Местное самоуправление: новая модель Миронов Николай

Местное самоуправление: новая модель Миронов Николай

Форматируя модель МСУ, нужно синхронизировать политические и социально-экономические преобразования: создать приближенную к населению, прозрачную и эффективную власть — и одновременно усилить роль муниципалитетов в развитии территорий

section class="box-today"

Сюжеты

Специальный доклад:

Пять вызовов для российской урбанистики

Городской округ Ростов-на-Дону

/section section class="tags"

Теги

Специальный доклад

Эффективное управление

Эффективное производство

/section

Исходя из отечественного и зарубежного опыта предлагаем следующее видение направлений совершенствования российской модели МСУ в контексте идущей сейчас законопроектной работы.

В настоящее время нужно решить две основные задачи: «политическую» — обеспечение реального самоуправления местных сообществ и преодоление возникших разрывов между гражданским обществом и местными элитами и экономическую — создание условий для развития территорий и включения органов МСУ в процессы стимулирования экономического роста на принципе субсидиарности.

figure class="banner-right"

figcaption class="cutline" Реклама /figcaption /figure

В рамках реализации первой задачи проводится перенастройка институтов МСУ с целью усиления их связи с местными сообществами, деолигархизации, а также формирования и консолидации гражданского актива («средних прослоек») как перспективного субъекта политики, стабилизирующего демократическую систему. Решение последней из перечисленных задач целесообразно именно на уровне МСУ — как на потенциально базисном уровне для структурного и кадрового обновления политической системы.

В части решения второй задачи необходим переход территорий (муниципалитетов, субрегионов, регионов) от модели «выравнивания» и «сжатия» к модели развития, то есть стимулирования экономического роста. Представляется целесообразным на этом уровне отказаться от ранее заданных неолиберальных форматов и приступить к наращиванию государственного участия, включая госинвестиции. При этом модель развития для территорий должна выстраиваться гибко, с учетом местного потенциала роста и при условии жесткого контроля на основе среднесрочных и долгосрочных целевых показателей и механизмов оценки эффективности. В части экономической территориальной политики важны прежде всего планирование, переход к управлению по проектному принципу, меритократическая кадровая политика, жестко согласованное выполнение задач всеми уровнями власти (независимо от формального принципа автономии того или иного уровня).

Первым шагом, на наш взгляд, должен стать пересмотр «кудринской» уравнительно-распределительной бюджетной системы, приводящей в своем прокрустовом ложе к одному знаменателю (в интересах единообразной стабильности и в ущерб развитию) богатые и бедные, городские и сельские территории. Важен переход от этой системы к модели, стимулирующей конкуренцию регионов и муниципалитетов за ресурсы в рамках достижения целевых показателей. В новой бюджетной системе следует поощрять прежде всего рациональное вложение средств и получение запланированного социально-экономического результата (в формате, близком к бизнес-планированию, но с учетом социальных эффектов).

Николай Миронов

Фото: Дмитрий Лыков

Целесообразно, чтобы муниципалитеты во взаимодействии с субъектами РФ были включены на принципах субсидиарности в экономические процессы модернизации и развития через механизмы бюджетной стимулирующей политики и госпрограмм.

Для этого следует провести перераспределение полномочий между уровнями власти, сделав его гибким в сегменте «регионы—муниципалитеты», включая возможность заключения краткосрочных и среднесрочных соглашений о перераспределении полномочий и ресурсов. При этом сделать акцент на полномочиях, связанных со стимулированием экономического роста. Распределение бюджетных ресурсов проводить гибко, с учетом разграничения полномочий. Выстроить систему целевых показателей и KPI. Оказать содействие территориям в обновлении кадров.

В части отдельных уровней МСУ система могла бы выглядеть следующим образом.

1. В городах-миллионерах, крупнейших и крупных городах создается особый формат местной власти в целях снижения рисков политической конфликтности, формирования механизмов партнерства с субъектом РФ в интересах развития города. Речь идет о «синергии» региона и города (а в отдельных вопросах — и федерации), предусматривающей гибкое регулирование полномочий, бюджетных потоков, совместное стратегическое планирование и управление программами развития.

Этот эффект достигается в том числе разделением политического и хозяйственного функционала в системе МСУ (институт сити-менеджера, находящегося во взаимосвязи с региональными органами власти и назначаемого при активном участии губернатора). При этом для обеспечения согласованной деятельности региона и муниципалитета по достижению запланированных целевых показателей возможно введение механизмов ответственности сити-менеджеров вплоть до прекращения их полномочий по инициативе субъекта РФ.

Для снижения рисков политической конфликтности вокруг «сфер влияния» и обеспечения реально представительного (а не элитарно-олигархического) характера городского парламента целесообразно, чтобы он формировался путем делегирования из представителей органов МСУ городских районов. Последние являются первым, базовым, уровнем городского самоуправления и выполняют помимо хозяйственных функций задачи формирования и консолидации гражданского актива.

Главная задача в данном случае — устранить разрывы в социальной структуре города (между «населением» и элитами) и преодолеть хроническую слабость и политическую дисфункцию «средних прослоек». Дать им возможность выполнить свою системообразующую роль — недопущение, с одной стороны, олигархической, а с другой — демагогической деградации политического процесса в ущерб развитию города. Институты МСУ в этом контексте могут стать площадкой для политической самореализации среднего класса.

В связи с этим следует добиваться сбалансированного социально-профессионального состава городских дум: в них не должно быть, на наш взгляд, избыточного присутствия бюджетников, работников МУПов и других зависимых от местного начальства людей.

Важно, чтобы предлагаемые преобразования сопровождались принятием комплексных мер по развитию городов в рамках стратегического планирования (с определением целевых показателей на перспективу), промышленной, инфраструктурной политики, политики по развитию человеческого капитала; программ поддержки бизнеса с адекватными показателями результативности.

2. Муниципальные районы. На этом уровне следует сконцентрировать социальные, административные функции, традиционно присущие советскому и постсоветскому административному району. А также функции по поддержке перерабатывающих производств и развитию локальных рынков, в том числе их логистической (транспорт, коммуникации, складирование, ГСМ), финансовой и административной (единые центры оказания публичных услуг и т. д.) инфраструктур.

3. Городские и сельские поселения. На этом уровне целесообразно выполнение одновременно нескольких задач: административные (власть, находящаяся в «шаговой» доступности); самоорганизация населения и реализация общественных инициатив; жизнеобеспечение, благоустройство; реализация на принципе субсидиарности мероприятий по развитию территории.

У городских поселений мог бы быть усилен функционал, связанный с поддержкой малого бизнеса, развитием перерабатывающих производств, логистики, коммуникаций, первичного финансового сектора, концентрацией трудовых ресурсов, специалистов.

Сельские поселения необходимы в большей степени для участия в программах социального развития села, поддержки кооперации сельхозпроизводителей и потребителей, развития первичной инфраструктуры агрокомплекса и локальных рынков — технических станций, станций ГСМ, логистики, коммуникаций (в том числе на кооперационных началах). Отдельная функция — «удержание» пространства, предотвращение запустения территорий.

В законе, на наш взгляд, нужно дифференцировать не только статус городских и сельских поселений (установив для них разный функционал), но и статус городских поселений в зависимости от численности населения и административного значения (райцентры). Малонаселенные города и поселки могут быть приравнены по полномочиям к сельским поселениям. Города, способные стать центрами развития территорий, должны получить больше функций и более широкий коридор экономических возможностей.

Важным инструментом развития территорий может стать межмуниципальная кооперация, дополненная мерами господдержки для достижения установленных целевых показателей. В рамках кооперации могут формироваться совместные бюджеты развития, инфраструктурные проекты, осуществляться привлечение специалистов. Чтобы реализовать данный формат, следует законодательно разрешить передачу полномочий и ресурсов «по горизонтали» между поселениями, а также создание ими совместных администраций. Межмуниципальная кооперация — один из наиболее продуктивных инструментов развития территорий за рубежом (пример тому — Франция).

Границы поселений необходимо привязать к актуальной экономической (и налоговой) базе с учетом состояния коммуникаций и локальных рынков. Это упростит взаимодействие населения, власти и бизнеса, откроет возможности для кооперационных моделей развития.