Выводы

Выводы

Изучая опыт Грузии, можно прийти к заключению, что тактический успех реформы заложен в трех ключевых составляющих. Первый – это консолидация всего государственного аппарата. Успех грузинских реформ не только в том, что было сделано, но и в том, каких глупостей удалось избежать. Отдельное искусство и умение требуется не только для того, чтобы развиваться, идти вперед, но и чтобы сдерживать, убеждать. Без единой позиции этого не добиться.

Второй – адаптивный подход. Вот как его описывает Бендукидзе:

В идеале, конечно, надо проводить все реформы. В худшем случае – хоть какую-то из них. А в реальности нужно заниматься теми реформами, которые возможно осуществить. Вопрос осуществимости преобразований актуален всегда: если ты не нашел политических союзников внутри правящей группы, реформа сорвется.

Бывший советник Бендукидзе и нынешний главный советник премьер-министра Вато Лежава убежден, что «в реформы надо верить – это дает силы и определенную наглость заниматься тем, что ты еще сам не до конца понимаешь, как работает, поэтому и результаты тебе неизвестны».

Наконец, третье – это эффективное использование политического капитала. Его нельзя экономить, вкладывать следует быстро и так, чтобы потом получить максимальную отдачу. Вспоминает Бендукидзе:

Еще когда обсуждали мое назначение, президент спрашивал, не поздно ли проводить реформы. На что я сказал: «Знаете, реформы надо делать в течение полугода». «Ой, а у нас же полгода уже прошли, – говорит Жвания, – значит, уже поздно?» А Саакашвили предложил: «Давайте будем отсчитывать полгода со времени реального присоединения Аджарии. Ну вот, у вас есть некоторое время на реформы».

О том, что у реформаторов в распоряжении есть лишь краткий «медовый месяц», предупреждал и бывший премьер-министр Эстонии Март Лаар: «У лидеров Грузии не так уж много времени. Удобный момент для принятия чрезвычайных мер… будет длиться только несколько месяцев, возможно, год. Если Грузия не использует этот шанс в своих интересах, в проигрыше окажемся все мы»[256].

Все эти советы, глубокий кризис, в котором пребывала страна, и мандат доверия со стороны населения заставляли власть спешить с проведением модернизации. Чем скорее происходит трансформация, тем больше можно успеть: страну буквально заставали реформами врасплох, не давая заинтересованным в торможении группам времени на мобилизацию.

Как ни парадоксально, но из опыта Грузии следует вывод, что при экстренной трансформации либеральные реформы нужно проводить «авторитарной рукой». «Если надо создавать государство заново и добиваться быстрого роста экономики, то надо забыть об учебниках. И, уж конечно, это касается старых и неправильных учебников», – убежден Лежава.

Кокрашвили Кетеван

Родилась 16 мая 1966 года в Тбилиси.

В 1990 году получила диплом с отличием факультета правоведения Тбилисского государственного университета.

В 2004 году заместитель министра экономического развития, в 2005–2008 годах заместитель государственного министра по координации реформ.

Член правительственной комиссии по реформированию Гражданского кодекса, доктор права, профессор Грузинского технического университета (ГТУ) и Свободного университета, канцлер ГТУ.

Абсолютно все участники процесса реформирования страны, с которыми мне довелось общаться, рассказывают о постоянной спешке, которая сопутствовала их работе.

Профессор Грузинского политехнического университета (ГПУ) Кетеван Кокрашвили вспоминает, что ощутила эту гонку еще во время первой встречи с Бендукидзе, когда ее только приглашали на работу в государственный аппарат:

Не прошло и двух недель с тех пор, как Каху назначили министром экономики. Около 12 часов ночи позвонил мой друг и говорит: «Помнишь, три дня назад я просил у тебя юридической консультации? Так вот, это был вопрос Кахи Бендукидзе. Он хочет с тобой встретиться». После нашей получасовой беседы Каха сказал: «Я хочу, чтобы вы стали моим заместителем, приходите завтра в полдень на работу». Я говорю: «Завтра же воскресенье!» «А какое, – говорит, – это имеет значение?» Вот тогда я уже абсолютно точно знала, что у меня не будет ни субботы, ни воскресенья, ни дня, ни ночи.

Но у этой спешки обнаружился побочный эффект – серьезная нехватка в обществе информации о происходящих изменениях, что иногда снижало результативность самих реформ. По мнению Лежавы, «при таких темпах реформ это просто невозможно: если хочешь сделать 25 реформ в год, то разъяснять их всем времени не остается».

Сожалея о возможностях, упущенных властью, вице-президент НКО «Новая экономическая школа – Грузия» Гиа Джандиери отмечает:

«Продать» образ Грузии как оазис демократии проблематично. А вот как оазис рыночных реформ – было бы очень легко. В первый же год реформаторы предложили идею малого правительства и сразу же стали претворять ее в жизнь. И ничего не сделали, чтобы рассказать обществу, как это будет происходить. Со стороны правительства, я думаю, не рекламировать то, что они решили упразднить многие функции, было большой ошибкой – и очень многие не поняли, что происходит. Не поняли не только те, кто против рынка, но и те, кто за.

С Джандиери согласен и журналист Олег Панфилов, в конце 2009 года переехавший жить и работать в Грузию: «С людьми надо разговаривать. Недостаток молодых реформаторов в том, что они плохо продумали информационную политику».

Упущение реформаторов признает и Екатерина Шарашидзе, руководившая администрацией президента с ноября 2006 по февраль 2008 года и с декабря 2008 по декабрь 2009 года:

Да, наверное, мы сделали ошибку, что не объяснили всего подробно. Но или ты объясняешь, и все равно людям не понравится, и процесс будет идти очень медленно и трудно. Или, что называется, «рубишь сплеча», и это приносит свои плоды достаточно скоро. Увы, мы потеряли много доверия из-за того, что так поступали. Мы надеялись, что наши действия вызовут поддержку общества и мы сможем осуществлять достаточно жесткие меры. А оказалось, что по дороге надо все равно заниматься каким-то популизмом. Мы не осознавали, что за те большие сдвиги, которые произошли в обществе, люди не будут благодарны.

Политолог Александр Рондели называет такую разъяснительную работу «социальной анестезией». Поскольку ее было недостаточно, выходило так, что, «хотя Саакашвили и делал новую страну, резал он по живому». Неудивительно, что спустя некоторое время это аукнулось митингами несогласных с политикой нынешней власти. Это, в свою очередь, негативно сказалось на степени инвестиционной привлекательности страны, на повышение которой работали реформаторы.

Постсоветское общество, получая свободу, не знало, что с ней делать. Как было раньше хорошо, когда кто-то принимал решения за тебя, говорил, что делать можно, а чего – нельзя, и хотя свободы было мало, но жизнь-то была куда более предсказуемой, а значит, спокойной! А тут вдруг свалилась на тебя ответственность, и даже толком не объяснили, что с ней делать… Зачем эти перемены, лучше пусть все идет своим чередом! Не объяснив, в чем заключаются причины кризиса, случившегося в стране накануне революции, невозможно в полной мере обеспечить легитимность антикризисных действий. Реформы сами по себе болезненны, поскольку вынуждают отказываться от привычек. Причем болезненность их ощущается сразу же, а вот полноценные результаты почувствовать можно лишь спустя некоторое время.

Радикальные реформы в экономике, увы, не бывают без социальных издержек. И грузинские реформы не стали исключением из правил: их социальная цена такова, что не все группы населения выигрывают одинаково. Молодое поколение сумело воспользоваться открывшимися возможностями, в то время как старшее, привыкшее жить в других условиях и менее мобильное, имеет гораздо меньше шансов адаптироваться. В его менталитете переплетаются традиционализм как привязанность к одному виду деятельности и «советизм», проявляющийся в надежде на нечто, называемое «государством». И это ни в коей мере не вина этого поколения, бывшего частью системы, целенаправленно формирующей такие взгляды. Если бы та система была жизнеспособна, не случилось бы ее краха. А значит, необходим новый путь.

«Я несколько лет преподаю в тбилисских университетах. И вижу, что студенты – это люди новой формации, для которых молодые реформаторы – пример для подражания. Они хотят быть образованными, они хотят знать иностранные языки, они хотят жить в стране, где есть четко выполняемые правила», – говорит Олег Панфилов.

Вне всякого сомнения, Грузии предстоит решить еще много проблем. Взять хотя бы самую основную, на мой взгляд, – недостаточную пока укорененность изменений. Все-таки семи лет мало для того, чтобы результаты реформ стали привычными и обыденными, чтобы успех зависел не от энтузиазма отдельных людей, а от слаженной работы всей системы.

Есть реформы, результаты которых стали частью повседневной жизни Грузии. В домах есть свет и вода, пенсия выплачивается регулярно и растет, машины не угоняют, а чиновники не берут взяток – это уже общее место. Кто бы ни пришел в 2013 году на смену действующему президенту, эти реформы уже необратимы, они поняты и восприняты обществом.

Но есть и другие примеры. Перемены, которые не столь очевидны для населения, закреплены не до конца. Взять ту же реформу антимонопольной службы или трудового кодекса. Международное давление способно изменить внутреннюю ситуацию в этой области не только в силу необходимости гармонизировать местное законодательство с европейским, но и потому, что в обществе эти реформы не встретили поддержки. Исправление законов и процедур само по себе чрезвычайно важно, но это лишь начало настоящих перемен, необходимая база для формирования новой ментальности. И настоящим успехом будет именно легитимизация реформ, когда общество начнет жить по новым правилам, понимать и воспроизводить их. Пока такой гарантии нет (да и быть на этом этапе не может), ключевую роль в формировании институтов выполняет так называемый Акт экономической свободы, обнародованный президентом на выступлении в парламенте в октябре 2009 года:

Для того чтобы сделать необратимым курс на либерализацию Грузии, для того чтобы ни мы, ни какое иное правительство Грузии не сумело свернуть с этого курса, для того чтобы мы защитили наши достижения и новую институциональную основу, чтобы установить нашу экономическую независимость, – для всего этого я предлагаю конституционно защитить те экономические шаги, которые мы предприняли в последние годы. Мы должны конституционно защитить тот курс, который мы хотим продолжать в будущем[257].

Акт экономической свободы – это поправки к конституции и в то же время отдельный так называемый органический, или конституционный, закон, то есть в отличие от обычных законов изменения в него могут быть внесены только решением квалифицированного большинства. Именно из-за этого нестандартного статуса он пока не принят.

Чтобы зафиксировать статус органического закона, необходимо было внести поправки в конституцию. Однако эти изменения будут вносить в уже новую версию основного закона страны, утвержденную парламентом 15 октября и подписанную президентом 6 ноября 2010 года. Согласно обновленной конституции, в 2013 году произойдет переход от президентской формы правления к парламентской. Роль парламента будет существенно усилена, полномочия президента – сокращены, а премьер-министра – расширены. Глава государства не сможет распускать законодательный орган и отправлять в отставку кабинет министров. Кандидатуру премьер-министра будет предлагать правящая партия, а утверждать – президент. Главе государства будет запрещено выступать с законодательной инициативой и созывать внеочередное заседание парламента. Парламент, в свою очередь, будет уполномочен выражать недоверие правительству, которое сможет накладывать вето на любой законопроект. Фактически президент в такой ситуации будет исполнять роль арбитра.

Актом экономической свободы государство ограничивает само себя: свобода, заявленная в названии, выражается в законодательном установлении предела государственного бремени, низких налогах, отсутствии бюрократических предписаний для предпринимательской деятельности. Согласно этому документу доля бюджетных расходов не должна превышать 30 процентов ВВП, дефицит бюджета не может быть более 3 процентов ВВП, недопустим государственный долг свыше 60 процентов ВВП. Число лицензий и разрешений не может быть увеличено, как не может быть увеличено количество регулирующих органов. В качестве бенефициаров социальных расходов бюджета, а также трат на здравоохранение и образование в нем названы граждане, а не институты. Право определения размера налогов возвращено тем, кому оно принадлежит, – то есть гражданам: увеличение ставки любого налога или введение нового налога возможно только посредством общенародного референдума.

Этот документ – еще одна революция, только уже не на улице, а в сознании. С одной стороны, акт демонстрирует и гражданам, и инвесторам, что правительство не собирается сворачивать с либерального пути развития. С другой – он цементирует все те достижения, которые можно назвать либеральным чудом Грузии, и фактически перекрывает пути назад.

Здесь следует заметить: свобода и демократия не обязательно одно и то же. Демократические страны не всегда полностью свободны. А вот у свободных стран есть единственный вариант развития – демократический. И если исходить из этой логики, то Акт экономической свободы – очень важный символ, демонстрирующий, в каком направлении будет происходить развитие страны. Грузии еще предстоит пройти свой путь становления демократии.

Собственным примером Грузия в состоянии помочь многим. Другое дело, что формального рецепта, как делать реформы, нет. Привлечь энтузиастов, сократить госаппарат, упростить условия для бизнеса – да. Но это все возможно, если есть критическая масса (пусть не количественная, а качественная) людей, стремящихся перенести принципы свободы из книг, из сознания – в реальность. Тут надо искать политический рецепт.

«Для нас важно, чтобы больше ни грузин, ни иностранец никогда не подумал, что Грузия – это Советский Союз. Для нас главное, чтобы и наши люди, и все остальные поверили в это», – говорит Екатерина Шарашидзе.

Новая политическая элита Грузии ничего общего не имеет с советской номенклатурой. И в мелочах, и в главном. Она и ведет себя иначе, не огораживаясь от народа глухими заборами и автомобилями с «мигалками». Ни в одном государственном кабинете, где я была, я не видела портрета президента на стене – зато везде есть герб страны. Выходит, государственный чиновник служит не одному человеку, а всей стране.

Конечно, при проведении реформ были ошибки. Некоторые проблемы, безусловно, сохраняются до сих пор. Но из этого вовсе не следует, что выбранное Грузией направление неверно. Никакая реформа не может одновременно изменить жизнь к лучшему для всех. Да, в ходе реформ некоторые лишаются привилегий. Но если перемены улучшают жизнь законопослушного гражданина, сокращают уровень бедности, дают перспективы молодым – значит, реформы удались.

То, что Грузия смогла перейти в иное качество гораздо раньше большинства других стран бывшего Советского Союза, – ее огромный успех и достижение. Рано или поздно это все равно пришлось бы сделать. Причем от того, как рано это будет сделано, зависит судьба целых поколений – и это я говорю с горечью прежде всего за свою страну.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.