразования шли широким фронтом — пусть и не так быстро, как хотелось бы. Это и реформа государственных закупок с повсеместным внедрением электронной системы Prozorro, и создание полиции и Антикоррупционного бюро, и реструктуризация прокуратуры, и формирование Агентства по предотвращению коррупции. Прошла корпоратизация железнодорожной монополии, начата реформа корпоративного управления «Нафтогаза». Существенно либерализовано регулирование в морских портах и сельском хозяйстве. Нацбанк беспощадно чистил финансовую систему от неплатежеспособных и занимающихся нелегальными операциями кредитных учреждений. Вступил в действие закон, усиливающий ответственность руководителей и акционеров банков. Начато создание рынка газа. Из унаследованного от советской системы Министерства внутренних дел выделена Национальная полиция, лишенная политических функций. Наконец, Украина выполнила все требования ЕС и теперь ожидает получения безвизового режима во второй половине 2016 года.

С учетом того, что все это происходило на фоне войны и глубокого финансово-экономического кризиса Украины — не так мало.

На каких реформах необходимо фокусироваться в 2016 году? Ключевыми считаю девять направлений (не в порядке значимости, а в порядке перечисления).

Реформа госуправления связана не только с внедрением в жизнь принятого в 2015-м закона о госслужбе. Необходимо повысить зарплаты до уровня сопоставимого с рыночным. В первую очередь это касается судов и правоохранительной системы, а также госслужащих, облеченных правом принимать решения. Приложим все усилия к тому, чтобы это было сделано.

Судебная реформа. Первая проблема, которая волнует инвесторов, — это даже не налоги, а суды. Нам необходимо перезагрузить судебную систему, а для этого — принять поправки в Конституцию. Очищение судов от лиц, принимавших неправосудные решения — пока только во время Майдана, уже началось. В 2016 году можно начинать реорганизацию некоторых судов, с заменой — полной или частичной — состава судей. Полная перезагрузка судебной системы займет не менее трех-четырех лет.

Реформа правоохранительных органов. Уверен, что в течение тех же трех-четырех лет Украина получит качественную полицию. Пуповина между полицией и Министерством внутренних дел будет разорвана. На очереди — реформа Службы безопасности. На завершающий этап выходит реформа прокуратуры, которая к концу 2016 года будет «разгружена» от следствия. Эта функция перейдет в Государственное бюро расследований.

Реформа высшего образования и здравоохранения. Без глубоких преобразований в этих сферах мы далеко не продвинемся. Обе отрасли (здравоохранение — в большей степени, образование — в меньшей) вполне могут стать драйверами экономического роста, источниками экспортной выручки. Для этого нужно открыть дорогу частной инициативе. Реформа здравоохранения, связанная с автономизацией больниц и поликлиник, столкнулась с серьезным сопротивлением. Руководители медицинских учреждений слишком привыкли к освоению бюджетного финансирования. Недавно с ужасом узнал, что в государственных медицинских институтах скопилось нераспакованное оборудование, на покупку которого пару лет назад было потрачено свыше сотни миллионов евро. А в то же время в полуторамиллионном Харькове просто отсутствует ряд элементов реанимационной аппаратуры. В некоторых случаях пострадавшим от инсульта не помогут ни частные клиники, ни государственные. И это во втором по численности населения городе страны! Ситуацию нужно менять, и чем быстрее, тем лучше.

Тарифная реформа. Цены на электроэнергию, газ, воду должны быть приведены к рыночному уровню. Это даст толчок инвестициям в энергосбережение и потянет за собой смежные отрасли.

Налоговая реформа. Следует четко определить, какой мы видим налоговую систему через два-три года. После того, как она будет внедрена, мы должны принять закон, возможно, даже поправки в Конституцию, усложняющие процедуру повышения налогов. Это даст предпринимателям уверенность в том, что государство настроено на сохранение стабильных правил игры.

Параллельно необходимо провести либерализацию валютного законодательства. Пока украинские граждане и компании лишены права свободно распоряжаться своими сбережениями, Украина будет оставаться экономически несвободной страной — какие бы ставки налогов ни утвердила Верховная Рада.

Налоговая реформа не может считаться завершенной, пока не проведена налоговая амнистия. Если налоговики продолжат копаться в эпизодах пяти— и десятилетней давности, далеко мы не продвинемся.

Земельная реформа. Необходимо как можно скорее запустить земельный кадастр, после чего рынок земли должен быть либерализован, а земля — стать товаром. Возможно, первый шаг должно сделать государство, выставив на продажу часть своих сельскохозяйственных угодий (их у него — миллионы гектаров). Все разговоры о том, что земля — это национальное достояние, которым нельзя разбрасываться, я считаю безответственной болтовней. Почему-то Польша, Аргентина, Россия и много других стран «разбрасываются», и ничего страшного с ними не происходит. Не говорю уже о том, что отсутствие полноценной частной собственности на землю — прямое нарушение конституционных прав нынешних владельцев земельных участков.

Децентрализация. Перенос полномочий и ответственности с центрального уровня на региональный и местный — один из самых эффективных способов одолеть коррупцию. Знаю, что это не панацея. Попытки усилить экономические стимулы за счет децентрализации, имевшие место за последние десятилетия во многих странах мира, принесли смешанные результаты[59]. И тем не менее, я считаю эту реформу одной из важнейших — она реализует практическую формулу народовластия.

Реформа госсектора заслуживает отдельного разговора.

Приватизация — это такая операция, которую надо или делать и без промедления, или не делать, писал десять лет назад Леонид Кучма[60].

Государственный сектор — один из основных источников коррупции. Можно насчитать десятки способов нечестно нажиться на государственной собственности — от продажи товара по заниженной цене (и покупке комплектующих и услуг — по завышенной) до размещения депозитов в сомнительных банках. Вокруг такого «бизнеса» выстроена целая инфраструктура: свои политики, чиновники, прокуроры, судьи. Если не перекрыть «трубу», в которую утекают народные деньги, борьба с коррупцией так и останется страшно увлекательным, но никогда не прекращающимся процессом.

В течение 2015 года Кабинет Министров пытался овладеть ситуацией на госпредприятиях. Их директора и стоящие за ними группы интересов оказывали отчаянное сопротивление. В поддержку старых боссов нередко выступали профсоюзы. Парламентское большинство несколько раз проваливало голосование за законопроекты, которые позволили бы ускорить приватизацию. Любая попытка выставить на продажу государственное предприятие, даже разрешенное к приватизации, наталкивается на бешеное сопротивление и беспощадные PR-атаки.

Директора государственных предприятий, которые достались новому правительству в наследство от Януковича и его предшественников, в чем-то схожи с «красными директорами» 1990-х, которые решительно и долго сопротивлялись рыночным реформам[61]. В каком-то смысле новые «красные директора» оказались для реформаторов еще более сложными оппонентами, чем их предшественники. У них более изощренный ум, и они гораздо крепче интегрированы в существующую политическую систему.

Министр экономического развития Айварас Абромавичус исходил из того, что обновить руководящий состав помогут конкурсы — с сильной и беспристрастной конкурсной комиссией. Этот путь оказался очень тяжелым. В некоторых случаях решения комиссий блокировались судами.

Сильных претендентов на посты руководителей почти не было. Одна из причин — низкая зарплата.

Возьмем для примера компанию масштаба «Укргазвидобування» — крупнейшее в Украине предприятие, занимающееся добычей газа. Очевидно, что менеджер, способный руководить компанией такого масштаба, не пойдет на зарплату 5000 долларов в месяц. И на 50 000 не пойдет. Минимальное жалованье для CEO компании с выручкой под миллиард долларов — от одного до трех миллионов долларов в год. Поскольку это условие не выполняется, руководители соответствующего профиля на такой конкурс просто не подавались.

На конкурс шли либо авантюристы, либо люди с недостаточной квалификацией — второй и третий эшелон вместо первого. Найти волонтеров, соответствующих высоким требованиям, удавалось лишь в исключительных случаях. Например, возглавить «Укргазвидобування» согласился выходец из McKinsey Олег Прохоренко.

Без масштабной приватизации паразитическую прослойку «новых красных директоров» ликвидировать не удастся.

В 2016 году приватизацию необходимо решительно ускорить. Для этого уже в первом квартале правительство должно принять решение, какое количество из 3000 госпредприятий (из которых лишь 1600 — работающие, остальные подлежат ликвидации) останется в государственной собственности. Речь может идти о 200, максимум 300 компаний. Некоторые из них можно частично приватизировать с сохранением контрольного пакета акций у государства.

Все остальные предприятия нужно выставить на продажу. Для того, чтобы она не растянулась на долгие годы, следует радикально изменить существующие процедуры приватизации. 2015 год показал, что процедуры эти чрезмерно усложнены. Это позволяет министерствам всячески затягивать передачу «своих» предприятий Фонду государственного имущества, который отвечает за их продажу. Но даже если министерство добросовестно старается выполнить поставленное задание и избавиться от активов, дело идет очень туго. Например, Министерство аграрной политики добросовестно старалось избавиться от подведомственных предприятий. Результат — из более чем 80 компаний в ФГИ было передано лишь восемь.

В декабре я беседовал с разработчиками так называемого «Одесского пакета реформ», которые придумали красивый механизм быстрой приватизации небольших и средних госпредприятий. Если в двух словах, они предлагают задействовать метод кнута и пряника: у руководителей предприятий и ФГИ появляются стимулы к максимально быстрой предпродажной подготовке. Подготовил документы, необходимые для приватизации, — молодец, не успел — уволен. Финальным аккордом должны стать открытые электронные аукционы, победителями которых станут те, кто предложит максимальную цену. Надеюсь, этот механизм позволит сдвинуть процесс с мертвой точки.

В конечном итоге массовая приватизация устранит необходимость постоянного субсидирования госсектора[62], даст дополнительные поступления в бюджет, снизит коррупцию и повысит легитимность власти. Нельзя закрывать глаза на то, что этот процесс будет крайне болезненным. Нас ждут и уличные протесты трудовых коллективов, требующих сохранить рабочие места, и скандалы между претендентами на активы, и попытки рейдерских захватов или подкупа судей. Правительство будут обвинять в том, что оно по дешевке распродает национальное достояние. Поэтому мы не должны затянуть с принятием окончательных решений. Если процесс не будет запущен до середины 2016 года, дальше Кабмину будет уже просто не до приватизации.

Как должно быть организовано управление предприятиями, которые останутся в госсобственности? Ключевая задача — внедрить современные правила корпоративного управления. Несмотря на форму собственности государственные компании работают на рынке, поэтому и управление на них должно быть устроено по образу и подобию лучших рыночных образцов.

Во-первых, все они должны проходить аудит у компаний «большой четверки». Во-вторых, в них должны быть сформированы полноценные советы директоров, причем от трети до половины директоров должны быть независимыми, с опытом работы в крупных европейских или американских компаниях соответствующего сектора. В-третьих, руководители этих компаний должны получать рыночные зарплаты. Если вы нанимаете гендиректора с зарплатой миллион евро в год, вероятность того, что он будет обворовывать свое предприятие, значительно ниже, чем если бы вы платили ему 400 долларов месяц.

Уровень вознаграждения топ-менеджеров государственных компаний определить довольно просто: находим восточноевропейские компании сопоставимого масштаба и заказываем хедхантинговым агентствам раскладку по зарплатам. Допускаю, что доходы наших топ-менеджеров могут быть на 20–30 % ниже, чем у их восточноевропейских коллег. Но не в 20 и не в 100 раз!

В начале 2016 года у правительства наконец появилась возможность назначать генеральным директорам государственных предприятий вознаграждение, близкое к рыночному. Уверен, это серьезно оздоровит систему стимулов в государственном секторе. Прохоренко, о котором я писал выше, будет теперь зарабатывать 398 000 гривен в месяц (около $15 000). Парадокс в том, что первые шаги в этом направлении вызвали бурю возмущения даже у реформистски настроенной части общества.

Кто будет нанимать новых руководителей? В будущем эта функция должна быть возложена на советы директоров. На переходный период, пока новые советы не сформированы, придется сохранить конкурсные процедуры. Для комиссий, которые будут осуществлять отбор претендентов, я бы сформулировал пять-десять условий, которые позволяли бы проводить отсев на самых ранних стадиях. К «отягчающим» обстоятельствам я бы относил незнание английского языка, отсутствие опыта работы в западных компаниях или, наоборот, опыт работы на руководящих постах в госпредприятиях или на госслужбе. Это позволило бы резко ограничить пространство для маневра всевозможным лоббистам. Возможно, имело бы смысл использовать детектор лжи.

Отдельный элемент реформы госсектора — всепроникающая прозрачность. Остающиеся в госсобственности крупные компании должны проходить серьезный аудит, а их отчетность быть общедоступной.

Результатом реструктуризации госсектора станут не только дополнительные доходы бюджета или сокращение коррупционных потоков. Мы резко повысим эффективность государственного управления, потому что в министерствах останутся лишь функции по выработке политики. Уверен: в итоге выяснится, что некоторые министерства вообще не нужны и их можно спокойно ликвидировать, а в некоторых министерствах можно будет оставить 100–150 сотрудников, которые будут прекрасно справляться с оставшимися функциями. Мы устраним одну из самых опасных с точки зрения коррупции активностей на госслужбе, и в министерства перестанут рваться люди, которые рассматривают бюрократическую работу как специфический вид бизнеса.

* * *

Структурные реформы — обязательное условие для возобновления роста. Достаточное ли? В средне— и долгосрочном периоде — наверняка (при условии, конечно, если не произойдет откат). Проблема в том, что реформы происходят в политической реальности. «Корабль затонул при входе в гавань» — это сказано в том числе и про реформаторов, не успевших воспользоваться плодами своих трудов из-за утраты поддержки в обществе. За примерами далеко ходить не надо. Возьмем Россию в первые два десятилетия после распада СССР. Мощный экономический рост и потребительский бум 2000-х были результатом рыночных реформ, проведенных в предыдущее десятилетие. Однако авторы этих реформ были к тому времени бесповоротно дискредитированы, а их достижения послужили фундаментом для построения авторитарного и все более опасного для мира и своих граждан режима.

Главным драйвером экономического роста для Украины должен стать рынок Европейского Союза. Мне близка мысль Бендукидзе о том, что в ближайшие годы украинские компании могут потеснить на европейском рынке китайских конкурентов. «Рабочая сила в Украине либо такая же, либо дешевле, чем в Китае, квалификация и трудовая мораль никак не хуже, может, даже лучше, навыков, которые легко не осваиваются, нет ни в Китае, ни здесь, — размышляет Бендукидзе в книге «Ґудбай, імперіє». — Плюс — транспортное плечо. Во Львове изготовил мебель — довез до Берлина на машине… В Синьцзяне изготовил что-то, довез до Шанхайского порта — это как из Екатеринбурга довезти до Берлина или даже, может быть, до Мадрида. По более плохой дороге»[63].

В 2014 году страны ЕС импортировали товаров из Китая на 302 млрд евро. Из Украины — на 13,7 млрд евро. Потенциал для наращивания торговли с Европой — колоссальный. Вопрос в том, как его реализовать.

Профессор Принстонского университета Дэни Родрик настаивает на том, что для выхода на траекторию роста одних структурных реформ недостаточно. По мнению Родрика, необходимо делать акцент на так называемых «связывающих ограничителях» (binding contstraints)[64]. В качестве примера он приводит Грецию, которая благодаря структурным реформам, проведенным с 2010-го по 2015 год, поднялась в рейтинге Doing Business на 40 строчек, но это не вывело страну из депрессии. Наибольший эффект, полагает Родрик, Греции обеспечило бы повышение отдачи от экспорта, а здесь структурные реформы могут иногда даже мешать. Например, снижение энергетических субсидий, предпринятое ради сокращения госрасходов, сделало греческих экспортеров менее конкурентоспособными. Родрик рекомендует греческому правительству создать специальный орган, который будет идентифицировать и убирать «связывающие ограничители», часто имеющие локальный характер и поэтому не устраняемые с помощью «горизонтальной» экономической политики.

Работа с инвесторами — совершенно отдельное направление экономической политики, значимость которого невозможно переоценить.

Крупные инвесторы, как правило, требуют индивидуального подхода. В январе-феврале 2015 года перед конкурсом по продаже лицензий на мобильную связь третьего поколения совладельцы и топ-менеджеры трех крупнейших мобильных операторов встречались с Президентом. Всем им было важно получить гарантии, что они могут без опасений вкладывать деньги в Украину. Они получили все необходимые гарантии, после чего мы провели успешный конкурс на частоты, заработав для казны больше 400 миллионов долларов. Это происходило на фоне Дебальцевского сражения, в разгар финансового кризиса. Иными словами, успешный прецедент имеется. Задача в том, чтобы поставить эту работу на конвейер.

Крупным деньгам нужны хорошая норма дохода и гарантии того, что сделанные инвестиции не пропадут.

Что сможет предложить глобальным корпорациям Украина? Понятные, комфортные налоговые правила. Даже умеренно консервативный вариант налоговой реформы, одобренный парламентом в конце декабря 2015 года, создает условия, более либеральные, чем в большинстве европейских стран.

Допускаю, что с инвесторами, готовыми вложить более 100 млн долларов, правительство может подписывать специальный договор, оговаривающий все возможные вопросы, с которыми они могут столкнуться в Украине — включая компенсацию издержек, понесенных из-за ошибок государственных органов. При этом споры между инвестором и государством могут рассматриваться в международном арбитраже.

Ли Куан Ю вспоминает в своих мемуарах о том, как власти молодого города-государства лезли из кожи вон, чтобы привлечь на свою территорию лучшие мировые компании[65]. Однажды представители Hewlett-Packard сообщили сингапурским властям, что берут в аренду два верхних этажа шестиэтажного здания. Основатель и президент компании Уильям Хьюлетт собирался лично приехать для осмотра помещения — да вот незадача: лифт, предназначенный для подъема крупного технологического оборудования, не работал, не было трансформатора. Как поступили сингапурцы? Сотрудники Управления экономического развития, созданного специально для решения проблем инвесторов, перекинули силовой кабель из соседнего здания, и к приезду Хьюлетта лифт заработал. Типичный случай успешного устранения «связывающего ограничения», о котором говорит Родрик.

В Украине функции УЭР могло бы исполнять компактное государственное агентство, в котором работало бы 10, от силы 15 сотрудников (желательно с опытом работы в инвестиционной компании). Для создания такой структуры времени нужно немного. От силы несколько месяцев.

Насколько хорошо будет работать в XXI веке модель, вытянувшая из бедности страны Юго-Восточной Азии во второй половине XX века? От массового производства однотипных товаров мир движется к кастомизации, к мелкосерийному производству, 3D-принтерам. Не думаю, впрочем, что в ближайшие десятилетия человечество откажется от массового производства. Реструктуризация украинской экономики высвободит миллионы рабочих рук, а это значит, что инвесторам не грозит кадровый голод.

Инвестиции в сервис — медицину, образование — могут быть не менее масштабными, чем когда-то — в заводы и фабрики. Речь не обязательно о high-tech лабораториях. Сервисная экономика создает возможности и для «синих воротничков», а организации, целенаправленно работающие со «связывающими ограничениями», помогут расшивать узкие места, занимаясь, например, быстрым переобучением высвобождающихся работников.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.