Когда ГРОП пора в гроб

Когда ГРОП пора в гроб

Государство и частные корпорации разрабатывают новую идеологию и инструментарий работы с моногородами, включая сложные случаи, когда градообразующее предприятие не имеет перспектив развития

section class="box-today"

Сюжеты

Городская среда:

«Все думают, у мэра полномочий — мама дорогая!»

Научились делать мегапроекты

По главной улице с оркестром

/section section class="tags"

Теги

Городская среда

ОЭЗ и технопарки

/section

В конце 2013 года полномочия по кураторству поддержки моногородов на федеральном уровне перешли от Минрегиона к Минэкономразвития, и уже обозначились векторы «перезагрузки» госполитики в их отношении. Прежде всего МЭР занялся кардинальной ревизией самого множества своих подопечных. Дело в том, что действующий официальный список моногородов (342 населенных пункта, в которых проживает 15,6 млн человек) формировался на основании предложений регионов. Анализ списка заставляет предположить, что одни губернаторы пытались включить в список больше своих городов, рассчитывая, видимо, получить как можно больше денег из федерального бюджета, а другие — как можно меньше, чтобы не ругали: мол, много проблемных территорий. Поэтому список вышел странный, несбалансированный. Даже закрытые административно-территориальные образования некоторые регионы отнесли к моногородам, а, скажем, Свердловская и Пензенская области — нет.

Перетряска списка

«Мы занимаемся кардинальной ревизией действующего официального списка, хотим принципиально отойти от его формирования по заявительному принципу, — рассказывает Андрей Соколов , руководитель департамента особых экономических зон и проектов регионального развития МЭРа. — В настоящее время список местами избыточен — там есть, скажем, Липецк. С другой стороны, там нет Соликамска с Березниками, не говоря уже о более мелких удаленных населенных пунктах, в частности в Приморском крае. Мы предлагаем четко очертить круг муниципалитетов, проблемы которых мы пытаемся решить с участием федерального центра. В частности, мы вводим планку численности постоянного населения в три тысячи человек (это сразу же оставляет за скобками 24 поселка из действующего списка, см. таблицу 1. — “Эксперт” ). Проблемы более мелких поселений региональные власти способны решать своими силами.

Таблица 1:

Распределение моногородов по численности населения

Далее, мы автоматически исключаем из списка столицы субъектов федерации, а также ограничиваем объект управления городами и городскими округами. Никаких сельсоветов и муниципальных районов в списке не останется. И мы оставляем один критерий, который более или менее верифицируется, а именно число занятых на градообразующем предприятии, ГРОП, в процентах от экономически активного населения. К моногородам будут отнесены те населенные пункты, где этот показатель превышает 20 процентов. При этом в качестве ГРОП могут выступать группы технологически взаимосвязанных предприятий либо различные предприятия одной отрасли, как, например, в ряде угольных моногородов Кузбасса. К слову сказать, в Казахстане используется несколько другой подход. Там оценивается степень сокращения числа занятых на ГРОП. Но мы решили не делать этот критерий основным».

figure class="banner-right"

figcaption class="cutline" Реклама /figcaption /figure

Второй показатель, который ранее использовался в качестве критерия монопрофильности, а именно доля выпуска ГРОП в общем объеме промышленного производства города, не подлежит верификации: органы статистики на местах не имеют права предоставлять госорганам такую информацию о конкретных предприятиях. Поэтому МЭР решил исключить его из рассмотрения. «Список планируется утвердить приказом Минэкономразвития в первом квартале нынешнего года, он будет корректироваться ежегодно. По предварительным оценкам, новый список будет включать в себя 200–250 моногородов», — резюмирует Соколов.

В него войдут все ЗАТО. Эти города также неоднородны. Есть устойчивые города с устойчиво работающими объектами, например Саров. Есть ЗАТО, в отношении которых Росатом вынашивает планы «открытия периметра» с привлечением внешних инвесторов в город. Пример — ЗАТО Заречное Пензенской области, где есть планы создания технопарка. Единственное ограничение — запрет на приход иностранных собственников и инвесторов.

От КИПов к индивидуальным проектам

В 2010–2011 годах 48 моногородам были предоставлены средства в размере 24,1 млрд рублей из федерального бюджета на реализацию их комплексных инвестиционных планов (КИП). Кроме того, в 2010 году выделено 3,5 млрд рублей в форме субсидий на снижение напряженности на рынке труда в моногородах. В 2012–2013 годах федеральные деньги не выделялись.

«К сожалению, около 20 процентов от общего объема выделенных средств не было освоено, — пояснила “Эксперту” руководитель правительственной рабочей группы по модернизации моногородов зампред ВЭБа Ирина Макиева . — Причин здесь несколько. Это и сложная ситуация с региональными и муниципальными бюджетами, которая не позволила своевременно и в полном объеме обеспечить софинансирование поддержанных государством мероприятий. В отдельных случаях инвесторы не выполнили свои обязательства, и регионам пришлось искать им замену. Еще одной проблемой стали низкое качество проектной документации и задержки при проведении конкурсных процедур, что также привело к существенному смещению сроков и неосвоению выделенных государством средств. Мы предоставили регионам возможность провести “работу над ошибками” и доработать документацию. Однако если до марта все замечания не будут устранены, мы поставим вопрос о возврате бюджетных средств».

Таблица 2:

Регионы с наибольшим количеством монопрофильных населенных пунктов

Существенному пересмотру подвергнется сама идеология и инструментарий господдержки моногородов. «Заставлять все моногорода делать КИПы без четкой перспективы получения федеральной поддержки было, безусловно, ошибкой, — говорит Андрей Соколов. — В большей степени это был социально-успокоительный эффект в отношении мэров и губернаторов — фактически сигнал, что центр их видит, помнит и готов разговаривать. Сейчас каждый моногород может вновь подать заявку на получение средств федеральной поддержки независимо от того, получал ранее КИП этого моногорода деньги из центра или нет. Причем объектом рассмотрения становятся не КИПы, а конкретные инвестиционные проекты в моногородах, которые поступают к нам на экспертизу. В дальнейшем мы будем коллегиально решать вопрос о целесообразности федеральной поддержки и ее формах. Конечным получателем средств будет юрлицо — либо собственник ГРОП, либо инвесторы, осуществляющие проект альтернативной занятости в моногороде или за его пределами».

Минэкономразвития готовит предложения правительству на разблокирование 46,4 млрд рублей из зарезервированных в федеральном бюджете на антикризисные меры 349 млрд рублей на 2014 год для их использования на поддержку моногородов. Эта сумма складывается из нескольких составляющих. 30 млрд — это субсидия МЭРа для регионов на создание и модернизацию инженерной, транспортной и иной инфраструктуры моногородов либо за их пределами, если это необходимо для реализации проектов реструктуризации экономики моногородов. Также МЭР предполагает компенсировать часть расходов ГРОП по их модернизации и расходов иных инвесторов, создающих рабочие места в моногородах. Далее, это средства Минтруда в размере 10 млрд рублей — на экстренные меры поддержки занятости, включая затраты на переобучение сотрудников ГРОП и их переезд на новые места трудоустройства. Следующее направление поддержки — это средства фонда ЖКХ в размере порядка 5 млрд рублей. Они предусматриваются на капитальный ремонт и ликвидацию ветхого и аварийного жилья. Еще 1,4 млрд рублей предусматривается выделить по линии Минпромторга на компенсацию части процентной ставки для управляющих компаний индустриальных парков на территории моногородов.

«Планируется сделать инвестиционный акцент в развитии моногородов, — подчеркнула Ирина Макиева. — В частности, в соответствии с поручением председателя правительства на базе дочерней организации Внешэкономбанка “ВЭБ Капитал” создан проектный офис для реализации инвестиционных проектов в моногородах, который будет помогать инвесторам формировать проекты на местах, а также оказывать им содействие в привлечении финансирования, в том числе от Внешэкономбанка».

Немаловажная часть работы с моногородами — отладка системы опережающего мониторинга ситуации. «МЭР сейчас проводит анкетирование ГРОП в моногородах, — рассказал Андрей Соколов. — Хотим понять критерии, по которым то или иное предприятие может перейти в режим кризисного функционирования. Это может быть цена базового продукта предприятия на мировых биржах, стоимость электроэнергии, другие критерии. В результате мы будем иметь картину возможного развития ситуации в кризисных моногородах — когда что у нас может вспыхнуть, взорваться или начать тлеть. По результатам этого мониторинга мы также выясним, сколько работников ГРОП будет высвобождено в рамках антикризисных или модернизационных мероприятий. Сколько из высвобожденных могут быть трудоустроены на других предприятиях в других городах, если речь идет о крупных федеральных холдингах, и какие меры могут быть приняты для повышения мобильности населения».

Немного ботаники

Явную активизацию интереса к настоящему и будущему моногородов демонстрируют не только госструктуры, но и некоторые частные корпорации, активы которых в значительной степени сконцентрированы именно в таких населенных пунктах. Так, в прошлом году масштабное исследование моногородов было предпринято по инициативе и по заказу группы «Базовый элемент». Его результаты обнародованы на прошлой неделе. Исследование охватило 18 городов присутствия компании в 13 субъектах федерации (большинство из них входят в официальный список моногородов). В выборку попали города самого разного типа, что позволило получить представительный срез социально-экономической ситуации во всем семействе моногородов. Метод работы был комбинированный. Дистанционный анализ статистической и качественной информации о состоянии и перспективах развития экономики городов и ГРОП сопровождался полевой работой. Было проведено более 300 углубленных интервью с менеджерами управляющих компаний, руководителями ГРОП, руководителями местных и региональных администраций, местными предпринимателями, депутатами, профсоюзными деятелями, лидерами местных общественных организаций.

Целью работы была разработка типологии социально-экономических портретов моногородов и выработка модели политики — комбинаций мер государственной и корпоративной поддержки, в наибольшей степени адекватных ситуации и перспективам развития различных типов моногородов.

Факторы, влияющие на траекторию развития моногорода, авторы исследования поделили на две большие группы. Первая связана с потенциалом развития ГРОП — динамикой выпуска продукции и числа занятых, стратегией управляющей компании. Вторая группа включала в себя комплекс факторов, определяющих уровень и потенциал развития городской экономики помимо ГРОП. В этой группе выделялись три фактора: уже достигнутый уровень диверсификации экономики моногорода (конкретный измеритель — доля занятых вне ГРОП в совокупной занятости), потенциал развития экономики города за счет реализации заявленных и подтвержденных инвестиционных проектов и, наконец, агломерационный потенциал города. Наибольшим потенциалом привлечения инвестиций обладают либо крупные города (более 100 тыс. жителей), являющиеся реальными или потенциальными ядрами агломераций, либо меньшие по размеру города, расположенные в пределах существующих агломераций. «Степень изолированности города, его положение в системе расселения — важнейший фактор, определяющий его самочувствие и перспективы, — комментирует Александр Пузанов , генеральный директор фонда “Институт экономики города”. — Очень многие проблемы моногородов могут решаться в рамках агломерации. В том числе так называемых малых агломераций. Примеров малых агломераций очень много: Пикалево — Бокситогорск, Сегежа — Надвоицы и другие. При условии налаживания транспортной инфраструктуры мы сразу же выходим на другой вектор возможностей и приоритетных направлений помощи, в том числе из федерального бюджета».

Качественная оценка составляющих потенциала городской экономики и ГРОП суммирована в таблице 3

. Сопоставление потенциала ГРОП и альтернативной городской экономики позволяет провести итоговую типологию в двухкоординатном пространстве, где по горизонтальной оси — интегральная оценка потенциала городской экономики (средняя арифметическая отнормированных трех факторов, описанных выше), а по вертикальной оси — оценка перспектив ГРОП, полученная на основе инсайдерской информации от управляющей компании (см. график).

По результатам анализа было выделено четыре типа городов присутствия «Базэла». Лучшими перспективами характеризуются города с высоким инвестиционным потенциалом и стабильно работающим ГРОП (Ачинск, Черемхово, Канаш, Кандалакша). Второй тип (правый нижний квадрант на графике) — это города с проблемными, снижающими выпуск и занятость ГРОП, но обладающими значительным собственным инвестиционным потенциалом, не связанным с ГРОП. В рассматриваемой выборке это Кондрово, Полевской, Бокситогорск, Селенгинск, Пикалево, а также дрейфующие в эту группу из-за проблем на ГРОП Краснотурьинск и Каменск-Уральский.

Третий, худший, левый нижний квадрант на графике — область расположения моногородов с закрываемыми либо консервируемыми на неопределенный срок предприятиями, не обладающими самостоятельным потенциалом формирования альтернативной экономики. В эту группу населенных пунктов из выборки попали Жирекен, Ярославский и Надвоицы.

Четвертая группа оказалась самой немногочисленной. Лишь Белогорск и потенциально Сорск могут быть охарактеризованы сочетанием стабильно работающего ГРОП и депрессивной «окружающей» базовое предприятие экономики.

Плановая эвакуация

В результате исследования были сформированы три базовые модели развития моногородов (они также изображены на графике). Это модель «стабильного моногорода», модель «управляемого сжатия» и модель «индустриальной (впрочем, строго говоря, она может быть не только индустриальной, но и сервисной) диверсификации».

Государственная программа поддержки моногородов, реализованная в 2009–2011 годах, фактически ориентировалась только на одну, наиболее благополучную, модель формирования будущего своих «пациентов», а именно на модель индустриальной диверсификации.

Однако исследование показало, что эта модель имеет шансы быть результативной не более чем в 40% моногородов. «Шестьдесят процентов моногородов не имели предпосылок для индустриальной диверсификации и физически были не в состоянии предложить КИП, отвечавший критериям организаторов — распределителей федеральных средств, — говорит Сергей Ламанов , руководитель группы проектов фонда “Центр стратегических разработок — Регион”. — “Либо кушай этот суп, либо прыгай в окно”, гласит темпераментная итальянская поговорка. В итоге 60 процентов моногородов сразу оказывались “за окном”. Кроме того, супа хватило далеко не всем городам, которые смогли подготовить “индустриальные” КИПы, — перечень счастливчиков был очень небольшим. И наконец, “суп” не всем пошел впрок: даже по тем КИПам, которые были одобрены, часть средств так и осталась неосвоенной. Дело в том, что реализация инвестпроектов в моногородах — сложный процесс со многими участниками, имеющими разные интересы. Инвестиционные риски при этом очень высоки. В результате проекты порой рассыпаются, так как под них не удается выстроить вменяемую организационно-финансовую схему реализации».

Моногорода, не имеющие серьезного потенциала развития альтернативной ГРОП экономической активности, следует не бросать на произвол судьбы, а целенаправленно, продуманно отселять и ликвидировать либо как минимум серьезно масштабировать.

«Сегодня в правительстве открыто и честно начинают обсуждаться сценарии неизбежного расселения ряда моногородов, которые не имеют перспектив развития. В 2009–2010 годах этой болезненной темы предпочитали не касаться, — констатирует Александр Пузанов. — Сейчас в ситуации безнадежности, по нашим оценкам, находится 10–15 моногородов. Это и управленческий, и политический вызов для федеральных органов исполнительной власти. Опыта переселения населенных пунктов нет. Шишки, боюсь, придется еще набить».

«Сценарий управляемого сжатия, как правило, предпочтительнее ликвидации, — считает Вадим Гераскин , заместитель генерального директора “Базового элемента”. — Возьмем пример Жирекена. Местная администрация оценила расходы на переселение в Читу трудоспособного населения поселка в 5,5 миллиарда рублей, это 1,2 миллиона на одного постоянного жителя поселка. И это без учета затрат на трудоустройство экономически активного населения поселка (это 2,5 тысячи человек из общей численности 4,6 тысячи). Управляемое сжатие сокращает необходимые расходы примерно в пять раз по сравнению с ликвидацией. К тому же надо иметь в виду, что примерно 20 процентов населения бесперспективных городов и поселков невозможно уговорить уехать ни на каких условиях. Элементы этой модели могут применяться и в других сценариях, например в модели индустриальной диверсификации при деградирующем градообразующем предприятии».

«Инициатива запуска сценария управляемого сжатия моногорода должна идти снизу, — акцентирует Андрей Соколов из МЭРа. — Речь не может идти о том, что мы, сидя в Москве, будем принимать решения: этому моногороду жить, а тот должен быть ликвидирован. К нам должен прийти губернатор вместе с собственником градообразующего предприятия и сказать: извините, но мы, кроме переселения всех и закрытия предприятия, других вариантов не видим».

Входящая в состав группы «Базовый элемент» компания «Союзметаллресурс» (СМР), управляющая горнодобывающим комплексом в Жирекене, проявила инициативу и совместно с властями Забайкальского края начала прорабатывать сценарии и возможности переселения и трудоустройства населения поселка. В частности, рассматривается переезд в город Сорск, где есть устойчиво работающее предприятие СМР. Вероятность социальных коллизий здесь весьма высока — в 2009 году жирекенцы уже перекрывали Транссиб (до него от поселка 16 км), повторения никто не хочет.

Тактика малых дел

Особый случай — так называемые стабильные моногорода с устойчивым в среднесрочной перспективе ГРОП, но не имеющие потенциала развития альтернативной городской экономики. Здесь авторы исследования предлагают довольствоваться тактикой «малых дел» — точечных инвестиций в улучшение социальной сферы и городской среды. «В таких городах есть ряд проектов, которые способны серьезно улучшить качество жизни людей, — продолжает Вадим Гераскин. — Например, можно реконструировать городскую котельную, улучшить состояние ЖКХ, развить индустрию досуга, построить торгово-развлекательный центр. Все это не требует больших инвестиций. Особенно важно поддерживать социальные стандарты в образовании и здравоохранении, для этого нужно изменить нормативы масштабирования этих услуг для моногородов». «В Белогорске, который мы изучали в ходе исследования, местная больница — это не просто место, где люди могут получить медицинскую помощь, — развивает тему Сергей Ламанов, — это центр жизни поселка, и превращение этой больницы в фельдшерский пункт будет иметь драматические последствия для социальной среды. Да и в смысле обеспечения медуслугами ситуация кардинально ухудшится. До ближайшей больницы в райцентре более 90 километров — это два-три часа по тамошним дорогам по сопкам, если посуху. Если прошел дождь, то часов за шесть реально доехать. А если прошел снег, то добраться удастся дня через три. Для таких поселков оптимизация системы здравоохранения приводит к тому, что люди теряют ощущение, что они кому-то нужны».

Кроме того, зачастую целесообразно не затаскивать в такие города внешних инвесторов, а оказать поддержку местному малому и среднему бизнесу. «В индустриальной Кандалакше Мурманской области разнообразный местный бизнес активно развивает всевозможные направления туризма, связанного с горными лыжами и мотосанями зимой и охотой-рыбалкой — летом, — рассказывает Сергей Ламанов. — Местная администрация осознает это и активно пытается поддержать этот тренд».

Оставайтесь с нами

Институт экономики города (ИЭГ) тоже заканчивает работу по типологизации моногородов и выработке набора мер поддержки в отношении каждого типа монопрофильных поселений. В основу типологии ИЭГ положено несколько ключевых факторов. Первый: градообразующее предприятие является государственным или частным? Здесь разная степень ответственности государства, и это определяет разные инструменты политики. Далее, в частных моногородах есть следующая развилка: ГРОП является базовым активом для частной компании-владельца или непрофильным? В зависимости от этого разное отношение собственника к развитию актива и, соответственно, разные риски для города.

Развернутое описание работы ИЭГ и ее результатов мы представим в одном из ближайших номеров «Эксперта». Ну и конечно, за нами — оперативный анализ нового списка моногородов и новых необычных кейсов работы с этими интереснейшими очагами немосковской жизни (подробные репортажи из Байкальска и Краснотурьинска вы найдете в № 15 нашего журнала за 2013 год и в № 3 за 2014 год).