ВЛАСТЬ ВСЛАСТЬ. ДЛЯ КОГО? (Беседа экс-председателя Верховного Совета СССР, председателя комитета Госдумы по законодательству Анатолия ЛукьЯнова с заместителем главного редактора "Завтра" Николаем Анисиным)
ВЛАСТЬ ВСЛАСТЬ. ДЛЯ КОГО? (Беседа экс-председателя Верховного Совета СССР, председателя комитета Госдумы по законодательству Анатолия ЛукьЯнова с заместителем главного редактора "Завтра" Николаем Анисиным)
Николай АНИСИН. Систему власти в России до августа 1998 года называли семибанкирщиной. А в последнее время ее все чаще именовали 89-бароновщиной. Пакет законопроек- тов, который недавно внес в Госдуму президент Путин, направлен в первую очередь на ограничение власти региональных баронов. Насколько актуальна эта задача и в подходящий ли момент Путин взялся за ее решение?
Анатолий ЛУКЬЯНОВ. Я больше сорока лет занимаюсь политикой и могу сказать, что в нашей стране, как и в любой другой буржуазной стране, власть принадлежит олигархическим группировкам, которые при любых реформах сохраняли себя и награбленное ими. Двести лет назад русские юристы, изучив написанное Джоном Локком о разделении властей, заключили: нет, сударь Джон, власть всегда одна — и находится она в руках тех, кто богат, разделения властей нет и быть не может — есть только разделение функций. В ельцинской России с исполнением функции на разных этажах власти произошла путаница, и это стало опасно для страны в целом. Лозунг Ельцина "берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить" в субъектах Федерации был воспринят как руководство к действию. Почти 50 областей и республик заключили с Центром договоры о разграничении полномочий. Большую глупость трудно придумать — эти договоры все равно, что договоры тела с руками и ногами. Но они стали фактом. Суверенитета многие наглотались вволю. И признаки превращения России из федерации в конфедерацию уже нельзя было не замечать. Совершенно в наглую в субъектах Федерации принимались акты, противоречащие Конституции и федеральным законам. За год иногда таких актов появлялось около двух тысяч. Некоторые субъекты Федерации свои законы начали считать выше федеральных и в случае расхождения применяли законы субъекта. Но главное, что могло угробить Российскую Федерацию, — это намерения целого ряда ее субъектов самим получать налоги и давать Центру столько, сколько они решат.
В СССР с 1990 года также имела место война законов. Но решающий удар по единству Союза был нанесен именно через изменение системы налогов. На переговорах республиканских президентов в Ново-Огареве Ельцин сломил Горбачева, и 29 июля 1991 года своей рукой вписал в проект союзного договора положение о том, что налоги будут идти по одноканальной системе: республики их собирают и отчисляют Союзу сколько сочтут нужным. Я тогда сказал: гражданская война в США началась из-за того, что два штата заявили о самостоятельной налоговой политике — одумайтесь. Меня, разумеется, никто не услышал. Развал СССР в Беловежской пуще только оформился, а фактически произошел он в Ново-Огареве — после введения налогового суверенитета.
Ныне в Российской Федерации во многом повторяется сценарий развала СССР. Путин это понимает и попытается сдержать губительный процесс. Момент он выбрал самый подходящий. Ближайшие полгода — его солнечный час. К зиме, как предсказывают солидные социологи и экономисты, рейтинг доверия Путину покатится вниз, и поэтому меры по укреплению государства ему надо вводить именно сейчас.
Н.А. Закон об изменении формирования Совета Федерации был для вас неожиданным?
А.Л. Отнюдь. У этого законопроекта длинная история. В первоначальном варианте Конституции 1993 года было записано: в Совет Федерации избираются по 2 человека от субъектов Федерации. И все. Но в ночь перед опубликованием проекта Конституции Ельцин лично переписал это положение: СФ формируется из представителей законодательного и исполнительного органов субъекта — по одному от каждого. Данная запись свидетельствует о том, что Ельцин не читал 10 статью Конституции, которая запрещает представителям исполнительной власти быть в органах власти законодательной. И в результате губернатор, попадая в Совет Федерации — в высший законодательный орган,— не имел права оставаться губернатором. Статья 10 Консти- туции запрещает совмещение законодательных и исполнительных полномочий, а это значит, что все годы, начиная с 93-го, Совет Федерации формировался с нарушением Основного Закона. В 1995 году появился законопроект о новом порядке формирования СФ, который бы не противоречил Конституции. В нем предусматривалось, что верхняя палата парламента будет избираться населением субъектов Федерации. Но Путин эту концепцию не принял. Им предложено избирать членов СФ в законодательных собраниях субъектов. Путин не хочет возиться с выборами. Он явно спешит. Спешит на пике своей популярности урезать полномочия губернаторов и республиканских президентов с тем, чтобы они занимались исключительно хозяйственными делами. Главы же регионов, как показало последнее июньское заседание Совета Федерации, явно не горят желанием уходить из большой политики. Понимая, что с членством в СФ им самим все равно придется расстаться, они, видимо, попытаются добиться назначения их представителей в верхнюю палату: губернатор своего человека назначил в СФ, губернатор же и снял. Но, думаю, такая поправка вряд ли пройдет, и главам регионов придется смириться с уменьшением их роли в политике.
Н.А. Один путинский закон понижает статус руководителя субъекта Федерации, а другой — повышает его вес на территории области или республики, значительно расширяя возможности губернатора в управлении городами и районами. Это жест, призванный сбить недовольство глав субъектов Федерации, или это логичное продолжение линии на укрепление вертикали власти?
А.Л. В Конституции 1993 года органы местного самоуправления отделены от государства. Такого идиотизма нет нигде в мире. И этот идиотизм предложено теперь отменить. До сего дня примерно в половине субъектов Федерации есть абсолютно ненормальные отношения между губернаторами и мэрами областных городов. И те, и другие избраны населением. Но губернатор — это государственная власть, а мэр — руководитель органа самоуправления, который, как и церковь, отделен от государства. Губернатор должен заботиться о благополучии города, но мэр не обязан ему подчиняться. Отсюда — конфликты и склоки. По новому закону о местных властях руководители городов и районов по-прежнему будут избираться, но мэрии не будут считаться органами самоуправления — они станут органами государственной власти. А губернаторы получать реальные рычаги управления ими. Самоуправление же отодвигается на уровень ниже районного. Это здравая линия на укрепление вертикали власти.
Н.А. Депутат-олигарх Борис Березовский в мерах по реформе власти увидел попытку восстановить прежнюю советскую систему управления страной. Есть ли в утверждении Березовским доля истины?
А.Л. Обеспокоенность Березовского мне понятна. Ему хотелось бы, чтобы вертикаль власти была достаточно гибкой и, соответственно, открытой для влияния денег. А сейчас вертикаль ужесточается. Но возвращения к советской систе- ме управления при этом не происходит. Советская система власти — это система двойного подчинения. Верховный Совет РСФСР назначал правительство Федерации. Этому правительству подчинялись правительства в республиках и исполкомы в областях. Но они же одновременно подчинялись республикам и областным Советам. То есть советская система — это подчинение и по вертикали и по горизонтали. Кроме того, советская система управления — это открытость вертикали исполнительной власти для обязательного и жесткого контроля со стороны вертикали представительной власти.
Путин, восстанавливая вертикаль исполнительной власти, не восстанавливает вертикаль власти представительной. А это значит, что республиканские президенты, губернаторы и мэры остаются в значительной мере вне депутатского контроля. А почему, собственно, новый президент России не строит вертикаль представительной власти? Я полагаю, что Путин, наследуя власть от Ельцина, который вел упорную борьбу с парламентом, унаследовал от него подозрительность к представительным органам власти: как бы чего не вышло? А для упорядочения власти в стране нам необходимо иметь депутатскую вертикаль. Необходимо, видимо, и расширить численный состав представительных органов власти в субъектах Федерации, в городах и районах: 120 человек в законодательном собрании области купить гораздо труднее, чем 30.
Н.А. Какой смысл вы видите в создании по указу Путина семи федеральных округов?
А.Л. Подобные округа были у нас в годы Великой Отечественной. В них тогда слово представителя Ставки Верховного главнокомандующего являлось законом, и это в значительной мере способствовало успешному управлению территориями. Повторить тот опыт сейчас невозможно — в стране нет Сталина и нет военной обстановки. Можно превратить округа в своего рода совнархозы. Но они не прижились при Хрущеве, не приживутся и при Путине — огромные пространства России надо скреплять воедино, а не делить на некие полугосударственные образования. Участвовать в оперативном хозяйственном управлении субъектами Федерации представители президента не смогут — этого им не позволят губернаторы, да это и нецелесообразно. Что им остается? В любой республике и области имеются десятки организаций федерального подчинения. Ими сейчас руководят ведомства из Москвы. Все эти ведомства подотчетны президенту и правительству России. И если они передадут часть полномочий своим представителям в округах, то они вправе взять в свои руки координацию деятельности федеральных органов на местах и контроль над ними. В этом случае появление семи государевых ок на территории округов может помочь в наведении в них порядка, в установлении законности и в борьбе с коррупцией. При этом многое будет зависеть от личных качеств представителей президента.
Н.А. На последнем заседании Совета Федерации, о котором вы уже упоминали, губернаторы, помимо принятия своих поправок к закону о формировании СФ, устроили словесный бунт против самой попытки реформировать систему власти. "Зачем вообще что-то нужно менять?" "Чего ради понадобилось превращать нас в завхозов?" За этими репликами нетрудно разглядеть откровенное неприятие путинских мер по укреплению властной вертикали. Может ли словесный бунт губернаторов перерасти в такой организованный наезд на Кремль, при котором Путин вынужден будет пойти на компромисс и изменить концепцию реформы в интересах нынешних глав субъектов Федерации.
А.Л. Могу прямо заявить: все три закона и президентский указ по реформированию системы власти — не в полной мере конституционны. Создание округов сопровождается созданием окружных прокуратур. Но в Конституции нет деления органов прокуратуры по округам. Нет в ней и права президента снимать губернаторов и распускать законодательные собрания, как нет и права губернаторов снимать мэров. А в законах это предусмотрено. К чему я все это говорю? У губернаторов есть определенное основание объединиться для защиты не своих прерогатив, а Конституции, и открыто выступить против Кремля. Но это маловероятно. Рейтинг популярности Путина высок, власти, необходимой для того, чтобы припугнуть организаторов бунта, у него предостаточно. И, видимо, губернаторы пошумят, дабы сохранить лицо, и успокоятся. Их открытое наступление на Кремль, по всей видимости, не состоится. Но будет скрытое сопротивление реформам. И это проявится в Госдуме в ходе принятия законов во втором и третьем чтении. Но их концепцию вряд ли удастся полностью выхолостить. Процесс, как в свое время говаривали, пошел.
Н.А. Если законы по реформе системы власти станут свершившимся фактом, если представители президента реально подчинят себе все федеральные структуры в округах, если в конечном счете центральная власть в значительной мере усилится, то кому это в первую очередь будет выгодно? Режим Ельцина породил семибанкирщину и 89-бароновщину. А что нам следует ожидать от режима Путина?
А.Л. Есть притча. Каменщика спрашивают: что ты строишь — храм или тюрьму? Он отвечает: я кладу кирпичи. Законы и указ Путина по укреплению вертикали власти — это кладка кирпичей. Но что он собирается построить, усилив центральную власть, далеко не ясно.
На встрече с пятью коммунистами накануне утверждения Госдумой кандидатуры премьер-министра Путин говорил: программа Грефа — это разработки исследовательского центра, а не программа правительства. А потом он же, Путин, назначает Грефа министром экономического развития и торговли. Касьянов, представ перед Госдумой, заявляет, что он совсем не знаком с программой Грефа, а спустя три дня утверждает, что именно она будет взята правительством за основу. А что такое программа Грефа? Это второе издание курса Гайдара и Чубайса. Это продолжение грабительской приватизации, это повышение цен и тарифов, это увеличение пенсионного возраста, это срезание последних социальных гарантий.
130 лет тому назад среднестатистическое государство в мире тратило на социальные нужды 8 процентов от всех своих расходов, в начале ХХ века — 17 процентов, а сейчас — 43. Наше же государство пытаются вести по иному пути, отличному от развитых государств. В Советском Союзе коэффициент соотношения доходов самых богатых и самых бедных пятьдесят лет равнялся 4:1. В Англии он выглядит так: 7,8:1, во Франции — 8:1, в США — 9,8:1. А в России? По официальной статистике, доходы самых богатых и самых бедных соотносятся у нас как 20:1, по расчетам академика-экономиста Львова — как 40:1. В Москве же, по данным вице-мэра Шанцева, этот коэффициент составляет 100:1. А мировой опыт свидетельствует: если доходы богатых выше доходов бедных более, чем в 10 раз, то никакого согласия и мира в обществе быть не может. У нас пропасть между богатыми и бедными становится все шире и глубже, и Путин пока никоим образом не дал понять, что он намерен эту пропасть сокращать. Стало быть, ни у меня, ни у моих товарищей нет уверенности в том, что совершенствование системы власти будет направлено в пользу трудового народа. И потому я голосовал и буду голосовать против законов об укреплении властной вертикали.