ПРЕДАТЕЛЬСТВО

ПРЕДАТЕЛЬСТВО

По информации, поступившей в редакцию газеты, политическое руководство Российской Федерации планирует провести ратификацию Соглашения между СССР и США о линии разграничения морских пространств 1990 года. Ниже публикуется соответствующее заключение известного специалиста по данной проблеме к.э.н. Б.И. Ткаченко, подготовленное им к расширенному заседанию Комиссии Совета Федерации РФ по национальной морской политике.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ПО ПОВОДУ СОГЛАШЕНИЯ МЕЖДУ СССР И США О ЛИНИИ РАЗГРАНИЧЕНИЯ МОРСКИХ ПРОСТРАНСТВ 1990 ГОДА

«Соглашение между СССР и США о линии разграничения морских пространств» (далее — Соглашение) было подписано в Вашингтоне 1 июня 1990 года по поручению тогдашнего президента СССР М. Горбачева во время его государственного визита в США с 30 мая по 4 июня 1990 года Э. Шеварднадзе, бывшим тогда министром иностранных дел СССР. Со стороны США его подписал государственный секретарь США Дж. Бейкер.

Это Соглашение разграничило экономическую зону и континентальный шельф между СССР и США в акваториях Северного Ледовитого океана, Чукотского и Берингова морей, а также Тихого океана. Соглашение противоречило национальным интересам СССР и России, поскольку предусматривало существенную уступку зоны экономических владений в пользу США со стороны СССР в районе Берингова моря и Тихого океана, а также советской экономической зоны в Арктике.

В процессе подготовки Соглашения между СССР и США о линии разграничения морских пространств 1990 года существовали две основные проблемы. Во-первых, в ряде морских районов экономические зоны СССР и США взаимно перекрывали друг друга, поскольку расстояние между их побережьями составляет менее 400 миль. В Беринговом море общая площадь их взаимного наложения составила около 760 тыс. кв. км, а в Чукотском море — около 600 тыс. кв. км. Полоса общего неразделенного пространства образовывала спорную экономическую зону двух стран. Во-вторых, в центральной части Берингова моря, за пределами экономических зон СССР и США, оставался значительный по размерам район вод открытого моря, окруженный со всех сторон этими зонами, — так называемая «голубая зона». Расстояние между побережьями СССР и США составляет здесь более 400, но менее 700 миль. Континентальный шельф в «голубой зоне» принадлежал и СССР, и США.

Таким образом, возникала проблема разграничения между СССР и США в соответствии с международным морским правом спорной экономической зоны и спорного континентального шельфа вне экономических зон двух стран.

Международное морское право (Конвенции 1958 и 1982 годов) при разграничении морских экономических владений между государствами с противолежащими или смежными побережьями предусматривает соглашение сторон, учет особых обстоятельств, а также срединную линию в качестве границы.

В подписанном Э. Шеварднадзе и Дж. Бейкером Соглашении (статьи 1 и 2) за основу разграничения экономических владений в акваториях Тихого и Северного Ледовитого океанов в качестве особого обстоятельства была неправомерно взята линия, обозначенная в русско-американской Конвенции 1867 года об уступке Россией Соединенным Штатам Америки своих владений в Северной Америке, включая Аляску, Алеутские и другие острова в северной части Тихого океана и в арктических морях, как западная граница уступаемых владений, поскольку эта линия не устанавливала морскую границу между двумя странами за пределами территориальных вод, а лишь обозначала акваторию моря, в пределах которой во владение США передавались сухопутные территории, т. е. исключительно острова, и не более того, а также Аляска. Более того, к Конвенции 1867 года не было приложено никакой официальной карты разграничения, а в отношении Берингова моря в тексте Конвенции не имелось четкого однозначного описания этой границы и были зафиксированы только местоположения трех срединных точек, разделяющих российские и американские владения сухопутных территорий в Тихом океане и находящиеся на равном между ними расстоянии в означенных районах, а именно: между Чукоткой и Аляской — в Беринговом проливе, в Беринговом море — между Чукоткой и островом Св. Лаврентия, а также между Командорскими и Алеутскими островами. Координаты этих срединных точек не были зафиксированы достаточно жестко, как эта принято в геодезии и картографии. Определялось только их общее положение, но не координаты конкретных точек, образуемых пересечением линий широты и долготы. Из текста Конвенции 1867 года следовало общее юго-западное направление прохождения границы уступаемых российских территорий в Беринговом море и при этом устанавливались три срединные точки. Напротив, в Северном Ледовитом океане, согласно Конвенции 1867 года, граница уступленных территорий проходит через точку в Беринговом проливе и направлялась по прямой линии безгранично к северу.

Использование линия Конвенции 1867 года было явно невыгодно для СССР (и России), поскольку эта линия значительно отклонялась к западу от срединной линии между противолежащими территориями суши двух стран, т. е. в сторону советского (российского) побережья. В результате 70 процентов акватории Берингова моря оказалось под юрисдикцией США.

В итоге Соединенным Штатам Америки отошел участок 200-мильной советской экономической зоны в Беринговом море («восточный специальный район»). Подобное положение вещей противоречит Конвенции ООН по морскому праву, законам как бывшего СССР, так и сегодняшней России, противоречит даже законам самих США. Уступка этого морского района нанесла экономический ущерб интересам СССР и России. При разграничении экономических владений в Беринговом море в соответствии с нормами международного морского права (Конвенции ООН по морскому праву 1982 года) экономически значимые ресурсы (биологические, геологические, химические, энергетические и другие) этого значительного морского района принадлежали бы Советскому Союзу (и России). Ранее он являлся частью 200-мильной экономической зоны СССР и интенсивно использовался для рыболовства.

В отличие от второго крупного района советской экономической зоны в Арктике, подаренного американцам, который постоянно покрыт движущимися льдами и поэтому представляет непосредственный практический интерес лишь в отдаленном будущем, морская поверхность в «восточном специальном районе» Берингова моря не замерзает. Этот участок моря имеет благоприятные условия для промысла рыбы и являлся одним из основных традиционных участков работы для советского рыбопромыслового флота. В нем советские рыболовные суда ежегодно вылавливали около 150 тыс. тонн рыбы ценных видов, в том числе: минтая — 120 тыс. тонн, сельди — 20 тыс. тонн, трески и других видов — 10 тыс. тонн. Кроме того, уступленный «восточный специальный район», находящийся в Беринговом море, богат не только рыбными ресурсами, но является также потенциально особенно богатым нефтеносным районом. Оценка его ресурсов, по данным американских экспертов, составляла около 200 млн. тонн нефти и 200 млрд. кубометров газа.

Советская сторона, согласившись в 1977 году на предложение американской стороны о применении линии Конвенции 1867 года в качестве особого обстоятельства для разграничения рыболовных зон двух стран в спорных (взаимно перекрывающихся) районах, пошла на явно невыгодный для СССР вариант в Беринговом море.

Что же касается свободного пространства в центральной части Берингова моря («голубой зоны») площадью около 175 тыс. кв. км, находящегося за пределами 200-мильных экономических зон СССР и США, но окруженного этими зонами, то на ресурсы континентального шельфа на морском дне в этой зоне могли претендовать только СССР и США. По Соглашению 1990 года СССР получил значительно меньше того, на что он мог претендовать при разграничении континентального шельфа в «голубой зоне» по методу срединной линии, — 4,6 тыс. кв. км (оценка В. Зиланова) к западу от линии Конвенции 1867 года, а США получили все остальное.

Конкретные территориальные и экономические потери нашей страны в результате заключения этого Соглашения еще предстоит оценить. Расчеты линий разграничения и площадей морских территорий, уступленных по Соглашению, по сравнению с вариантом разграничения, как если бы оно было осуществлено по методу срединной линии, должны произвести специалисты в области картографии.

Цифровые данные о потерях морских экономических владений (исключительной экономической зоны и континентального шельфа) СССР и России, приводимые в различных источниках, сильно отличаются друг от друга.

Даже по предварительным оценкам экспертов, Соединенным Штатам Америки в результате этого соглашения отошли 54,6 тыс. кв. км спорных территорий в экономической зоне, на которую, согласно международному морскому праву, с равным основанием могли претендовать не только США, но и СССР (Россия). Спорные районы богаты рыбой, нефтью и газом. Кроме того, СССР получил на 74 тыс. кв. км континентального шельфа меньше, чем ему полагалось бы при традиционном в таких случаях разграничении по срединной линии.

Разграничение спорного морского пространства, перекрываемого 200-мильными экономическими зонами двух стран, а также континентального шельфа за их пределами, по срединной линии при оптимальном использовании русско-американской Конвенции 1867 года, Женевской конвенции о континентальном шельфе 1958 года и Конвенции ООН по морскому праву 1982 года дало бы Российской Федерации, по оценочным данным, дополнительно порядка 100 тыс. кв. км континентального шельфа, а при варианте разграничения без учета небольших островов двух стран — России и США в Беринговом море, что в принципе допускается международным морским правом, — еще больше. Согласно резолюции парламента штата Аляска (США) по российско-американским переговорам о морских границах HJR 27, принятой в июне 1999 года, речь идет о 40 тыс. кв. миль (около 137 тыс. кв. км) океана и морского дна.

Таковы территориальные потери России в результате подписания Соглашения 1990 года и незаконного досрочного (до ратификации) введения его в действие.

Следует отметить, что положение пункта 1 статьи 2 Соглашения 1990 года о границе полярных владений («линия разграничения морских пространств идет на север… по Северному Ледовитому океану, насколько допускается по международному праву») ограничивает права России в Арктике по сравнению с положением статьи 1 русско-американской Конвенции 1867 года («граница уступленных территорий… направляется по прямой линии безгранично к северу»). Последнее положение позволяет довести эту границу до Северного полюса, что и было сделано постановлением Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 года, который установил восточную границу советского сектора в Арктике от середины пролива между островами Ратманова и Крузенштерна в Беринговом проливе до Северного полюса. Советско-американское Соглашение 1990 года позволяет это сделать на расстояние не далее 350 километров от исходных линий на побережье России, т. е. не до Северного полюса (90о северной широты), а примерно до 77о северной широты по меридиану 168 градусов 58 минут 37 секунд западной долготы, т. е фактически ведет к отказу от российского сектора и российских полярных владений в Арктике.

Следовательно, границы экономической зоны и континентального шельфа в Арктике должны устанавливаться по линии Конвенции 1867 года, но в соответствии с современными нормами международного морского права согласно Конвенции ООН 1982 года и с учетом этих российских земель и островов.

Напротив, в отношении Берингова моря в цитируемой выше заключительной части последнего абзаца статьи I Конвенции 1867 года нигде не говорится о «границе уступленных территорий» как о «прямой линии» или же о «линии». К Конвенции не прилагалась какая-либо карта разграничения в районе Берингова моря, чтобы ее можно было использовать для толкования ее текста. В какой-то степени определенности можно говорить только о местоположении трех срединных точек. Следовательно, Конвенция 1867 года для раздела спорной экономической зоны и спорного континентального шельфа южнее Берингова пролива — в Беринговом море и в северной части Тихого океана — неприменима. Тем более она неприменима для разграничения экономических зон двух государств, находящихся под исключительной национальной юрисдикцией («восточные специальные районы» СССР и «западный специальный район» США).

Для разграничения спорной экономической зоны и спорного континентального шельфа южнее Берингова пролива должна применяться только срединная линия между противолежащими участками суши территорий двух стран — России и США, проходящая через три срединные точки, обозначенные в русско-американской Конвенции 1867 года. При разграничении по срединной линии будет также сохранена национальная юрисдикция СССР и США в районах 200-мильных экономических зон двух стран, обозначенных как «восточные специальные районы» и «западный специальный район», созданных искусственно и принадлежащих им в соответствии с нормами международного права.

Об экономическом значении ресурсов континентального шельфа в спорных районах косвенно говорят следующие данные.

Из геологической науки известно, что шельфовые зоны арктических и дальневосточных окраинных морей (Лаптевых, Восточно-Сибирского, Чукотского, Берингова, Охотского), занимающие площадь свыше 2 млн. кв. км, континентальный склон, а также прилегающие к ним участки дна Северного Ледовитого и Тихого океанов являются вместилищем огромных минеральных богатств и особенно перспективны на обнаружение нефти и природного газа. По данным геологической науки, на Северо-Востоке страны 4/5 возможно нефтегазоносных бассейнов частично либо полностью расположены в акватории, а прогнозные запасы углеводородов, согласно научным данным Сахалинского комплексного НИИ ДВНЦ АН СССР по состоянию на 1980 год, только перспективных районов дальневосточных шельфовых зон и континентального склона оценивались в 44 млрд. тонн нефти и 28,6 трлн. кубометров газа, что составляло около 16 процентов прогнозных мировых запасов. Кроме нефти и газа, на дне океана в этих акваториях имеются и железомарганцевые конкреции — руда будущего. И в Соглашении решена главная экономическая проблема разграничения суверенных прав на ресурсы экономических зон и континентального шельфа — распределение прав на потенциально нефтегазоносные районы, а также на минерально-сырьевые ресурсы дна океана.

Следует иметь в виду, что континентальный шельф на морском дне в восточной части свободного пространства Берингова моря, не перекрытого экономическими зонами СССР и США, от которого СССР отказался в пользу США, весьма перспективен на добычу нефти и газа, а запасы нефтегазоносного сырья здесь, по оценкам специалистов, превышают в сумме самые крупные на планете из открытых месторождений нефти в Кувейте. Нефть — вот главная цель для США при достижении Соглашения о линии разграничения морских пространств 1990 года.

Статья 3 Соглашения 1990 года практически означает отказ СССР и России от той части континентального шельфа за пределами 200-мильных экономических зон, которая в соответствии со статьей 76 Конвенции ООН по морскому праву могла бы приходиться на ее долю, и, следовательно, отказ от минеральных и других неживых природных ресурсов морского дна и его недр, а также живых организмов, относящихся к «сидячим видам» (в первую очередь, крабов, а также моллюсков).

СССР и США разделили морское дно и его недра на всем пространстве Берингова моря по линии разграничения морских пространств, определенной в Приложении к Соглашению 1990 года, включая и морское дно с его недрами в центральной его части, являющейся открытым морем. Однако, согласно статье 89 Конвенции ООН по морскому праву, «никакое государство не вправе претендовать на подчинение какой-либо части открытого моря своему суверенитету». Вопрос о пределах континентального шельфа в центральной части Берингова моря в соответствии с дистанционными критериями, установленными в статье 76 Конвенции ООН по морскому праву, подлежит изучению специалистами в области геоморфологии морского дна, геодезии и картографии. При детальном исследовании этого вопроса может выявиться, что в центральной части Берингова моря, не перекрытой 200-мильными экономическими зонами России и США, есть участки, не являющиеся континентальным шельфом двух стран, а являющиеся дном морей и океанов за пределами национальной юрисдикции. Дело в том, что практически весь этот район, отнесенный Соглашением 1990 года на долю США, приходится на Алеутскую котловину глубинами от 3000 до 4000 метров.

Согласно Конвенции ООН по морскому праву, ресурсы (твердые, жидкие или газообразные ресурсы, включая полиметаллические конкреции) в этом районе на морском дне или в его недрах являются общим наследием человечества (статья 136). Следовательно, заинтересованные государства могут оспаривать Соглашение между СССР и США о линии разграничения морских пространств 1990 года именно в этой его части.

Текст Соглашения не был согласован до его подписания с соответствующими органами государственной власти РСФСР, хотя непосредственно затрагивал важнейшие интересы именно этой республики. Соглашение прямо касается установления морской государственной границы РСФСР, являвшейся по Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года суверенным государством, и границы морских экономических владений — исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

Соглашение подлежало ратификации Верховным Советом СССР. Однако оно было введено в действие с 15 июня 1990 года в обход действовавшего в СССР законодательства объявлением при его подписании 1 июня 1990 года сопутствующей ноты министра иностранных дел Э. Шеварднадзе в ответ на ноту госсекретаря США Дж. Бейкера, т. е. до ратификации законодательными органами двух стран и до официального вступления его в силу в день обмена ратификационными грамотами, что противоречит также статье 7 Соглашения 1990 года о порядке вступления его в силу.

Данное Соглашение не могло быть досрочно (до ратификации) введено в действие нотой министра иностранных дел СССР даже по согласованию с правительством СССР, поскольку на то не было специального разрешения Верховного Совета СССР. Не было также и какого-либо решения законодательных органов Российской Федерации.

После подписания Соглашения в комиссиях Верховного Совета СССР, которые готовили ратификацию, возникли вопросы, и в период существования Верховного Совета СССР соглашение ратифицировано не было. Российская Федерация не ратифицировала данное Соглашение из-за неоднозначной оценки соответствия его интересам России, в том числе в области рыболовства.

7 февраля 1997 года Государственная Дума Российской Федерации своим постановлением отклонила проект федерального закона «О продлении до 30 июня 1997 года срока временного применения Российской Федерацией Соглашения между Союзом Советских Социалистических Республик и Соединенными Штатами Америки о линии разграничения морских пространств», который был вынесен в порядке законодательной инициативы Президентом РФ Б. Ельциным. Президенту Российской Федерации Б. Ельцину было рекомендовано поручить Министерству иностранных дел Российской Федерации выполнить процедуры, предусмотренные пунктом 3 статьи 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», применительно к данному Соглашению. Следовательно, на сегодняшний день отсутствует какая-либо правовая основа для соблюдения Соглашения 1990 года Россией.

Россия должна уведомить США по дипломатическим каналам о том, что она не имеет намерения становиться участником Соглашения 1990 года и прекращает его временное применение. Прекращение такого временного применения может быть осуществлено с даты вручения правительству США соответствующей ноты. В этом случае полностью прекратится временное применение Соглашения 1990 года, которое теряет юридическую силу, а Россия получает возможность начать дипломатические переговоры с США о новом разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа в соответствующих акваториях Тихого и Северного Ледовитого океанов с обязательным учетом своих собственных национальных интересов. Одновременно произойдет восстановление внешней границы российской 200-мильной экономической зоны в этих районах.

По оценкам экспертов, совокупные потери российской рыболовной отрасли, связанные с применением Соглашения, по состоянию на 2001 год составили около 2,8 млн. тонн рыбы стоимостью свыше 1,4 млрд. долларов США.

С учетом стоимости прогнозных запасов нефти, газа, железомарганцевых конкреций на дне океана в этих акваториях, а также запасов биоресурсов, можно подсчитать вероятные убытки в перспективе (когда разработка этих океанических ресурсов станет возможной и оправданной) и в настоящее время. Претворение в жизнь этого Соглашения лишит Россию права на использование огромных потенциальных минеральных ресурсов в будущем.

Из изложенного необходимо сделать практические выводы для того, чтобы понять, как не допустить повторения российской дипломатией ошибок советской дипломатии.

Во-первых, десятилетние переговоры между СССР и США (1981–1990 годов) по достижению соглашения о разграничении экономических владений в морских акваториях в районе стыка Дальнего Востока СССР и Аляски США окончились крайне неблагоприятно для советской стороны. Вполне реальным было заключение принципиально более выгодного для нас соглашения.

Во-вторых, неблагоприятный результат был получен по причине неудовлетворительного механизма принятия важных государственных решений в сфере внешней политики в период «перестройки» М. Горбачева, ориентированного не на эффективное решение проблем международных отношений в интересах народа и государства, а на обеспечение реализации провозглашенной М. Горбачевым в качестве государственной идеологической доктрины «нового политического мышления для всего мира». Произошло целенаправленное подчинение интересов СССР как государства интересам политической идеологии, реализовывавшейся во внешней политике группой М. Горбачева в Политбюро ЦК КПСС. Уступка морских экономических владений сопредельной стороне была осуществлена исходя из ущербно понимаемых высших политических интересов. Советские дипломаты уступили США весьма значительный по площади район нефтеносного шельфа Берингова и Чукотского морей из-за недальновидности высшего политического руководства СССР. При достижении Соглашения между СССР и США о линии разграничения морских пространств 1990 года советская сторона допустила ту же стратегическую ошибку в процессе переговоров с американской стороной, что и российская сторона в процессе переговоров об уступке Северо-Американским Соединенным Штатам своих заморских территорий в Северной Америке и в Северной части Тихого океана по русско-американской Конвенции 1867 года, рассчитывая путем уступок морских экономических владений добиться благоприятного расположения американской стороны в интересах «разрядки международной напряженности, международного мира и согласия».

В-третьих, американская сторона на переговорах отстаивала государственные интересы США. Следовательно, советские (и российские) участники переговорного процесса во взаимоотношениях с американской стороной должны были (должны) отстаивать интересы собственного государства, используя в процессе переговоров юридические слабости в позиции партнеров. Отсутствие политической воли, способности гибко и творчески решать возникающие вопросы в государственных интересах, стремление достичь соглашения ценой уступок воспринимается зарубежными партнерами на международных переговорах как слабость и непрофессионализм.

В-четвертных, разграничение 200-мильных экономических зон как зон рыболовных не являлось главным вопросом на переговорах по достижению Соглашения между СССР и США о линии разграничения морских пространств 1990 года. Основные уступки были сделаны не в отношении прав на разработку рыбных ресурсов, а в отношении прав на разработку ресурсов континентального шельфа (морского дна и его недр), находящихся как в пределах 200-мильных исключительных экономических зон, так и за их пределами.

В-пятых, следует признать, что Соглашение между СССР и США о линии разграничения морских пространств 1990 года не отвечает долгосрочным национальным экономическим и политическим интересам России. Оно содержит очевидные территориальные и экономические ущербы для интересов России, как в настоящее время (для рыболовства), так и в будущем (для эксплуатации ресурсов морского дна и его недр). Окончательное заключение о территориальных (морских экономических владений — исключительной экономической зоны и континентального шельфа) и экономических потерях России должна сделать независимая компетентная комиссия специалистов по профилю рассматриваемой проблемы. Выводы комиссии следует положить в основу решения парламентом России судьбы подписанного, но не ратифицированного Соглашения 1990 года.

В-шестых, для решения вопросов о делимитации исключительных экономических зон и континентального шельфа между Россией и США в Чукотском море и в Арктической зоне в качестве особого обстоятельства для делимитации перекрывающихся зон морских экономических владений целесообразно сохранить линию, установленную Конвенцией 1867 года в точных координатах только в этих акваториях. В Беринговом море следует исходить из альтернативного варианта делимитации — разграничения по срединной линии, которая не противоречит Конвенции 1867 года в части установления трех срединных точек в Беринговом море и нормам международного морского права и часто применяется на практике при решении спорных вопросов делимитации.

В-седьмых, необходимо также решить вопрос о восстановлении в полном объеме 200-мильной российской экономической зоны в той части ее акватории, где она была по Соглашению 1990 года уменьшена. Для решения вопроса о континентальном шельфе в центральной части Берингова моря желательно проведение специальных совместных российско-американских консультаций, в том числе по поводу возможной совместной разведки, разработки и эксплуатации природных ресурсов этого района.

Весь комплекс вопросов, связанных с Соглашением между СССР и США о линии разграничения морских пространств от 1 июня 1990 года, рассмотрен и проанализирован мной в следующих монографиях:

1. Б.И. Ткаченко. Проблемы эффективности внешней пиолитики России на Дальнем Востоке. Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 1996 (глава 4. Правовые и экономические проблемы Соглашения между СССР и США о линии разграничения морских пространств 1990 года).

2. Б.И. Ткаченко. Проблемы морской экономической границы между Россией и США. Владивосток: Морской гос. ун-т, 2008).

Б.И. ТКАЧЕНКО,

к. э. н., профессор-консультант

Морского государственного университета им. адм. Г.И. Невельского,

ведущий научный сотрудник Института

истории, археологии и этнографии

народов Дальнего Востока ДВО РАН