Глава 3 Утопия правил, или Почему мы любим бюрократию, несмотря ни на что

На бюрократию жалуются все. Очерки, представленные в этой книге, по большей части выросли из таких жалоб. Кажется, что бюрократию никто особенно не любит – и тем не менее ее становится все больше и больше.

В этом эссе я бы хотел задаться вопросом о том, почему это так, и рассмотреть гипотезу о том, что огульное осуждение бюрократии, которое приходится слышать, зачастую не очень искренне и что опыт пребывания в рамках системы формализованных правил и норм, иерархии безличных чиновников (у многих из нас он поглощает большую часть времени, у всех нас хотя бы какую-то его часть) обладает определенной скрытой притягательностью.

Я, конечно, понимаю, что мое объяснение – не единственное возможное. Есть целая школа мысли, утверждающая, что бюрократия расширяется в соответствии с извращенной, но неумолимой внутренней логикой. Далее следует такой довод: если вы создаете бюрократическую структуру для решения какой-то проблемы, эта структура неизбежно породит другие трудности, которые, как кажется, можно преодолеть только при помощи бюрократических средств. В университетах это иногда неформально называют «проблемой создания комитетов для решения проблемы слишком большого количества комитетов».

Несколько иная версия этого довода – и в ней заключается суть рассуждений Макса Вебера на эту тему – гласит, что бюрократия, однажды появившись, немедленно становится необходимой для всякого, кто желает власти, вне зависимости от того, что он собирается при помощи этой власти делать. Главное средство добиться этого всегда заключается в попытке монополизации доступа к некоторым ключевым видам информации. Здесь стоит привести пространную цитату из Вебера:

Всякая бюрократия стремится укрепить превосходство профессионально осведомленных людей путем засекречивания их знаний и намерений. Бюрократическая администрация всегда является администрацией «закрытых заседаний»: она скрывает свои знания и действия от власти, насколько ей это удается…

Концепция «государственной тайны» – это специфическое изобретение бюрократии; бюрократия ничто не охраняет столь же фанатично, как этот подход, который невозможно оправдать за рамками специализированных областей. Сталкиваясь с парламентом, бюрократия, исходя из своего властного инстинкта, борется с любой попыткой парламента получить знания посредством своих собственных экспертов или при помощи заинтересованных групп…

Абсолютный монарх бессилен перед лицом высшего знания бюрократического эксперта – в определенном смысле он еще бессильнее, чем любой другой политический деятель. Все пренебрежительные указы Фридриха Великого об «Отмене крепостного права» сводились на нет в ходе их реализации, потому что официальный механизм просто игнорировал их, считая их случайными мыслями дилетанта. Когда конституционный король соглашается с социально значимой частью подданных, он нередко оказывает большее влияние на работу администрации, чем «абсолютный монарх». Конституционный король может контролировать этих экспертов лучше благодаря общественному – по крайней мере, относительно общественному – характеру критики, тогда как абсолютный монарх в вопросах информации зависит исключительно от бюрократии. Русский старорежимный царь редко когда мог на протяжении длительного времени делать что-либо, что не нравилось его бюрократии или противоречило ее властным интересам¹¹⁶.

Одним из побочных следствий этого, как замечает сам Вебер, является то, что, создав однажды бюрократию, вы практически не можете от нее избавиться. Самые первые известные нам бюрократии, сложившиеся в Месопотамии и Египте, существовали в почти неизменном виде на протяжении тысячелетий, пока одна династия или правящая элита сменяла другую. Точно так же волны успешных завоевателей оказались неспособны вытеснить китайскую гражданскую администрацию с ее ведомствами, отчетами и экзаменационной системой, которая твердо стояла на ногах вне зависимости от того, кто называл себя избранником небес. Действительно, как отмечал Вебер, по вполне очевидным причинам навыки и знания, столь ревниво охранявшиеся китайскими бюрократами, иностранным завоевателям были нужны даже еще больше, чем местным правителям. По Веберу, единственный способ покончить с бюрократами – это просто перебить их, как сделал готский король Аларих в императорском Риме или Чингисхан в некоторых странах Ближнего Востока. Оставьте в живых сколько-нибудь значимое количество чиновников, и всего через несколько лет они неизбежно будут управлять вашим царством.

Второе возможное объяснение состоит в том, что бюрократия не только становится незаменимой для правителей, но выглядит действительно привлекательной в глазах тех, кем она управляет. Здесь не обязательно соглашаться с забавным славословием Вебера на тему эффективности бюрократии. Самое простое объяснение притягательности бюрократических процедур заключается в их безличности. Холодные, отстраненные бюрократические отношения похожи на сделки с наличностью – и те, и другие обладают схожими достоинствами и недостатками. С одной стороны, они бездушны. С другой стороны, они просты, предсказуемы и – по крайней мере, в рамках определенных параметров – относятся ко всем более или менее одинаково. Да и кто искренне хочет жить в мире, где у всего есть душа? Бюрократия хотя бы дает возможность обращаться с другими людьми таким образом, что ни одной из сторон не приходится выполнять все виды сложной и утомительной интерпретативной работы, описанной в первом очерке этой книги: вы просто можете положить деньги на прилавок и не беспокоиться о том, что думает кассир о вашей одежде, или вытащить действующее удостоверение с фотографией без необходимости объяснять библиотекарю, почему вы так увлекаетесь гомоэротическими темами в английской поэзии XVIII века. Разумеется, в этом есть доля привлекательности. Если задуматься над этим вопросом, трудно представить, что, даже если мы построим некое утопическое общество на основе общинных принципов, нам не понадобятся некие безличные (осмелюсь сказать, бюрократические) институты – как раз по этой причине. Приведу один очевидный пример: изнывать от нетерпения, ожидая результатов безличной лотерейной системы, или ждать органа, который срочно нужен для пересадки, может быть не самым приятным занятием, но трудно придумать какой-либо более безличный способ распределения ограниченного количества сердец или почек, который был бы лучше.

Это, как я сказал, самое простое объяснение. Но в этом очерке я хочу развить гипотезу о том, что все это может зайти достаточно далеко. Дело не только в том, что безличные отношения, которые делает возможными бюрократия, удобны; на них – по крайней мере, до определенной степени – вообще основаны наши представления о рациональности справедливости и, прежде всего, свободе. Чтобы объяснить, почему, на мой взгляд, это так, я начну с анализа двух моментов в человеческой истории, когда новые бюрократические формы вызывали не просто повсеместную пассивную покорность, а живой энтузиазм и даже слепую страсть, и попытаюсь понять, что именно так сильно привлекало стольких людей.