КОНСТИТУЦИОННАЯ ЛОВУШКА

КОНСТИТУЦИОННАЯ ЛОВУШКА

Промедление смерти подобно

Главной ошибкой Ельцина – и стратегической, и тактической – многие считают то, что он не добился окончательного запрета компартии во всех ее вариантах – КПСС, КПРФ, РКРП и т.д. В результате вместо того, чтобы сконцентрировать свои силы на реформах, на спокойном и последовательном их проведении, он почти весь свой президентский срок, вплоть до ухода в конце 1999-го, вынужден был отбиваться от наскоков верных последователей Маркса – Энгельса, Ленина – Сталина, идти на компромиссы, на уступки, подчас принципиальные, искажающие суть реформ. По крайней мере дважды – не только в 1993-м, но и в 1996-м, – дело доходило до того, что он чуть было вообще не уступил коммунистам власть, не поднял шлагбаум для полного отката назад.

Однако не меньшей ошибкой – на начальном этапе реформ – было, пожалуй, и то, что Ельцин промедлил с принятием новой конституции России. В принципе, он должен был бы вплотную заняться этим сразу же после 12 июня 1991 года, когда была принята Декларация о государственном суверенитете России, а сам он избран ее президентом. У него было по крайней мере шесть – семь месяцев, чтобы в относительно спокойной (если исключить несколько дней августовского путча) обстановке, когда еще не возникла жесткая конфронтация между ним и депутатами – противниками начавшихся реформ – подготовить и принять Основной закон, где были бы четко прописаны полномочия каждой из ветвей власти и механизм взаимодействия между ними. Главное же – где не давалось бы полное законодательное преимущество Съезду и Верховному Совету. Увы, этого сделано не было.

Вообще-то, работа над новой конституцией началась в июне 1990 года. На I съезде народных депутатов РСФСР, 16 июня этого года, была образована Конституционная комиссия во главе с Ельциным, тогда председателем ВС, которой поручили подготовить проект новой конституции РСФСР. Дальше началась вроде бы рутинная работа, которой мало кто придавал значение. Всем, конечно, было понятно, что новому, по сути, государству нужен новый Основной закон, однако понимание это было достаточно формальным. Трудно было предвидеть, что через некоторое время вокруг конституционного текста разгорится острейшая политическая борьба.

В августе 1990-го Конституционная комиссия представила концепцию проекта, а к началу октября – рабочую основу новой конституции. Первый ее вариант был опубликован в ноябре того же года. Естественно, последовали многочисленные замечания и предложения от комитетов и комиссий Верховного Совета, депутатов, экспертов, специалистов, общественных организаций и простых граждан. Новый проект конституции, подготовленный Конституционной комиссией, был представлен через год, 2 ноября 1991 года V съезду. Снова пошли замечания и дополнения…

Как видим, дело двигалось ни шатко, ни валко. Президент не проявлял тут особенной настойчивости, не пытался его ускорить, а ВС и Съезд, понятное дело, не были заинтересованы в том, чтобы расставаться со старым Основным законом, который ставил их в привилегированное положение. В результате в двадцатимесячное жесткое противоборство с командой Хасбулатова – Руцкого Ельцин вступил на невыгоднейших условиях – на условиях, когда продолжавшую действовать брежневскую Конституцию РСФСР 1978 года (где изначально вообще даже не было упоминания ни о каком президенте) его противники кроили и перекраивали как хотели, подгоняли “под себя”, использовали как главный инструмент для борьбы с президентом.

Вообще-то, это поразительный, исключительный момент в российской истории. Ничего подобного в России не было ни до, ни после, – чтобы к тоненькой брошюрке под названием “Конституция” относились с таким трепетом, с такой серьезностью. Самое же удивительное, – чтобы с такой серьезностью к ней относился верховный правитель, в руках которого сосредоточены все рычаги власти, все силовые структуры, которому в общем-то – в полном соответствии с теми самыми российскими традициями – стоило только моргнуть или чихнуть, чтобы все его политические противники гуртом низринулись куда-нибудь в тартарары. Собственно говоря, в конце концов так оно и произошло – когда, ситуация окончательно зашла в тупик, Ельцин вынужден был нарушить Конституцию, а затем и применить силу, но до этого он ведь держался почти два года, даже в крайних обстоятельствах демонстрируя истовое уважение к Основному закону.

Такого, повторяю, никогда не было в российской истории. Вспомните хотя бы, как относились к конституции при коммунистах. Как к ничего не значащей бумажке, о которую можно вытирать ноги (при этом по-фарисейски каждый год отмечали День Конституции, расхваливали ее на все лады как самую демократичную и гуманную, славословили в адрес ее “автора”).

Мальчик на побегушках

Любопытно проследить, как депутаты “опускали” роль президента, стремясь свести ее к роли английской королевы. Они начали это делать еще до того, как был избран сам первый президент. Сказались ли тут прогностические способности народных избранников – предвидение грядущих столкновений с бывшим кандидатом в члены Политбюро? Думаю, что нет. Думаю, что здесь проявилось обычное инстинктивное желание подгрести под себя побольше власти.

В ту пору модными были разговоры о балансе властей, о равномерном распределении полномочий между ветвями власти, однако под сурдинку навязывалась схема парламентской республики как наиболее подходящая для России в ее тогдашнем состоянии.

(В скобках напомню, что при Путине все двинулось в обратном направлении. Здесь уже на полную катушку раскручивалась прямо противоположная идея, – что россияне, мол, с давних пор привыкли жить под единым всевластным начальником, как бы он ни именовался – царем, генсеком, президентом. Традиция, дескать, у нас такая. Такой, понимаешь, менталитет. Не можем мы по-другому.)

Пост президента был введен 24 апреля 1991 года специальным законом “О президенте РСФСР”. Основанием послужили результаты референдума, состоявшегося незадолго перед этим – 17 марта. Через месяц, 24 мая того же года, другим законом – “Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР” – этот пост включили в Конституцию. Как уже говорилось, депутаты сразу же поставили президента в подчиненное положение по отношению к Съезду нардепов и Верховному Совету. Так, согласно поправкам, внесенным депутатами в Конституцию, президент – не глава государства, а всего лишь высшее должностное лицо и глава исполнительной власти; он издает указы и распоряжения “на основе и во исполнение” Конституции, Законов РСФСР и – обратите внимание! – постановлений Съезда и Верховного Совета. Не президент, а этакий мальчик на побегушках. В обязанности президента, среди прочего, входит не реже одного раза в год представлять Съезду доклады о выполнении “социально-экономических и иных программ”, принятых Съездом и Верховным Советом. То есть этой статьей депутаты как бы присваивали себе право определять социально-экономическую и “иную” политику государства, а обязанность президента – опять-таки брать под козырек, выполнять намеченные ими “программы”, а после перед ними же отчитываться. Кроме того, депутаты вправе потребовать от президента внеочередного отчета. Впрочем, в другой статье говорилось о том, что президент вносит на рассмотрение Верховного Совета Государственный план экономического и социального развития РСФСР. Тот его обсуждает и утверждает (или не утверждает). В результате неясно, кто же все-таки играет первую скрипку в проведении социально-экономической политики в стране – президент или депутаты. Такая нечеткость вскоре станет одной из причин того, что Съезд и Верховный Совет будут постоянно вмешиваться в ход экономических реформ, искажать и корежить замыслы реформаторов, не неся при этом абсолютно никакой ответственности за последствия своего вмешательства.

По закону от 24 мая 1991 года президент не имеет права распустить ни Съезд, ни Верховный Совет, ни любой другой “законно избранный орган власти”. Как видим, депутаты с самого начала подстраховались на случай, если у президента вдруг появится такое желание (в дальнейшем оно неоднократно у него появлялось, но он терпел до тех пор, когда терпеть уже стало невозможно).

Что касается Съезда, принятые депутатами поправки к Конституции наделяли его правом принимать к рассмотрению и решать “любой вопрос, отнесенный к компетенции РСФСР”, отменять указы и распоряжения президента, отправлять в отставку правительство, назначать референдумы… Наконец, Съезд получал право отстранять президента от должности – в случае заключения Конституционного Суда о том, что президент нарушил Конституцию, законы РСФСР или присягу, данную им во время вступления в должность.

Прописанная процедура отстранения была очень простой: достаточно, чтобы “за” проголосовали две трети списочного состава нардепов. Поскольку вскоре после начала реформ их противники без труда набрали такое большинство на Съезде, Ельцину около двадцати месяцев пришлось ходить под дамокловым мечом: в принципе, отстранить его от власти могли в любую минуту.

Но в ту пору, когда принимались эти нормы, он только еще собирался стать первым российским президентом. Столь очевидное верховенство законодательной власти, по-видимому, его не очень беспокоило, поскольку каких-то крупных, принципиальных разногласий с большинством депутатов у него тогда еще не было.

Еще проще было депутатам разогнать правительство. Недоверие ему мог выразить не только Съезд, но и Верховный Совет. После чего кабинет отправлялся в отставку. В случае Съезда для выражения недоверия достаточно было, чтобы “черные шары” опустило простое большинство общего состава нардепов, в случае ВС – большинство общего состава в каждой из палат. Отсюда ясно, сколь шатким было положение правительств Гайдара, а затем Черномырдина – вплоть до октября 1993 года, сколько сил требовалось от президента, чтобы уберечь его от разгона.

Усиливают свое верховенство

После начала реформ стремление депутатов перекроить Конституцию, подогнать ее “под себя” стало, понятное дело, уже вполне осознанным и последовательным: Конституция стала рассматриваться как главное оружие в борьбе с этими реформами и вообще – с “антинародным режимом”. Состоявшийся в апреле 1992 года VI съезд нардепов принял очередной закон об изменениях и дополнениях Основного закона, где конституционное верховенство Съезда и Верховного Совета еще более усиливались. Так, в Конституцию было введено положение, согласно которому Съезд и Верховный Совет решают “важнейшие вопросы, имеющие значение для всей Российской Федерации”, в то время как на долю президента остаются “вопросы, отнесенные к его ведению”. По этому кругу вопросов президент издает указы и положения, которые занимают заведомо подчиненное положение по отношению к законам, составляющим предмет творчества депутатов.

В Конституцию ввели также норму, по которой Съезду предоставлялось исключительное право изменять и дополнять Конституцию, приостанавливать действие тех или иных ее статей. Для этого требовалось две трети голосов. Они у противников Ельцина имелись. При необходимости Съезд мог делегировать свои полномочия Верховному Совету.

Столь простая процедура изменения Основного закона делала президента почти полностью беззащитным перед депутатским произволом.

Правда, в исходном тексте Конституции 1978 года эта процедура была еще проще – правом ее изменять (тоже двумя третями голосов) обладал Верховный Совет. Но мы ведь знаем, что тогда этот процесс был пустой формальностью – все решалось на Старой площади. Да и сама Конституция оставалась, повторяю, пустой бумажкой.

Вообще-то, право изменять Основной закон – по крайней мере его ключевые положения – должно принадлежать народу – единственному источнику власти. Он должен иметь возможность реализовать это право на референдумах. Любопытно посмотреть, как прописана процедура изменения этих самых ключевых положений в ныне действующей Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 года. Сначала изменения принимаются тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Госдумы. Затем созывается Конституционное Собрание, которое разрабатывает проект новой Конституции и либо принимает его двумя третями голосов, либо выносит на референдум. Да и сама Конституция 1993 года, как мы знаем, была принята на референдуме. Можно по-разному относиться к столь сложному порядку внесения изменений, однако он, без сомнения, обеспечивает стабильность конституционного текста, защищает его от чьей-то мимолетной прихоти и переменчивых настроений.

Что касается VI Съезда нардепов, утверждая упрощенную процедуру изменения Конституции, отодвигая в сторону главного властелина – российский народ, – он руководствовался, конечно, совсем другими соображениями, нежели соображения стабильности и устойчивости. Имея за плечами вот такого могучего союзника – такую Конституцию, – противники реформ, повторяю, могли вести на них атаку вполне спокойно и уверенно: тылы их надежно обеспечены. Могли усиливать эту атаку от недели к неделе, от месяца к месяцу.

В сущности, страна попала в ловушку конституционного всевластия законодателей. В принципе, если бы пожелали, они могли принять любую поправку к Конституции. Например, ликвидировать пост президента. Совсем ликвидировать. Или, скажем, лет до десяти продлить свое депутатство… Сдерживала их на этом пути разве что боязнь негативной реакции общественного мнения. Преграда, согласитесь, довольно эфемерная.

И наоборот, кто знает, как повернулось бы дело, если бы контрреформаторы не обрели бы этого конституционного всевластия. Возможно, они повели бы себя сдержаннее и скромнее. Осмотрительнее. Не исключено, вместо бессмысленных криков “Долой!” из их рядов стала бы доноситься вполне осмысленная критика в адрес тех, кто осуществляет реформы (в принципе, такая критика, наверное, всегда полезна).

Впрочем, беда заключалась еще и в том, что в этих рядах практически не было грамотных, по-современному мыслящих специалистов. Потому-то “Долой!” и осталось преобладающей формой “критики” – и в парламенте, и за его пределами.