Сценарий 4. «Сценарий возвращения Украины в процесс евразийской экономической интеграции»
Сценарий 4. «Сценарий возвращения Украины в процесс евразийской экономической интеграции»
В разгар дискуссии 2013 г. об интеграционном пути, Украину часто сравнивали с невестой. Либеральные эксперты страны подчеркивали, что выбор делается между двумя женихами: респектабельным деловитым европейцем (Евросоюз) и неприглядным российским ухажером (Россия, Таможенный союз)[109]. Большинство участников дискуссии игнорировали как практическое содержание проектируемого Договора об ассоциации Украины и ЕС, так и общий международный и экономический контекст переговоров, когда подготовка к расширению европейской зоны свободной торговли на Восток велась одновременно и совместно с подготовкой к созданию Трансатлантической зоны свободной торговли (такая работа также ведется). Иными словами, речь шла о радикальном преобразовании самого европейского рынка и правил игры в ЕС, причем Украине предлагалось вступить в экономическую зону, правила которой будут фактически определены уже после того, как решение будет принято. Создание ЗСТ Украины и ЕС рассматривалось исключительно как некий бескорыстный подарок, который европейцы готовы преподнести украинцам исключительно ради альтруистической и платонической любви к своим восточным братьям. Как относится к происходящим экономическим процессам общественное мнение Запада, никто не интересовался (показательно, кстати, что и западные правительства не спрашивали собственное население, как оно относится к ЗСТ с Украиной).
Ожидания, связанные с Соглашением об ассоциации в украинском обществе, основывались не на фактическом содержании обсуждаемого документа и не на реальном опыте евроинтеграции в других странах, где подобные надежды уже обернулись горьким разочарованием. Скорее можно говорить о вере в мистическое спасение, которое позволит решить все проблемы без каких-либо дополнительных усилий со стороны самого общества. Однако, проект неподписанного на саммите Восточного партнерства в Вильнюсе Соглашения имеет конкретное содержание, которое не только идет в разрез с подобными надеждами, но и грозит появлением новых, крайне серьезных проблем в дополнение к старым, никоим образом с его помощью не решаемым[110].
Результаты экспертного анализа, содержащего сопоставление предписаний Соглашения с договорно-правовой базой евразийской интеграции, с которыми не стали спорить даже готовившие документ чиновники украинского МИД, оказались неутешительными с точки зрения возможных последствий для экономики Украины. Несмотря на такие выводы, украинская сторона не оставляет надежды подписать документ при том, что в Брюсселе не готовы идти на изменение его условий.
Проектом Соглашения учреждается зона свободной торговли между Украиной и ЕС, создаваемая поэтапно в течение 10 лет. При этом на момент вступления Соглашения в силу, импортная пошлина на ввоз товаров из ЕС обнуляется по 7666 товарным позициям из 10530 позиций ТН ВЭД. В течение трех лет она должна быть обнулена по 89 % позиций, через 10 лет — по 98,5 % позиций.
Предусматривается приведение законодательства, норм и стандартов Украины в полное соответствие с нормами и стандартами ЕС в таких сферах как техническое регулирование, санитарные и фитосанитарные меры, таможенное законодательство, финансовые, телекоммуникационные, почтовые, курьерские услуги, услуги международного морского транспорта, государственные закупки, защита интеллектуальной собственности и конкурентное право. Соглашение устанавливает одностороннюю зависимость Украины от ЕС, директивы которого автоматически становятся обязательными для Украины. При этом последняя не получает возможности участвовать в выработке этих директив.
В проекте Соглашении не говорится о том, как будет работать механизм принятия решений в системе межгосударственных органов, предусмотренных Соглашением. Это важно по той причине, что стороной Соглашения может быть ЕС как правовое лицо, а могут быть и отдельные страны-члены ЕС. Все это создает непредсказуемость и неопределенность в окончательном правовом содержании правовых норм Соглашения, особенно в тех случаях, когда в правовую конструкцию Соглашения вводятся регламенты и директивы органов ЕС, правовое звучание которых неоднократно менялось за период времени их действия.
Требования, заложенные в проект Соглашения об инкорпорировании в украинское законодательство значительной части правового регулирования ЕС, являются юридически обязывающими с предписанием четких сроков имплементации норм ЕС в Украине от 2 до 10 лет. В приложениях к проекту Соглашения зафиксированы конкретные нормативные акты ЕС, обязательные для принятия Украиной в установленные сроки. С момента подписания Соглашения международно-правовое звучание в торговой политике Украины получают внутренние документы ЕС. Регламенты, директивы и другие внутренние документы ЕС выводятся на уровень международно-правовых обязательств Украины в отношении третьих стран, включая РФ и других участников ТС. Иначе говоря, по многим правовым признакам Украину после подписания Соглашения можно будет рассматривать как фактического члены ЕС.
Реализация договоренностей планируется на основе «дорожных карт», которые будут разработаны сразу же после подписания Соглашения. По всем вопросам взаимоотношений с третьими странами, касающимся торговой политики сторон, Украина и ЕС договорились проводить консультации в Торговом комитете, который должен быть создан в целях мониторинга исполнения положений проекта Соглашения.
Формально Соглашение не препятствует Украине являться участницей других преференциальных соглашений, если такие соглашения не противоречат достигнутым договоренностям. Иначе говоря, возможные международные договоренности Украины с ТС или с отдельными участниками ТС должны будут укладываться в правовые рамки Соглашения об ассоциации, которое приобретает правовое верховенство над другими международными соглашениями Украины. Это обстоятельство будет ограничивать развитие правовых договоренностей, без которых развитие экономических отношений Украины с ТС невозможно.
В Соглашении отсутствуют какие-либо оговорки или правовые положения, защищающие или гарантирующие сохранение правовой базы экономических отношений между Украиной и государствами-членами ТС. Между тем, обязательные для применения нормы Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации в области торгового, таможенного, технического регулирования, санитарно-ветеринарных мер, а также в других областях экономического регулирования вступают в противоречие с обязательствами Украины по Соглашению с ЕС, что не позволит ей быть участником обоих соглашений одновременно. Тем самым ставится под сомнение возможность предоставления Украине статуса наблюдателя в Евразийском экономическом союзе, так же как делает невозможным и практическое наполнение предложенной Президентом Украины В.Ф. Януковичем формулы «3+1».
Одновременное участие Украины в ТС/ЕЭП и в ЗСТ с ЕС возможно только в случае согласия государств-членов Таможенного союза принять на себя в вопросах наднациональной компетенции обязательства Украины по Соглашению, что представляется невероятным. Российская внешнеполитическая традиция исключает подписание неравноправных соглашений, включающих одностороннюю передачу суверенных полномочий другой стороне, а также односторонние уступки в сфере торгово-экономических отношений. Это касается не только обязательств Украины по исполнению директив ЕС по широкому спектру вопросов регулирования торговоэкономических отношений, но и режима свободной торговли с ЕС, в котором предусматривается сохранение ограничений в отношении импорта украинских товаров.
Создание зоны свободной торговли с ЕС приведет к падению украинского экспорта и опережающему росту импорта. Результаты расчетов показывают, что в текущих условиях снижение среднего импортного таможенного тарифа Украиной на 1 п.п. ведет к ускорению импорта на +2–3%. По всей вероятности, в данном случае устранение проблем при формировании торгового баланса потребует определенной девальвации национальной валюты, сопровождающейся инфляционным шоком. В краткосрочной перспективе начало реализации Соглашения об ассоциации Украины и ЕС содержит риски вытеснения продукции украинских предприятий на рынки ТС из-за возрастающей конкуренции со стороны широкой гаммы товаров ЕС (продукция агро-прома, металлы, химическая продукция, станки и оборудование, автомобили и др.). Кроме того, в Соглашении предлагается, чтобы при определении страны происхождения товаров, экспортируемых из Украины, детали и компоненты, происходящие из стран ЕС, рассматривались как украинские. В силу этого Украина может превратиться в своеобразный шлюз, через который западноевропейская продукция будет поступать на рынок ТС. Все это может вызвать необходимость для ТС задействовать положения Приложения 6 к Договору о зоне свободной торговли СНГ, что приведет к восстановлению импортных пошлин РНБ с Украиной по чувствительным для нее позициям с весьма негативными последствиями для торгово-экономического сотрудничества и торгового баланса Украины.
Расчеты показывают, что в рамках возможных сценариев создания ЗСТ с ЕС Украина получает отрицательный суммарный экономический эффект, величина которого определяется реакцией стран Единого экономического пространства на данный шаг[111]. При этом исключается возможность участия Украины в ТС и ЕЭП с Россией, Белоруссией и Казахстаном, которое могло бы дать значительный положительный эффект[112]. В частности, присоединение к ЕЭП дает возможность повышения ценовой конкурентоспособности украинских товаров за счет более низких цен на энергоносители. При этом конкурентоспособность украинских товаров в этом случае возрастает как на рынке ЕЭС, так и ЕС. Предварительные расчеты показывают, что положительный эффект на объемы экспорта в страны ЕС от снижения тарифов на энергоносители в этом случае будет превышать эффект от отмены таможенных тарифов в рамках ЗСТ с ЕС.
Следует отметить, что разница между сценарием создания ЗСТ с ЕС и присоединения Украины к ЕЭП накопленным итогом (к 2030 г.) оценивается примерно в 7,5 % от суммарного ВВП.
Соглашение закрепляет применение норм ЕС по регулированию энергетического рынка и транзита на территории Украины. Это лишает смысла участие российской стороны в развитии украинской газотранспортной системы и стимулирует расширение альтернативных маршрутов транзита российских энергоресурсов на Запад. В случае принятия решения о строительстве «Южного потока» снижение объемов транзита через территорию Украины может составить до 70 % к уровню 2010 г., а суммарные потери украинской экономики в ценах 2012 г. могут дополнительно составить до 2,8 млрд. долларов. Подписание и вступление в силу Соглашения об ассоциации ухудшит условия для развития и даже для поддержания экономических связей между Украиной и ТС по всем основным направлениям. Прежде всего, это повлечет дальнейшее сворачивание научно-технического взаимодействия в авиастроении, энергетическом машиностроении, ракетно-космической технике, судостроении. Разрыв кооперации в области высокотехнологичных и оборонных производств может привести к суммарному сокращению украинского экспорта на величину до 2 млрд. долл.
Другими уязвимыми секторами в условиях реагирования стран ЕЭП на создание ЗСТ Украины и ЕС являются: пищевое производство, производство транспортных средств и оборудования, сельское хозяйство. Доля Украины в суммарном импорте продукции сельского хозяйства Россией сократится на треть.
Еще одним следствием фактического отказа Украины от участия в процессе евразийской экономической интеграции вследствие подписания Соглашения с ЕС может стать введение визового режима между Украиной и странами ЕЭП. В текущих условиях Украина получает ежегодно около 2 млрд. долл. перечислений физических лиц из России (количество трудовых мигрантов из Украины оценивается официально в 200300 тыс. человек в год, хотя понятно, что реально эта цифра существенно выше). Ухудшение условий для привлечения рабочей силы из Украины может привести к снижению объемов перечислений физических лиц как минимум на 30 % (или около 600 млн. долл.).
Обращают на себя внимание положения проекта Соглашения, явно выходящие за рамки вопросов экономического сотрудничества. Например, статья 5, пункт 3 прямо говорит о том, что политический диалог между сторонами Соглашения будет включать все дипломатические и военные каналы, включая такие каналы в третьих странах, предполагает регулярные встречи высоких должностных лиц и экспертов военных учреждений сторон. Украина берет на себя обязательства усиливать свое участие в проводимых ЕС гражданских и военных операциях по разрешению кризисных ситуаций, а также в учениях, проводимых в рамках общей политики в области обороны и безопасности. Украина также принимает на себя обязательства по технологической кооперации с Европейским оборонным агентством, а также по содействию стабильности и безопасности и демократическому развитию в регионе и совместных действиях для мирного разрешения региональных конфликтов.
Эти односторонние обязательства Украины в области военно-политического и военнотехнического сотрудничества окажут негативное влияние на кооперацию российских и украинских предприятий в оборонно-промышленном комплексе, стимулируют процесс импортозамещения в Российской Федерации, повлекут уменьшение значения взаимной торговли высокотехнологической продукцией[113].
Таким образом, создание ЗСТ Украины и ЕС влечет существенные риски для взаимной торговли высокотехнологичной продукцией. С учетом того, что производственные мощности украинских машиностроительных предприятий избыточны по отношению к внутреннему рынку, а на европейском рынке их продукция является неконкурентоспособной, следует говорить о высоком риске дальнейшего снижения производственного потенциала украинского машиностроительного комплекса.
В целом, подписание Украиной Соглашения об ассоциации с ЕС исключает возможность ее участия в евразийском интеграционном процессе. Республика не только не сможет стать членом ТС, ЕЭП или ЕЭС, но и лишится возможности реализовать предложенную В. Януковичем формулу сотрудничества «3+1».
В правовом смысле в вопросах торговоэкономической политики Украина становится частью ЕС, лишаясь самостоятельности во всех вопросах, находящихся в ведении ТС. Кроме того, все соглашения Украины с Россией, Белоруссией и Казахстаном, противоречащие Соглашению об ассоциации, будут денонсированы. После подписания данного Соглашения Украина не может рассматриваться в качестве самостоятельного партнера, что делает проблематичным ее дальнейшее участие в зоне свободной торговли СНГ. При ухудшении условий торговли с ТС Украина может быть из нее исключена.
Основным результатом подписания Соглашения об ассоциации с ЕС станет резкое и необратимое ухудшение состояния торговоэкономических и политических отношений Украины с Россией и другими государствами-членами ТС.
Главный юридический вывод экспертов, проанализировавших Соглашение, заключается в невозможности его подписания без внесения изменений в Конституцию Украины[114].
Сопоставив конкретные факты и экономические последствия скоропалительного создания ЗСТ с ЕС без подстраховки украинской промышленности, украинское руководство за считанные дни до вильнюсского саммита вынуждено было признать крайнюю пагубность ассоциированного членства. Немаловажной в принятии такого решения стала перспектива резкого ухудшения торгово-экономических отношений с Россией и Таможеннымсоюзом из-за объективного несоответствия норм регулирования последнего с аналогичными нормами ЕС. Отказ от заключения Соглашения об ассоциации с ЕС был подсказан и макроэкономическими расчетами выгод и потерь в результате того или иного сценария интеграции (табл. 11).
Табл. 11. Сравнительный анализ последствий европейского и евразийского вариантов интеграции Украины
Пример Украины и затяжного украинского кризиса наглядно показывает, что отсутствие четких ориентиров экономической политики и долгосрочной стратегии развития способствует замедлению темпов экономического роста, ухудшению относительных характеристик конкурентоспособности экономики, приводит к эскалации социально-политической обстановки, чем моментально пользуются силы, весьма незаинтересованные в сильной и процветающей державе. Сознательное дистанцирование свергнутой украинской власти от интеграционных процессов на постсоветском пространстве привело к разрыву значительного количества кооперационных связей, создало неблагоприятные условия для развития промышленности[115].
Зачем Украина нужна России и ее партнерам по Таможенному союзу, — вопрос отнюдь не праздный. Ответ на него содержится в сугубо прагматической экономической плоскости. Ее участие выгодно всем участникам интеграции и, в первую очередь, самой Украине.
Участие Украины в евразийском интеграционном процессе, по расчетам Академий наук России и Украины существенно повышает его экономическую эффективность. Согласно расчетам по интегрированной модели межотраслевого баланса Украины, России, Белоруссии и Казахстана свидетельствуют о 15 %-ном увеличении экономической активности за счет формирования ТС и ЕЭП в расчете на 10-летнюю перспективу, что эквивалентно дополнительному ВВП в объеме от 400 до 700 млрд. долл., из которых на Украину приходится около 1/3. Это неудивительно, если учесть, что авиационная, ракетно-космическая, судостроительная промышленность, атомное машиностроение и многие другие отрасли наукоемкой промышленности создавались, и до сих пор воспроизводятся в России и Украине как единое целое.
Согласно расчетам, только за счет отмены в рамках Единого экономического пространства (ЕЭП) экспортных пошлин на углеводороды, экспортируемые из России в Украину, положительный прирост сальдо торгового баланса Украины составит 2,9 млрд. долл. (за счет снижения стоимости ввозимых углеводородов). Если по условиям ЕЭП и формирования единого энергетического рынка цена на природный газ, экспортируемый из России в Украину будет снижена до 180 долл./м куб., положительный прирост торгового сальдо Украины увеличится до 5,1 млрд. долл. Кроме того, эффект от отмены защитных мер во взаимной торговле оценивается в 0,5 млрд. долл., а снятие технических барьеров в торговле даст еще более 1 млрд. долл. Всего улучшение условий торговли для Украины оценивается в 9-10 млрд. долл., что позволяет ей сбалансировать торговый баланс и обеспечить макроэкономическую устойчивость.
Следует иметь ввиду и другие положительные эффекты, которые могут быть получены при расширении торговли товарами и услугами, активизации научно-технического сотрудничества, повышении инвестиционной и инновационной активности в капиталоемких отраслях промышленности. В частности, весьма значительным будет синергетический эффект благодаря восстановлению кооперационных связей между украинскими предприятиями и предприятиями государств-членов ЕЭП, а также благодаря реализации новых совместных проектов в высокотехнологических сферах.
Расширение рынков сбыта для украинских производителей (в силу повышения конкурентоспособности украинских товаров и услуг на рынках стран-членов ЕЭП) на практике будет выражаться в расширении объемов производства на украинских предприятиях-экспортерах, а также в появлении новых экспортеров. Мультипликативный эффект от увеличения производства на украинских предприятиях-экспортерах обеспечит возникновение новых рабочих мест и дополнительные доходы украинского бюджета.
Доходы государственного бюджета Украины увеличатся также вследствие повышения импортной пошлины до уровня Единого таможенного тарифа Таможенного союза. Эта мера также позволит повысить ценовую конкурентоспособность украинских товаропроизводителей на 5 %, что даст дополнительный положительный эффект в росте производства и доходов.
Важной составляющей экономического эффекта, получаемого Украиной, является снижение транзакционных и временных издержек вследствие снятия таможенного контроля на границах и существенного упрощения и стандартизации многих процедур, связанных с оборотом товаров во взаимной торговле членов Таможенного союза. Это позволит повысить транзитные перевозки, осуществляемые через территорию Украины, что приведет к увеличению доходов украинских транспортных и логистических предприятий.
Объективно в интересах Украины — стать полноправным членом Таможенного союза с Россией, Белоруссией и Казахстаном. Тем самым украинский товаропроизводитель вернет себе свой исконный рынок сбыта продукции. Заработают в полную силу тысячи сложившихся кооперационных связей по производству технологически сложной продукции.
Вместе с тем, при анализе значимости секторальных связей между странами ЕЭП и Украиной необходимо рассматривать не только прямые, но и косвенные эффекты, отражающие вовлеченность в производственный процесс смежных отраслей экономики. Также следует анализировать распределение эффектов на различных стадиях формирования выпуска конечной продукции. Существующая система отраслевых и межотраслевых связей между экономиками стран ЕЭП и Украиной позволяет говорить о том, что в ряде производств сотрудничество носит безальтернативный характер, однако может быть чувствительно к резкому ухудшению торговоэкономических отношений между странами, что создает дополнительные риски, особенно в производстве продукции оборонного и двойного назначения[116].
Как показывает анализ, с точки зрения поставки промежуточной продукции для высокотехнологичных производств наиболее существенные связи сохраняются между Украиной и Россией. Например, на каждую 1000 долл. прироста объемов производства российского авиастроения, в текущих условиях приходится 28,3 долл. прямого экспорта украинской продукции, а всего в украинской экономике обеспечивается дополнительный объем производства в 120 долл. Если же на 1000 долл. увеличивается производство авиационной техники в украинской экономике, то прямой экспорт из России составит 90 долл., а общий прирост производства в российской экономике превысит 350 долл. В других высокотехнологичных видах деятельности значимость связей столь же существенна.
В текущих условиях торгово-экономические отношения между Россией и Украиной в рамках машиностроительных производств обеспечивают до 2,5 % от украинского ВВП. При сохранении данного уровня доля машиностроительных производств в структуре украинского ВВП может к 2030 г. возрасти до 8,5 %, а вклад российско-украинских связей в машиностроении составит до 3,4 % от украинского ВВП.
С точки зрения оценки долгосрочных перспектив развития экономик стран ЕЭП и Украины приведенные оценки эффектов от интеграции можно признать умеренными. Нарастающие ограничения экономического развития и замедления темпов роста требуют максимально полного использования имеющегося производственного потенциала. С учетом тренда на сокращение уровня внутриотраслевой торговли в обрабатывающих отраслях уже недостаточным является формирование отдельных совместных проектов. Требуется переход к согласованной промышленной и инвестиционной политике, направленной на максимальное задействование имеющихся производств и рациональное распределение имеющихся инвестиционных ресурсов. Этот тренд полностью коррелирует с разработкой и внедрением согласованных политик развития в рамках ЕЭП.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.