Глава 6 Тучные годы Нефтяная игла. — Зачем нужен стабфонд? — «Газпром» не хочет делиться. — Как Кудрин разозлил единороссов. — Провал монетизации. — Реформы больше не нужны. — 100 млрд на нацпроекты. — Свободу капиталу! — Драка за Инвестфонд

Глава 6

Тучные годы

Нефтяная игла. — Зачем нужен стабфонд? — «Газпром» не хочет делиться. — Как Кудрин разозлил единороссов. — Провал монетизации. — Реформы больше не нужны. — 100 млрд на нацпроекты. — Свободу капиталу! — Драка за Инвестфонд

2001 — Дмитрию Козаку поручают реформы местного самоуправления и федеративного устройства

2002, лето — решение о создании Стабилизационного фонда

2003 — концепция о разграничении полномочий федерального центра, регионов и муниципалитетов

2004, январь — начинаются отчисления в стабфонд

2004 — Конституционный суд признает неконституционность неисполнения властями социальных обязательств по льготам

2005, январь — митинги против монетизации льгот

2005, март — по инициативе Грефа началось создание федерального Инвестиционного фонда

2005, лето — принято решение о работе над национальными проектами

2005, июль — принят закон об особых экономических зонах

2006, июнь — полное снятие ограничений на передвижение капитала

2007 — решение о выравнивании внутренних и внешних цен на газ

2007 — Инвестфонд передается министерству регионального развития

«Стабилизационный фонд заработал с 2004 года. Но уже в 2003 году доходы от нефти стали напирать. Поэтому в составе бюджета 2003 года запланировали резервный фонд более 100 млрд рублей. Это был неформальный резервный фонд: его запланировали, но не расписывали. Все решения о создании стабфонда были своевременны. Но по мере роста цен стали менять цену отсечения доходов в фонд. И уже с 2005 года ее подняли с 20 долларов за баррель до 27.

Поскольку в 1990-е годы приняли много популистских законов, многие из них хронически не исполнялись. Бесплатный проезд пенсионеров на городском транспорте не компенсировался полностью, военнослужащие не могли ежегодно съездить в отпуск, из северных регионов не могли переселить граждан и т. д. Объем „нефинансируемых“ мандатов превышал объем годового федерального бюджета. С 2000 года приходилось ежегодно принимать федеральный бюджет со списком приложений о приостановлении отдельных норм многих законов. Конституционный суд принял решение, что такой порядок незаконен. Надо было отменять многие нормы или обеспечивать их деньгами в ходе монетизации.

С 2005 года бюджет был в основном сбалансирован. Предложения по монетизации были жесткими. В ходе обсуждения в Думе смягчили максимально. Но нужно было дать больше времени для подготовки и обучения граждан к новым условиям.

Нацпроекты придумали в Кремле, мне о них сказал Путин. Выглядело эффектно. Это было время подготовки к выборам и деньги от нефти и газа „зашкаливали“. Требовалось как-то показать гражданам, что деньги идут на дело, а не только в стабфонд. Нацпроекты — не реформы, в основном они ориентированы на раздачу денег: купить племенной скот, закупить оборудование в больницы, купить автобусы для сельских школ и т. д. В результате качество услуг не улучшилось, несколько увеличилось их количество.

Отмена ограничений на движение капитала имела целью увеличить приток иностранных инвестиций и создать конвертируемый рубль. Это новое качество валюты. Такая политика требует очень ответственной макрополитики. Но макрополитика, несмотря на улучшение, не стала очень хорошей. Поэтому сохраняется высокая волатильность курса. Высокие доходы бюджета и недостаточно хороший инвестклимат вынудили создавать дополнительные институты развития, такие как инвестиционный фонд и особые экономические зоны. Но их эффективность не столь высока, как могла бы быть, если бы был улучшен инвестклимат и правительство больше уделяло внимания инфраструктуре».

Из интервью Алексея Кудрина

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ МОЩЬ РОССИЙСКОЙ ВЛАСТИ пухла как на дрожжах. Цена на нефть, которая на протяжении четырех лет держалась между 20 и 30 долларами за баррель, в 2004 году уверенно устремилась к заоблачным высотам. В казну «с неба» посыпались деньги. Почти расплатившись с внешними долгами, чиновники сумасшедшими темпами стали наращивать бюджетные расходы. Скорость появления новых денег опережала скорость рождения новых идей. Именно высокая цена на нефть и стала фундаментальной причиной смены эпох.

Страна очень быстро подсела на нефтяную иглу. Структура экономики не менялась, старый экономический каркас просто заполняли деньгами. Лишние деньги застилали глаза, и казалось, что проблемы исчезли сами собой.

Механизм отсечения «дармовых» денег в отдельный фонд надо было вводить гораздо раньше, сокрушался Кудрин. Он не ожидал, что цена на нефть так прытко пойдет вверх, и был уверен, что у него есть время. А когда нефть стала дорожать, создать фонд стало еще труднее — никто не хотел расставаться с деньгами. Многие чиновники рассуждали: он говорит о каком-то фонде для будущих поколений, тогда как деньги — вот они, в руках. Зачем их куда-то складывать?

Споры о Стабилизационном фонде, в котором должны храниться деньги на черный день, шли давно. С подачи своего советника Илларионова Путин еще в 2001 году заявил в послании Федеральному собранию о разделении бюджета на две части — текущие расходы и накопления на будущее. Для России это предложение было в новинку, но многие страны, получающие нефтяные доходы, делали именно так.

Илларионов торопил однокашника Кудрина: если не разделите бюджет, проспите еще один благоприятный период нефтяной конъюнктуры. Кудрин осторожничал: «Андрей, не гони. Успеем». Сказывалась усталость от бедности, тем более, что цена нефти еще не взлетела до небес. Бюджет на 2002 год удалось сбалансировать при среднегодовой цене на нефть 18,5 долларов за баррель.

Много денег уходило на выплаты кредиторам. Первые два года нового тысячелетия именно выплаты по долгам стерилизовали избыточную денежную массу, вопрос о стабфонде просто не возникал. Но Илларионов давил: бюджет можно балансировать и при цене 11–12 долларов за баррель, просто надо затянуть пояса. Кудрин понимал, что теоретически Илларионов прав — надо забирать излишки и без всяких проблем рассчитаться с государственным долгом. Но практически это сделать было невозможно. У каждого решения есть политическая цена. Нельзя из-за долга недофинансировать вузы, больницы, учреждения культуры и армию.

В 2002 году Минфин приступил к разработке российского аналога мировых стабилизационных фондов. Глава Центробанка Сергей Игнатьев поддержал коллегу. Но провести решение о стабфонде было нелегко: лоббисты разных мастей, губернаторы, руководители государственных компаний засыпали Минфин предложениями о новых стройках и сообщениями о неотложных нуждах, которые, естественно, требовали выделения дополнительных средств из бюджета. На многих письмах стояла виза Путина: «Рассмотреть».

«Слишком много этих „рассмотреть“, их выполнение похоронит российскую экономику. Нужен единый механизм», — Кудрин неустанно пилил Путина и на общих совещаниях, при личных встречах. Коллеги по правительству ерничали: «Настырный какой. Пока своего не добьется — круги наматывать не перестанет».

Путин долго обдумывал кудринские предложения, и хотя сомнения у него оставались, согласился: «Ладно, сделаем единый механизм».

Подушка безопасности

Летом 2002 года Путин принял политическое решение о создании фонда. Депутатам Госдумы его предложение не нравилось. Кудрин готовил к сентябрьскому выступлению в Думе доклад и обдумывал, как назвать этот стабфонд, чтобы всем было понятно. «Кошелек», «хранилище», «копилка»? К решению головоломки подключился помощник Кудрина Геннадий Ежов, который отвечал за связи с общественностью:

— А какое слово-то должно быть?

— Понятное.

— Ну, а что в стабфонде самое главное?

— Главное, Гена, упадет опять цена на нефть — не пойдем по миру с протянутой рукой.

Ежов задумался и засмеялся:

— А давайте назовем фонд «подушкой безопасности». Как в автомобиле: едешь, а в момент аварии срабатывает подушка безопасности, помогает выжить.

— Хороший образ. Так и назовем.

С 1 января 2004 года начали действовать поправки в Бюджетный кодекс о создании стабилизационного фонда. В фонд пошли дополнительные доходы от экспортной пошлины на нефть и налога на добычу полезных ископаемых, когда цена на нефть превышала 20 долларов за баррель. Новый финансовый институт появился очень кстати, он начал аккумулировать доходы в благоприятное время: за ближайшие четыре года среднегодовая цена нефти в реальном выражении удвоится — с 40 долларов за баррель до 80.

Действительность превзошла самые смелые ожидания. По закону правительство вправе было тратить средства стабфонда с того момента, как в нем скопится 500 млрд рублей. Накопления перевалили за эту отметку уже к началу 2005 года, увеличившись за год впятеро. За четыре года в фонде набралось 3,85 трлн рублей — 157 млрд долларов.

Стабфонд превратился в палочку-выручалочку российского правительства: если срочно нужны деньги, есть карман, куда можно залезть. Например, досрочно погасить в 2006 году внешний долг во многом удалось именно за счет средств стабфонда — на это было израсходовано больше 1,3 трлн рублей. Когда у Пенсионного фонда России возник дефицит в размере 30 млрд рублей, дыру в его бюджете тоже закрыли за счет средств фонда.

Уже много позже, в 2008 году, стабфонд разделили на два: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Как шутили в Минфине: на две заначки — короткую и длинную.

Резервный фонд стал наследником старого стабилизационного фонда. Его роль — снижать инфляционное давление и зависимость экономики от нефтяных доходов. От стабфонда он отличался тем, что источниками его формирования стали доходы бюджета не только от добычи и экспорта нефти, но еще и от газа и нефтепродуктов.

Фонд национального благосостояния создали из нефтегазовых доходов как для сдерживания укрепления рубля и инфляции, так и для софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан и покрытия дефицита бюджета Пенсионного фонда. Средства этого фонда размещены в иностранных облигациях и активах.

Стабфонд стал первым большим шагом Кудрина, кардинально изменившим жизнь российской экономики. Одни его хвалили, даже стали называть «стабилизатором» российской экономики. Другие неистово ругали, обвиняя в том, что он тормозит процветание страны. Наверное, именно из-за создания стабфонда к Кудрину навсегда прилепился образ скряги, который не дает тратить деньги, а выкачивает ликвидность из родной страны, хотя она в эти годы нарастала бешеными темпами.

Рассудил этот спор кризис. Много лет спустя — в 2008 году, когда средства Резервного фонда и ФНБ пошли в топку кризиса — всем стало ясно, что деньги собирали не зря. Правительство щедро закачивало ликвидность на рынок; другие государства в то время оказались совершенно беспомощными.

Ускользающий «Газпром»

Налоги на газового монополиста тоже надо повышать, причем резко, считал Кудрин. Где это видано, чтобы рентабельность бизнеса превышала 40 %? Но было ясно, что реформа «Газпрома», которая позволила бы разделить транспортировку газа и его добычу, отложена в долгий ящик. Газовый монополист ускользал от регулирования.

Когда Греф принес главе совета директоров «Газпрома» Дмитрию Медведеву анализ инвестпрограммы газового монополиста и предложения о его реформе, тот отреагировал спокойно: «Зачем это все? Это все не надо». Медведев не был самостоятельным игроком. Стало понятно, что Путин, который раньше одобрял реформу «Газпрома», теперь, получив над ним контроль, делать это передумал.

Но Греф никак не мог успокоиться и публично критиковал деятельность монополии. После очередной порции критики акции компании стали дешеветь. «Газпром» использовал падение капитализации как повод отсрочить рассмотрение реформы.

Алексей Миллер, новый глава «Газпрома», и Медведев пожаловались Путину на Грефа: «Что он все время наезжает? От этого падает капитализация». Путин их услышал: Грефу было запрещено публично обсуждать реформу монополии.

Это был первый серьезный провал в реформах. Нельзя было менять все вокруг, а газ — основу российской экономики — оставить нетронутым. Кудрин не мог успокоиться: из года в год он упорно вносил в проект бюджета повышенные налоги на «Газпром». Надо отдать должное Миллеру — тот столь же упорно их отбивал. И без особого труда.

Миллер — тихий мужчина невысокого роста, тот самый сотрудник Чубайса, ушедший в 1990-е работать к Путину, умело оберегал монополию от реформ. Его аргумент был таков: «Газпром» — государственная компания, его тарифы на внутреннем рынке регулируются. Если посчитать все издержки на внутреннем рынке, то рентабельность получится почти нулевая. «Так на внешнем у тебя рентабельность ого-го какая», — негодовал Кудрин. «А что ты внешний считаешь? Мы же говорим о налоге на прибыль и НДПИ, а они с внутренней цены», — ловко парировал Миллер. Он был прав: внутренние цены действительно были малорентабельны. Другое дело, что «Газпром» свои потери окупал сторицей за счет экспорта.

Через несколько лет «Газпром» все-таки согласился на одну реформу. И стал проводить ее с выгодой для себя. В 2007 году Миллер признал, что можно выровнять внутренние и внешние цены на газ — обеспечить «равную доходность за вычетом транспортировки». Из-за дешевизны газа на внутреннем рынке все промышленные предприятия выстраивались в очередь к монополисту за газом. «Дать лимит» на языке газпромовцев означало такому-то предприятию выделить столько-то газа.

Миллер не был против, чтобы перейти на «равнодоходность», ведь это означало, что внутренние потребители (исключая население) станут платить больше за потребляемый газ. В итоге было принято решение, что в течение нескольких лет — к 2011 году — цена на внутреннем рынке станет повышаться. С 2008 года «Газпром» стал получать все больше и больше денег от росийских потребителей газа.

Но став владельцем дополнительного дохода, «Газпром» не желал делиться им с государством. «Газпром» хоть и был добывающей компанией, не хотел отдавать бюджету большую природную ренту.

Кудрин не был против выравнивания газовых цен, но он с 2007 года доказывал Путину: цель реформы — выравнивание цен ради баланса энергопотребления в стране, и «Газпром» не должен получить весь доход от этого выравнивания. Путин соглашался. Миллер отбивался: «Газпром» тащит на себе много мегапроектов, затраты монополии огромны. Путин опять соглашался.

Кудрин требовал, чтобы «Газпром» отдавал в казну хотя бы половину полученного дохода. Выравнивание цен превратилось для экономики России в квазиналог в пользу газовой монополии. По расчетам Минфина выходило, что на третий год выравнивания цен «Газпром» получит почти триллион рублей дополнительного дохода в год. А что такое триллион рублей? Если они попадут в казну, то можно ликвидировать дефицит Пенсионного фонда или построить массу дорог. (Впрочем, окончательного выравнивания доходности пока не произошло.)

Миллер, имевший опыт споров с либералами, прекрасно знал, как возразить. «Государству отдавать излишек нет смысла, все равно Кудрин заберет все в свой ФНБ». «Заберешь?» — спрашивал Путин. «Да. Большую часть», — признавался Кудрин. «Ну вот видишь, все равно заберешь. Не трогай», — парировал Путин. Кудрин сдавался, хотя и предупреждал, что этот дополнительный триллион на рынке подгоняет инфляцию. «Газпром», оборачивающий доллары в рубли, давит на макроэкономику. По сути, вся российская экономика платила инфляционный налог.

Путин на это закрывал глаза. «Газпром» стал не просто добытчиком газа, а инструментом политики. «Газпром» мог прийти с инвестициями в любую страну, даже в ту, где строить бизнес не очень выгодно. Присутствие «Газпрома» могло быть скрытой субсидией тем государствам, с которыми Россия выстраивала политические отношения.

Поэтому все последующие меры регулирования отрасли работали только на монополию. Стали приниматься законы, которые ограничивали инвестиции в газовую сферу. Преимущественное право разработки всех российских месторождений оказалось за монополистом, западные компании могли начинать у нас работу только в консорциуме с российскими. «Газпром» стал выступать как единственный возможный партнер всех будущих инвесторов.

Миллер брал на себя все больше обязательств. И не важно, политические это были обязательства или коммерческие: больше расходов подразумевает и больше доходов. А когда Кудрин начинал на него давить, выдвигал железный аргумент: «Сними с меня все указания, а потом добивайся повышения налогов». Кудрин ради интереса даже составил целый список этих указаний: финансировать строительство стадиона в Петербурге, Олимпиаду, провести газификацию регионов, обеспечить совместные инвестиции во Вьетнам и т. п. Но список так и остался лежать на столе министра финансов.

Так хорошие знакомые Миллер и Кудрин, выросшие в одной среде, стали проводниками двух противоположных политических курсов. Кудрин внедрял либеральные подходы, Миллер цементировал основы государственного капитализма.

Истоки монетизации

В этот майский день 2004 года Михаил Зурабов, недавно назначенный министром труда, был доволен собой. Он улыбался и много шутил. Зурабов обещал, что успеет свести в один документ пересчет всех льгот, и не подвел: успел. Пухлая папка с расчетами и выкладками не помещалась в портфель, он ее нес в руках. Зайдя в кабинет Кудрина, Зурабов демонстративно ухнул ее на стол:

— Вот! Все сделали.

Кудрин давно ждал этого и постоянно торопил Зурабова: «Когда же? Когда?» Он искренне обрадовался, что теперь начнется работа, и с интересом спросил:

— Сколько получилось?

— 120 млрд рублей.

— Ого. Будем думать.

Думать пришлось еще очень долго. В итоге сумма не уменьшилась, а удвоилась. Так начиналась злополучная монетизация. Эту реформу в правительстве до сих пор вспоминают с ужасом. Монетизацию все время ставят в пример как неудачную реформу: все началось с бюрократии, а закончилось забастовками. Власть хотела вычистить авгиевы конюшни советского и постсоветского наследия, когда люди имели право на льготы, но в большинстве своем их не получали из-за нехватки денег в бюджете. Но впервые получила жесткий отпор — люди вышли на улицу. И это были не просто недовольные, это были те, кому реально очень трудно жилось: пожилые, инвалиды, льготники.

На самом деле монетизация началась не с Кудрина, которого сейчас считают идеологом реформы, и даже не с Зурабова, на которого позже навесили всех собак. Все началось в 2001 году, когда вице-премьер Дмитрий Козак взялся за две трудные реформы: местного самоуправления и федеративных отношений. Козак — питерский товарищ Путина и Кудрина, хмурый юрист, заядлый курильщик. С приходом Путина на пост президента Козака прочили на пост генпрокурора. Но этого не случилось, и он прочно засел за разграничение ответственности органов власти перед гражданами за обеспечение всех сфер жизнедеятельности.

Работка оказалась не из простых: надо было перелопатить сотни законов России и Советского Союза. Она заняла у Козака два года. К середине 2003 года он представил концепцию разграничения полномочий в Российской Федерации, поправки к закону «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти» и новую редакцию закона «Об общих принципах местного самоуправления».

Основной принцип, который проповедовал Козак, — публичность услуг, связанных с повседневной жизнью граждан. После тысяч поправок и нескончаемой череды обсуждений Госдума все-таки приняла эти законы. Но после этого нужно было привести в соответствие с ними все остальные законодательные акты. Перераспределение полномочий между федерацией, регионами и муниципалитетами должно было сопровождаться и перераспределением источников дохода между соответствующими уровнями бюджетной системы. Иначе федерация, ее субъекты и муниципалитеты просто-напросто не смогли бы принимать свои бюджеты.

Начался аврал: внести изменения во все эти законодательные акты и в Бюджетный кодекс нужно было не позднее августа 2004 года — до внесения правительством бюджета на 2005 год.

Тут и встал вопрос — что делать с натуральными льготами? Их на тот момент было великое множество.

Регионы, увидев, что федерация перекладывает на них огромный груз финансирования непонятно чего, выкатили центру огромные долги по ЖКХ, лекарствам, машинам, зубным протезам и многому другому. Зурабову выпала незавидная доля: свести воедино все обозначенные социальные льготы и сделать предложения об их монетизации, то есть замене деньгами.

Результаты этой работы и находились в пухлой папке, которая легла на стол Кудрина.

Боязнь реформы

Кудрина эти льготы мучили давным-давно. Когда он стал министром и занялся вплотную формированием бюджета, он понял, что не в состоянии заложить в бюджет финансирование по всем когда-либо введенным законодательным нормам. Некоторые из них учитывать все же приходилось, что сильно увеличивало расходы. Другие же нормы просто не исполнялись по факту. Граждане справедливо возмущались и обращались в прокуратуру, суды тоже вставали на их сторону. В начале 2000-х они начали отсуживать у государства миллиарды, и ком претензий рос очень быстро.

Когда Кудрин еще работал в мэрии Петербурга, у депутатов появилась мысль предоставить всем пенсионерам бесплатный проезд на городском транспорте. Кудрин хотел их отговорить: «Нельзя это делать, никто не сможет возместить потери компаниям-перевозчикам». «Убытки перевозчики будут выставлять городскому бюджету, — объяснял он, а сами эти убытки непрозрачные, учесть их трудно». Но депутаты Кудрина не услышали.

Если бы Кудрин знал тогда, что через девять лет ему придется справляться с валом таких решений, которые накапливались в геометрической прогрессии! За это время таких норм — и на федеральном уровне, и на региональном — накопилось на еще один бюджет. Их называли «нефинансируемыми мандатами». Обещания властей росли, денег на их исполнение не хватало. Но надо было выбираться из этой ситуации: обещать только то, на что хватает денег.

Сначала Минфин пошел на хитрость: каждый год вместе с принятием бюджета на очередной год приостанавливались нормы других законов. Кудрин прекрасно понимал, что так делать нехорошо, однако это был единственный способ быстро заткнуть бреши в бюджете. В 2004 году Конституционный суд признал неконституционность такой практики: Российская Федерация как социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств. В общем, крутись как хочешь.

Жесткое закрепление за уровнями власти доходов и расходов давало шанс разобраться со злосчастными нефинансируемыми мандатами, перевести льготы в денежную форму. Кудрин охотно занялся этой реформой. Он понимал, что только сейчас — с относительно новой Думой и в начале президентского срока — можно предпринимать непопулярные шаги. Ближе к выборам это было бы нереально.

В правительстве прекрасно понимали, что монетизация — реформа трудная. Молодую партию «Единая Россия» просто колотило, принимать новые правила депутаты не хотели. Процесс удалось сдвинуть только благодаря поддержке Путина. Он, к слову сказать, тоже много думал, как эту реформу провести поспокойнее, — сомневался. Путин собирал совещания, выслушивал всех. Многие пугали: будет много недовольных. Слово взял Кудрин:

— Недовольных будет много. Но когда у нас за спиной есть Стабилизационный фонд, мы можем деньгами компенсировать любые проблемы.

Кудрин пообещал, что не будет экономить на компенсациях и в случае необходимости выделит дополнительные средства из бюджета. Обещание решило дело. Монетизация была запущена.

Шутка

18 октября 2004 года заседание президиума фракции «Единой России» проходило очень нервно. Все уже понимали, что законы о монетизации принимать придется, но никто не хотел этого делать. Также депутаты упорно не хотели соглашаться с Минфином об увеличении минимального размера оплаты труда до 700 рублей; единороссы настаивали на 900 рублях. У Кудрина уже кончились все аргументы. Повисла пауза.

— Если примете, я вступлю в «Единую Россию».

— Отлично.

Генеральный секретарь «Единой России», тертый партиец Валерий Богомолов шутку Кудрина с радостью подержал. Он взял карандаш, который был под рукой, и на листочке написал текст заявления о вступлении в партию. Богомолов передал карандаш Кудрину, тот заявление подмахнул. Все рассмеялись. Шутку оценили. Решение правительства одобрили.

После окончания генсовета Кудрин сказал Богомолову:

— Ты порви это заявление. Пошутили и ладно.

— Да-да.

Однако сразу после заседания фракции Богомолов заявил, что министр финансов Алексей Кудрин подал заявление о вступлении в партию. Шутка не удалась, подумал Кудрин. И публично сказал, что заявления о вступлении не писал, хотя партию в целом поддерживает: «Я думаю, „Единой России“ еще надо встать на ноги в части доверия граждан».

История с заявлением дала первую трещину в отношениях Кудрина и «Единой России». В открытую конфронтацию, впрочем, они вступили только осенью 2007 года, когда Кудрин приехал поговорить о бюджете на бюро высшего совета «Единой Росии». Таков был порядок в партии: сначала обсудить проект с ее руководством, а потом спускать вниз, во фракцию.

Заседание бюро проходило с пафосом — не в Думе, а в Администрации Президента на Старой площади. Впрочем, Старая площадь для руководства «Единой России» — родное место. Есть в партии такая традиция: каждую неделю единороссы-руководители начинают с совещания у главы Администрации президента. Там вырабатывается позиция по каждому законопроекту, и без согласования с Кремлем «Единая Россия» никогда никаких поправок не вносит.

Слово тогда, в 2007 году, взял председатель высшего совета партии Борис Грызлов, верный солдат Кремля. Неожиданно для Кудрина Грызлов стал нервно, но жестко критиковать Минфин и бюджет. Кудрин, удивляясь, возражал: «Наша позиция верная, мы всё просчитали». На что Грызлов отрезал:

— Не надо нам здесь читать лекции. У нас есть свои советники — доктора наук. Они не согласны с вами. Вы всё делаете неверно.

Грызлов заявил, что не следует формировать Стабилизационный фонд, деньги нужно вкладывать в экономику и чрезмерное укрепление национальной валюты из-за большого притока денег — вовсе не угроза, а пустые разглагольствования. Кудрина речь Грызлова возмутила:

— Вы не разбираетесь в теме, и мне жаль, что вы взяли такой тон в разговоре со мной.

— Не учите нас.

— Вы не разобрались и не способны обосновать свою позицию, которая на самом деле может нанести ущерб.

Встреча получилась скомканной. Решений не приняли, зато разгорелся долгий конфликт. Единороссы выбрали Кудрина в качестве одного из главных своих врагов в правительстве и при каждом удобном случае нелестно о нем отзывались. Кудрин платил партии тем же — критиковал и обвинял в несамостоятельности. В 2010 году Кудрин открыл ящик Пандоры: он первым из представителей действующей власти сказал, что партия увлеклась административным ресурсом и что реальная политика делается в правительстве.

Виновник монетизации

По окончании новогодних праздников 2005 года несколько сотен жителей подмосковного города Химки перекрыли Ленинградское шоссе. Движение было заблокировано на несколько часов. Областные пенсионеры протестовали против отмены льгот — прежде всего, бесплатного проезда на столичном транспорте, льготы, сохраненной столичным бюджетом. Акция в Химках сработала как выстрел стартового пистолета: волна протестов против монетизации льгот захлестнула всю Россию.

Впервые люди были так возмущены действиями избранного ими президента Путина. Власть растерялась. Сопротивления, конечно же, ждали, но протестов такой силы — нет. Бесполезно было объяснять в такой ситуации, что решение правильное, просто не везде его хорошо подготовили, и что в химкинской проблеме виновата не монетизация, а то, что вовремя не смогли договориться два соседа-губернатора, московский Юрий Лужков и подмосковный Борис Громов. Надо было срочно улаживать конфликт и брать на себя ответственность.

Депутаты, в 2004 году принявшие законы о монетизации, в начале 2005 года негодовали вместе с населением, грозили правительству вотумом недоверия. Кудрин и Зурабов пришли по их требованию в Госдуму. Разговор был длинный, депутаты сыпали вопросами. Кудрин и Зурабов принесли в Думу «плату за ошибки» — увеличение с 1 марта базовой части пенсии и индексацию денежного довольствия военнослужащим.

Гораздо позднее стало ясно, что неудачная монетизация подтолкнула власть к смене политической парадигмы — правоцентристская политика поменяла вектор и сдвинулась влево. Истоки государственного патернализма, ставшего потом основой политики Путина, — не только в высокой цене на нефть, но и в испуге от трудной реформы. Но «платы за ошибки» депутатам уже было мало, им требовалась жертва.

Руководитель фракции «Родина» Дмитрий Рогозин, который все время старался привлекать к себе внимание яркими высказываниями и поступками, обратился к «министрам-капиталистам» с вопросом: где они были 1 января и кто за это несет персональную ответственность.

«Мы несем ответственность, — признал Кудрин с трибуны Думы, — мы подставили частично и Думу, и президента». Так на имидже Кудрина появилось еще одно клеймо: виновник монетизации.

Со временем с монетизацией разобрались. Кстати, многие льготники отказались от привилегий, за которые так истово бились. Когда им был предложен выбор — льготы или денежная компенсация, они выбрали деньги.

Однако парадокс монетизации состоял в том, что власть, наведя порядок в части льгот для населения, «оставила за кадром» собственные льготы и привилегии. Монетизация была реформой для простых людей, но не для элит. Прошло много лет, а чиновники продолжают вовсю пользоваться льготами — государственными машинами, дачами, квартирами, путевками, медицинским обслуживанием. В начале 2000-х годов Козак пытался поднять и эту тему, монетизировать льготы чиновников, но до серьезного обсуждения так и не дошло.

Поиск консенсуса

Монетизация спутала все планы. В Кремле и правительстве понимали: теперь люди будут воспринимать любые реформы негативно, все их будут сравнивать с монетизацией. На одном из совещаний глава Администрации президента Дмитрий Медведев так и сказал своим сотрудникам: «Забудьте слово „реформа“». Сейчас не время беспокоить людей, надо их успокоить.

Стратегия успокоения вызвала досаду у помощника президента Игоря Шувалова. Он уже полтора года готовил сразу три реформы — здравоохранения, образования и жилищного сектора, а тут эти либералы — в первую очередь, конечно, Кудрин — вбили кол в самое сердце будущих преобразований. Настроение у Шувалова было поганым.

А началось все в 2003 году, когда заместитель главы администрации Вячеслав Сурков, отвечавший в Кремле за работу с партиями, обратился к своему начальнику Волошину:

— Саша, у меня отношения с коммунистами окончательно испорчены. Нужно бы повестку выработать, которая бы всех объединила. А то мы все время спорим, спорим. Надо что-то такое, что всех бы объединяло.

— Отлично. У нас без дела Шувалов сидит. Давай мы его на это дело и отрядим.

Шувалов работал в администрации чуть больше месяца и действительно ничем крупным не занимался, поэтому с рвением взялся за благородное поручение — найти точки для консенсуса. Записка, которую Шувалов подготовил для президента, получилась небольшой — всего несколько листков. Но реформы, которые он предлагал запустить, касались всех жителей страны — их здоровья, образования и жилища. Путин подписал: «Согласен».

Летом 2003 года Путин собрал большое совещание. Пришли не только сотрудники Администрации президента во главе с Волошиным и Касьянов со своими министрами, но и лидеры всех фракций, а также ученые. Путин предложил присутствующим поработать над консолидирующей повесткой дня и представил им координатора — Шувалова. Все утвердительно кивали головами. Идея нравилась.

Дело пошло бодро. Ежедневно шли семинары на базе Центра стратегических разработок — площадки, где разрабатывалась экономическая программа Путина. К тому времени ЦСР возглавила Эльвира Набиуллина, всегда державшаяся в тени Грефа. Потом Набиуллина стала заместителем Грефа, и все в министерстве знали — эта тихая невысокая женщина имеет большое влияние на министра, она его правая рука.

В 2004 году Путин выступил с посланием о важнейших общенациональных задачах: обеспечении граждан доступным жильем, модернизации здравоохранения и развитии образования. Это было первое послание Путина за его второй президентский срок, его социально-экономическая повестка на ближайшие четыре года. Шувалову казалось, что наступило время свершений. И теперь все увязло в монетизации.

Руки Шувалова опустились после встречи с новым премьером Михаилом Фрадковым; это был дисциплинированный аппаратчик. В правительстве быстро заметили, что Фрадков не любит принимать самостоятельных решений, ему по вкусу, чтобы все происходило само собой. Когда Шувалов заговорил с премьером о необходимости создать проектный механизм для исполнения общенациональных задач, Фрадков с отсутствующим взглядом стал рассматривать что-то на противоположной стене. Премьер инициативу Шувалова не понял: «Не нужен никакой проектный механизм». Увы, Фрадков не умел угадывать вектор будущих тенденций. Через пару лет национальные проекты стали любимым делом власти, превратились в предвыборный проект следующего президента.

День в Завидово

В начале лета 2005 года в Завидово, загородной резиденции Путина, собрались около десятка чиновников, в том числе Медведев, Шувалов, Кудрин, Греф и Зурабов. Темой встречи были национальные проекты. Совещание проходило прямо на улице — в саду, в большой беседке. День был солнечным, все пребывали в благодушном настроении. Все, кроме Кудрина, который знал, что сейчас ему выставят очередной счет. Минфин верстал проект бюджета на 2006 год, и в нем нужно было найти деньги на реализацию нацпроектов.

Кудрин не понимал, зачем придумывать какой-то новый механизм управления. Главная идея нацпроектов заключалась в следующем: менять не всю систему, а только какую-то ее часть, влить деньги в некую конкретную инициативу, которая вытянет всю отрасль. Дашь денег на новые машины «скорые помощи» — начнет лучше работать все первичное звено медицинской помощи. Кудрин не скрывал, что подобные вливания считает неэффективной тратой денег. Он был убежден, что национальные проекты не то что не полезны, они даже вредны. Вместо этого надо проводить системные реформы, чтобы региональные власти сами могли финансировать больницы, школы и жилье, а не урезать экономическую самостоятельность территорий и выдавать им деньги на текущие расходы.

Но слышать Кудрина никто не хотел. Кризиса никто не боялся. Стабилизационный фонд пух день ото дня. В августе 2006 года за российскую нефть стали давать уже 60 долларов за баррель. Тогда казалось, что это запредельно много. Надо было давать деньги людям. Но давать их из центра, потому что каждый регион в отдельности не примет системных для всей страны решений, защищали свой подход Шувалов и Медведев.

Шувалов начал разговор с того, что сумма, выделяемая на нацпроекты, должна быть большой и круглой. Так будет эффектнее, люди серьезнее отнесутся к начинаниям, да и на маленькие деньги вряд ли сделаешь что-то грандиозное.

100 млрд рублей в год. Эта цифра Кудрина просто обескуражила. Он был готов к большим расходам, миллиардов в 40–50, но не до такой же степени. Министр финансов подавленно молчал.

Повисла пауза. Все смотрели на него и ждали, что он скажет. А Кудрин смотрел куда-то в сад, разглядывал листья на ближайшем дереве.

Путин прервал молчание:

— Что скажешь, Алексей?

— Я считаю, что на эти нацпроекты вообще не нужно давать денег. Это затыкание дыр. Деньги должны поступать в экономику через развитие системы, а не по директивным указаниям сверху. Эти траты будут неэффективными. Если вы думаете, что для нашего бюджета 100 миллиардов — маленькая сумма, то вы ошибаетесь, 100 миллиардов — это много. Если будет принято решение о выделении таких средств, то придется урезать другие расходы, не менее, а может, даже более важные.

Путин понимающе махнул головой.

— Делать нацпроекты будем. Так что деньги надо выделять. Но я поддерживаю Алексея: будем сжимать другие расходы, отберем ненужное.

Шувалов был доволен: день в Завидово прошел не зря. Он чувствовал, что начинается нечто большое и грандиозное, плотина непонимания прорвана. Кудрин же уезжал подавленным: похоже было, что начинается другая жизнь — безудержное расходование денег, заработанных на нефти. Это будет выглядеть красиво для избирателей, поможет развитию некоторых бюджетных направлений, но придавит, замедлит развитие экономики в целом.

Кудрину стало окончательно ясно, что подавить инфляцию будет трудно: сокращать расходы никто не хотел, наоборот, чиновники все больше залезали в нефтяные деньги. Они быстро забыли, какие споры вызывала цена отсечения нефтяных доходов в стабфонд на уровне 27 долларов за баррель. Ведь теперь нефть стоила уже 60 долларов.

В стране началась эра популизма. Либеральные реформы разочаровали власть, в российскую политику надолго пришел патернализм.

Проекты пошли

Все закрутилось очень быстро. Слово «реформа» заменили словом «проект», так новые преобразования уже не должны были казаться населению чем-то страшным. Впрочем, о реформах действительно уже не было речи.

Медведев поддержал Шувалова: «Будем создавать проекты при президенте. Если даже возникнут конфликты в правительстве, все равно будем продолжать», — пообещал он. Медведев настойчиво стал убеждать всех, и в первую очередь Путина, что надо создавать некий центр продвижения проектов — например, новый совет при президенте. И этот совет должен будет внедрять новый метод управления — проектный.

Путин согласился возглавить совет, но чтобы конфликтов с правительством было меньше, отправил Медведева самого заниматься этим делом в Белый дом, назначив его вице-премьером. Президент дал поручение правительству работать над национальными проектами, включив в них еще поддержку агропромышленного комплекса. Так национальных проектов стало четыре.

С 2005 года национальные проекты надолго стали центром экономической политики. Путин выступил в парламенте и пообещал, что будет постоянно держать в поле зрения реализацию национальных проектов. В министерствах и ведомствах, курирующих нацпроекты, прошли специальные коллегии. Фрадков, вначале отвергавший проектный метод, теперь активно включился в процесс — он лично посещал все заседания министерств и призывал чиновников составлять графики реализации проектов.

В правительстве создали специальный департамент нацпроектов, который возглавил молодой — ему еще не исполнилось 28 лет — Борис Ковальчук. Его отец, друг Путина Юрий Ковальчук, был председателем совета директоров банка «Россия». Путин участвовал в создании этого банка, когда занимался внешними связями в мэрии Санкт-Петербурга. Постепенно банк «Россия» вырос во влиятельную финансовую империю, а его акционеры начали трудиться на ниве национальных проектов, например, строить в регионах медицинские центры.

Сурков оказался абсолютно прав: национальные проекты консолидировали парламент. Лидеры всех партий с удовольствием ходили на заседания совета. Председатель Совета Федерации Сергей Миронов, который не скрывал своей преданности Путину, радовался, что нацпроекты положили конец кудринской политике «зажимания» расходов. Он заявлял, что совет по нацпроектам наконец-то обеспечит контроль за расходованием средств Стабилизационного фонда.

Кудрину не удалось сократить другие расходы бюджета, как договорились в Завидово. Сумму в 100 млрд сколько ни ужимали, ничего не вышло. В октябре 2005 года Кудрин заявил, что реализация четырех нацпроектов в следующем году потребует 134,5 млрд рублей, и что средства на это в бюджете есть. Путин обещал, что деньги не уйдут в песок, а жесткий контроль за их расходованием позволит пресечь лоббизм.

Медведев рьяно взялся за отведенный ему участок работы: он проводил массу совещаний, ездил по регионам, посещал то фермы, то больницы, то школы. Национальные проекты стали его визитной карточкой на выборах 2008 года. Они оказались хорошим политическим трюком и дали двойной эффект: Путин их запустил, получив одобрение элит, а Медведев, приняв эстафетную палочку, выстроил на на них свою избирательную кампанию. По телевизору неустанно твердили: нацпроекты — это столько-то выделенных миллиардов учителям, столько-то на строительство жилья, столько-то на «скорую помощь», столько-то на индексацию зарплат участковым врачам, на гранты молодым ученым. Место структурных преобразований заняла большая реклама.

Парадокс же состоял в том, что, несмотря на консолидацию элит, простые люди холодно восприняли всю эту «проектную» активность. В 2006 году, согласно данным исследований, более половины опрошенных были уверены, что это никак не скажется на их жизни. Более 40 % считали, что деньги будут использованы неэффективно. Так оно зачастую и было: новенькие школьные автобусы приходили в деревни, в которых не было денег на их техническое обслуживание и на водителей; роскошные медицинские центры строили там, где не было квалифицированного персонала и некому было работать на дорогом оборудовании. А после выборов 2008 года о нацпроектах постепенно и вовсе забыли.

Свободу деньгам

Дать дорогу капиталу было давней мечтой Кудрина. С одной стороны, Россия ведет себя «как взрослая», входит в клубы ведущих стран мира, а с другой — ограничивает движение капиталов из страны в страну. Чтобы вложить деньги в Россию, инвестор должен был спросить разрешения у Центробанка. Такое же разрешение требовалось и российской компании, намеревавшейся инвестировать деньги за границей. Если иностранный предприниматель в начале 2000-х годов хотел вывести свои деньги от продажи активов из страны, то сделать это быстро было невозможно: следовало перевести средства на специальные счета Центробанка и ждать от него разрешения на операцию. Для иностранного инвестора это создавало неопределенность: как использовать свою выручку от продажи активов, если ты не вполне можешь ею распоряжаться?

Освободить движение денег было необходимо. Но резких движений предпринимать не следовало, чтобы инвестиции не утекли из страны. Поэтому Минфин и ЦБ решили задать переходный период.

Сначала — с 2004 года — Игнатьев и Кудрин придумали запустить промежуточный механизм. Он был не разрешительным, а экономическим: инвестор резервировал 1 % от суммы вложений на счетах ЦБ на год. Получался своего рода налог на спекулянтов. Если инвестиция короткая, резерв делает ее невыгодной, а если длинная, то это уже не так страшно: через год зарезервированная сумма освободится. Чем длинее срок инвестиций, тем меньше получалась реальная плата. Таким образом, ЦБ и Минфин пытались сгладить резкие скачки в движении капитала и создать дополнительные стимулы для его притока.

Путина уговаривать не пришлось. Он поддерживал снятие ограничений, понимая, что это решение увеличит политический вес России. Тем более, что в 2006 году в Санкт-Петербурге должен был пройти саммит G8. За месяц до саммита — 1 июня 2006 года — все ограничения на передвижение капитала были сняты. Это могли почувствовать не только иностранные и российские компании, но и обычные люди. Теперь каждый гражданин России без всяких условий и разрешений мог иметь счет и брать кредиты в любом иностранном банке. Для развития экономики это будет полезно, рассуждал Кудрин: в банковском секторе вырастет конкуренция, возрастет оборот денег.

Пообедали

Бабье лето 2004 года было в разгаре, и воскресная встреча двух министров затянулась. Обед уже давно закончился, а Кудрин и Греф по-прежнему сидели за столом и горячо спорили. Впрочем, приглашая Кудрина в гости, Греф прекрасно понимал, что спор будет жарким и долгим. Какими бы единомышленниками они ни были, все же подходы к реформам они исповедовали разные. Возвращать долги в «жирные» времена правильно, соглашался с Кудриным Греф, но не инвестировать в инфраструктуру и не увеличивать потенциальную емкость экономики — ошибка.

Впрочем, этот конфликт вытекал из их служебных задач. Если бы бюджет был дефицитным, а страна имела много долгов, то Кудрин был бы плохим министром финансов. Но если бы экономика не росла, то плохим министром оказался бы уже Греф.

Над Грефом и Кудриным многие посмеивались: говорили, что они — Тянитолкай российской экономики. Пока спорят друг с другом, глядишь — что-то и сдвинется. Рассказывают, что в очередном споре, который разгорелся прямо в Кремле, Греф вместо контраргументов сочинил четверостишье: «Среди ставок и тарифов, / Просто лжи, легенд, сомнений / Мы воюем жарче скифов / За несходство заблуждений». Кудрин аргумент принял.

Кудрин выпил уже вторую чашку чая, но не сдавался. Он стоял на своем: надо добиться низкой инфляции. Только это подтолкнет предприятия к развитию, только в здоровой экономической среде будут строиться заводы, дороги и иная инфраструктура. Греф упрекал коллегу: нельзя на экономику смотреть только глазами монетариста. «Есть такая штука, — объяснял министр экономики, — как скорость обращения денег: если в экономике больше конкуренции, если развивается инфраструктура, то экономика способна абсорбировать больше денег». «Скорость обращения денег влияет на уровень инфляции», — доказывал Греф. Кудрин отбивался: «Экономический рост зависит не только от инвестиций. Конечно, инвестиции — важнейший канал для роста, но сами инвестиции идут не из бюджета, это результат сбережений в экономике. Причем чем ниже инфляция, тем больше сбережения».

Кудрин устал от спора и молчал: сначала нацпроекты Администрации президента, теперь друг Греф туда же — тоже хочет забрать деньги Стабилизационного фонда. Высокие цены на нефть никому не давали покоя. Грефа молчание Кудрина только раззадорило:

Данный текст является ознакомительным фрагментом.