Поторопились

Поторопились

Хандруев Александр, глава консалтинговой группы БФИ, в 1992–1998 годах — заместитель, первый заме- ститель, временно исполняющий обязанности председателя Банка России

Выбор модели и темпов создания мегарегулятора в России в значительной степени определялся политической необходимостью, а не соображениями эффективности регулирования финансового сектора и снижения системных рисков

Рисунок: Игорь Шапошников

1 сентября отечественный финансовый сектор ждут серьезные изменения. Центральный банк расширяет свои полномочия, становясь интегрированным финансовым регулятором (ИФР), или, если пользоваться более распространенным, хотя и менее точным термином, мегарегулятором. Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) преобразуется во внутреннюю структуру Банка России, за которым закрепляются все, за небольшим исключением, функции регулирования и надзора в сфере финансового посредничества. Отечественному финансовому сектору предстоит серьезная институциональная реформа, а регуляторам — тест на эффективность выбранной модели.

Отношение профессионального сообщества к созданию ИФР в рамках Банка России оказалось настороженным и далеко не однозначным. Подготовка этого решения, хотя и не была келейной (оно обсуждалось на заседании Открытого правительства в ноябре 2012 года, на слушаниях в Совете Федерации в апреле 2013-го), проходила под жестким административным контролем. На эту тему не проводилось ни круглых столов, ни пресс-конференций. На банковском и международном экономическом форумах в Санкт-Петербурге в июне 2013 года по вопросам создания ИФР не было сделано ни одного доклада на пленарных и секционных заседаниях. И хотя Минфин еще в марте разместил на своем сайте соответствующий законопроект, его появление не вызвало не только потока, но даже и ручейка экспертных заключений и публикаций.

Что же касается оценок специалистов, выраженных в немногочисленных статьях, то они разделились: одни увидели опасность появления неэффективного, раздираемого внутренними противоречиями регулятивного института (см., например, материал Юрия Данилова «Остановить монстра!» в № 46 «Эксперта» за 2012 год), другие — наиболее приемлемую в конкретно-исторических условиях России опцию институциональной реформы регулирования в сфере финансового посредничества. Но все сходились в том, что перемены в области надзора на рынке финансовых услуг назрели. Различия в подходах касались целесообразности выбора именно этого варианта и оценок последствий уже принятого решения.

Предыстория

Первый проект реформирования системы надзора и регулирования в финансовом секторе появился на волне усвоения уроков кризиса в августе 1998 года. В конце 1999-го по заказу Федеральной комиссии по ценным бумагам (ФКЦБ, предшественник нынешней ФСФР) британская компания Cadogan Financial подготовила доклад, в котором содержались рекомендации по переходу к кросс-секторальной модели регулирования рынка финансовых услуг в России. Основные доводы в пользу создания единого регулирующего органа сводились к преодолению фрагментарности нормативной базы, усилению независимости регулирующего органа, преодолению дублирования и распыленности функций между ведомствами.

Появление этого исследования совпало по времени со стартом реформы финансового регулирования в Великобритании, главный смысл которой состоял в создании единого органа взамен 11 существующих и лишении Банка Англии надзорных полномочий. Похоже, именно британская модель в ее адаптированном для России виде бралась ФКЦБ за основу. Однако сбыться этим планам было не суждено.

ФКЦБ не имела на тот момент достаточного административного ресурса, к тому же комиссия встретила жесткий отпор Банка России, который полагал, что передача функций надзора и регулирования новому аморфному ведомству подорвет банковскую систему, и без того еще не оправившуюся от жестокого кризиса.

Александр Хандруев

Фото: РИА Новости

Второй этап продвижения в сторону ИФР начался в 2004 году. Наряду с «кавалерийскими атаками» развернулась позиционная борьба с использованием административного и лоббистского ресурсов. При этом удалось сделать практические шаги по частичной централизации функций надзора и регулирования на рынке финансовых услуг.

В середине декабря 2010 года Минфин обнародовал проект указа президента, предусматривающий создание мегарегулятора на базе Росстрахнадзора путем присоединения к нему подчиненной правительству ФСФР. Однако аппаратные кульбиты привели к тому, что упраздненным оказался Росстрахнадзор. 4 марта 2011 года указом президента он был присоединен к ФСФР с передачей всех его функций по контролю и надзору в сфере страхового дела. Но победа ФСФР оказалась пирровой, поскольку наряду с этим ведомство было исключено из правотворческого процесса. Становилось очевидным, что реформирование ФСФР — вопрос времени.

На стыке интересов

Последним и самым, как оказалось, важным шагом на пути к ИФР стали два совещания в правительстве в августе прошлого года, на которых руководство ФСФР поставило вопрос о наделении ведомства полномочиями по разработке нормативных актов, увеличении штатной численности на 400 сотрудников и предоставлении дополнительного финансирования. Финал обсуждения этих вопросов оказался неожиданным: Минфин получил протокольное поручение «проработать возможность создания мегарегулятора».

Уже к 12 сентября 2012 года (рекордные для российской бюрократии сроки!) Минфин подготовил соответствующий доклад, после обсуждения которого в правительстве было принято решение вынести этот вопрос на ноябрьское заседание Открытого правительства. Широкому кругу экспертов было предложено рассмотреть несколько вариантов реформирования организационного построения надзора и регулирования на рынке финансовых услуг. В качестве базовых были выбраны три варианта.

Вариант 1 предполагал концентрацию в ФСФР всех регулятивных и надзорных полномочий (кроме кредитных организаций). Выбор этого варианта означал бы сохранение ограниченной кросс-секторальной модели. Он не получил поддержки, поскольку предполагал существенное увеличение расходов на кадровое, материально-техническое и информационно-технологическое обеспечение ФСФР.

Вариант 2 заключался в преобразовании ФСФР в Агентство по финансовым рынкам при Банке России с концентрацией в нем всех регулятивных и надзорных полномочий в финансовом секторе. В одном подварианте — кроме кредитных организаций. В другом — включая кредитные организации.

Вариант 3 исходил из целесообразности в российских условиях концентрации всех регулятивных и надзорных полномочий в Банке России с преобразованием ФСФР во внутреннюю структуру ЦБ.

Первый вариант однозначно устраивал ФСФР. Категорически против выступало правительство, которое было явно не готово существенно увеличивать финансирование службы. Банк России, вероятнее всего, занимал здесь нейтральную позицию. Вариант 2 в большей степени поддерживался правительством (за исключением, возможно, Минфина) и в меньшей степени ФСФР. Решительно против выступал Банк России, для которого преобразование ФСФР в его дочернюю структуру означало усиление ответственности при размытом контроле и сохранении ведомственной разобщенности. Вариант 3 вполне устраивал правительство, но в еще меньшей степени, чем два предыдущих варианта, — ФСФР. ЦБ вариант 3 казался меньшим из зол.

Финансовая вертикаль

Создание суперведомства в финансовом секторе на базе Банка России органично вписывалось в модель политической системы страны, которая стала складываться после президентских выборов в марте 2012 года. Отличительные признаки этой модели заключаются в дальнейшем укреплении и расширении полномочий президентской власти. Учитывая особый статус ЦБ, порядок назначения его председателя и членов совета директоров, закрепление за ним полномочий по надзору и регулированию всего финансового сектора означало стремление к концентрации также и финансовой власти. Об этом нигде не говорилось публично, но «большевистские» темпы решения задачи (от ее постановки в августе 2012 года до подписания соответствующего указа президента в июле 2013-го прошло меньше года), удивительная для России слаженность работы исполнительной и законодательной ветвей власти дают основание полагать, что этот процесс был политически мотивирован. Наряду с высшими политическими интересами присутствовали интересы и другого порядка: найти решение для задачи создания в Москве международного финансового центра, сложить с себя проблемы кадрового обеспечения и финансирования ФСФР. Но той силой, которая сложила все интересы в один вектор, была все-таки необходимость концентрации финансовой власти в возможно короткие сроки. Именно эта сила не допускала возможности рассмотрения варианта формирования ИФР в другой конфигурации и в более соответствующие взвешенному анализу сроки.

Сказанное, разумеется, не означает, что ЦБ не был заинтересован в формировании на своей основе кросс-секторальной модели регулирования, без перехода к которой мониторинг и профилактика системных рисков будет постоянно пробуксовывать.

В пользу закрепления за Банком России функций ИФР свидетельствует и общемировой тренд повышения роли центральных банков в надзорном процессе. Весь вопрос в том, какими путями двигаться к этой цели и какие устанавливать для ее достижения сроки. Представляется, что для Банка России гораздо более комфортным был бы растянутый на пять-семь лет пошаговый переход к формированию национальной модели ИФР. В самом общем виде алгоритм такого перехода мог бы выглядеть следующим образом.

На первом этапе ФСФР передала бы Банку России полномочия в части надзора и регулирования деятельности страховых и крупных инвестиционных компаний, а также других системообразующих участников рынка финансовых услуг. Параллельно решались бы вопросы развития механизмов координации принимаемых решений и обмена информацией, внесения изменений в законодательную базу не в пожарном порядке, а на системной основе. Ориентировочно этот этап мог бы занять три года, в течение которых ФСФР сохранилась бы в качестве юридического лица, а затраты на ее содержание если и увеличились бы, то, в силу снижения управленческой нагрузки, незначительно.

На втором и последующих этапах можно было бы ставить вопрос либо о присоединении ФСФР к ЦБ, либо о формировании, что было бы более целесообразным, некоей разновидности модели «Твин пикс»*, адаптированной к российским условиям.

Но вариант «мягкой» реорганизации ФСФР был упущен. Примечательно, что на обсуждениях в правительстве, Совете Федерации, Госдуме и в экспертном сообществе этот подход даже не был представлен в качестве возможного варианта. Напротив, политические установки нацеливали бюрократическую машину на высокие обороты. Финальным аккордом ведомственных согласований стало расширенное заседание правительства в январе 2013 года, на котором было принято решение о создании ИФР на базе Банка России и определены чрезвычайно жесткие сроки его выполнения, в том числе в части внесения изменений в законодательную базу.

Уже в марте Минфин разработал и вывесил на своем сайте для обсуждения проект закона о едином финансовом регуляторе, который включал в себя внесение поправок и дополнений в 47 федеральных законов и кодексов. Госдума в необычайно сжатые сроки (5 июля 2013-го) окончательно приняла закон, а 10 июля его одобрил и Совет Федерации. С 1 сентября 2013 года ФСФР перестает быть юридическим лицом, а к началу 2015-го должна быть завершена передача ее функций уже созданному ИФР в лице Банка России.

Новые вызовы

Итак, менее чем через месяц Россия войдет в число государств, в которых ИФР действует на базе и внутри Центрального банка. Схожие модели сформированы в настоящее время в Сингапуре, Саудовской Аравии, Казахстане, Ирландии, Чехии и ряде других стран.

Формирование ИФР предполагает проведение колоссального объема работы по изменению организационной структуры, штатного расписания, материально-техническому и информационному обеспечению всего надзорного блока Банка России. Теперь к большому числу действующих кредитных организаций (956 по состоянию на 1 июля 2013 года) в сферу его ответственности добавляется множество иных финансовых посредников. В настоящее время ФСФР обладает регулятивными и надзорными полномочиями в отношении более 8 тыс. финансовых организаций без учета депозитариев, брокеров, дилеров и других профучастников рынка ценных бумаг (см. таблицу). Кроме того, ФСФР осуществляет регистрацию выпусков ценных бумаг и контроль за раскрытием информации почти 200 тыс. эмитентов.

Таблица:

За кем сегодня надзирает ФСФР

Но наряду с решением текущих задач по присоединению ФСФР перед Банком России появились новые вызовы и угрозы, которые по своему значению выходят за рамки переходного периода и являются факторами долговременного действия.

Первый и, пожалуй, главный вопрос: не приведет ли наделение Банка России новыми полномочиями к дальнейшему подрыву его независимости?

Выполнение задач ИФР объективно усиливает встраивание Банка России в систему исполнительной власти. С одной стороны, ему предоставлено право самостоятельного внесения законопроектов в правительство и президенту по всему спектру развития финансового сектора. С другой стороны, теперь уже нельзя будет ограничиться взаимодействием с Госдумой и Советом Федерации, а придется представлять и отстаивать немалую часть законопроектов в различных министерствах и ведомствах. Вместе с расширением властных полномочий Банк России берет на себя и груз дополнительной ответственности, чем не преминут воспользоваться лоббисты всех мастей и уровней.

Второй принципиальный вопрос, на который трудно будет найти удовлетворяющий всех ответ: как будет учитываться специфика надзора на различных сегментах финансового сектора и решаться проблема конфликта интересов в рамках ИФР?

Банковский надзор, страховой надзор, регулирование деятельности профессиональных участников фондового рынка, надзор за микрофинансовыми организациями, надзор за кредитными потребительскими кооперативами — все это либо качественно разнородные, либо хотя и перекрещивающиеся, но имеющие свою специфику виды надзорной практики.

Путем создания в структуре Банка России комитета финансового надзора можно снять только часть возникающих здесь проблем, которые касаются качественно разнородных видов надзорной деятельности — банковского и страхового надзора. Но как быть с микрофинансовыми организациями, которые могут неограниченно привлекать средства граждан и по факту выполняют основные банковские операции? Как быть с кредитными потребительскими кооперативами, надзор и регулирование которых нельзя механически подогнать под пресс пруденциальных норм и требований?

В свое время ЦБ, и это было его стратегической ошибкой, открестился от принятия на себя ответственности по надзору и от регулирования деятельности микрофинансовых посредников. И эти функции в конечном счете были переданы ФСФР, которая не имела ни кадровых, ни финансовых, ни материально-технических возможностей для того, чтобы справиться с разработкой норм, стандартов и анализом отчетности их деятельности. С численностью всего лишь 1300 сотрудников ФСФР пришлось столкнуться с лавинообразным (после принятия в 2009-м и 2010 годах соответствующих федеральных законов) ростом кредитных потребительских кооперативов и особенно микрофинансовых организаций. И сейчас к Банку России бумерангом вернулась проблема: в каком объеме и с какой степенью жесткости вводить наряду с имеющимися экономическими нормами еще и пруденциальные требования для микрофинансовых организаций? Вопрос этот не имеет однозначного решения.

С одной стороны, в общественном сознании кредиторы и вкладчики всех финансовых посредников, подлежащих надзору со стороны единого органа, получают равную защиту, во многом аналогичную той, которую предоставляет Центральный банк в роли банковского регулятора. Теперь обманутые дольщики, вкладчики неплатежеспособных микрофинансовых организаций и других посредников будут апеллировать к Банку России. И это будет стимулом распространить на все финансовые организации, привлекающие средства населения в виде вкладов, требования пруденциального надзора, которые установлены для коммерческих банков. С другой стороны, это означало бы шаг в сторону фактического свертывания легального микрофинансирования и ухода его из-под контроля ИФР в сферу теневого предпринимательства.

Еще один проблемный узел — конфликт интересов внутри ИФР. ЦБ, получив полномочия регулятора практически всего национального финансового сектора, продолжает оставаться и акционером (Сбербанка, группы Московской биржи и Центрального депозитария), и профессиональным участником рынка ценных бумаг. Тем самым, как правильно отмечено Алексеем Саватюгиным («Ведомости», № 130 от 23 июля 2013 года), «Центробанк соединяет в одном лице почти никому не подконтрольного регулятора финансового рынка, устанавливающего правила игры, надзирателя за выполнением этих правил, крупнейшего игрока на этом рынке, крупнейшего инсайдера и крупнейшего собственника». И этот узел не разрубить, подобно гордиеву, одним ударом, а придется еще долго распутывать, в том числе при помощи политических решений.

Третий принципиальный вопрос, который с перерывами обсуждается около десяти лет: до каких пределов возможно делегирование части надзорных полномочий саморегулируемым организациям (СРО)?

На ИФР в лице Банка России возложен такой круг задач, когда без развития института саморегулируемых организаций в финансовом секторе все может кончиться организационной анархией. В мировой практике СРО создаются профессиональными участниками финансовых рынков, в сегменте микрофинансирования и финансовой инфраструктуры. В то же время в банковском секторе создание СРО жестко блокируется надзорными органами, которые допускают лишь элементы саморегулирования.

Не является исключением и наша страна, где Банк России успешно противостоял давлению адептов СРО в банковской сфере, тогда как ФСФР шаг за шагом раздвигала пределы делегирования им части надзорных полномочий. Но тогда это были различные ведомства, между которыми складывались весьма непростые отношения. Теперь же СРО попадают как бы в общий котел. Придется либо ограничивать деятельность СРО в микрофинансировании, либо расширять саморегулирование в банковском секторе.

Четвертый принципиальный вопрос: как будут увязываться в рамках ИФР цели инфляционного таргетирования и задачи обеспечения стабильности в финансовом секторе? Сейчас ответ на этот вопрос может быть только прагматическим: Банк России будет действовать в зависимости от макроэкономической ситуации и степени угроз подрыва финансовой стабильности. Возложение на него функций ИФР только усилит адаптивный характер проводимой им денежно-кредитной политики. Имеются все основания полагать, что концепция перехода к инфляционному таргетированию в ее ортодоксальной форме подвергнется ревизии.       

*Модель Twin Peaks ("Две вершины") предполагает наличие двух регуляторов, тесно взаимодействующих друг с другом. Один орган отвечает за пруденциальный надзор за всеми финансовыми организациями, а другой - за надзор за рыночным поведением, который обеспечивает защиту прав инвесторов и потребителей финансовых услуг.