Эволюция международного порядка

Эволюция международного порядка

Любой международный порядок рано или поздно обязательно должен испытать воздействие двух тенденций, посягающих на его связность: либо переопределение легитимности, либо значительное изменение в балансе сил. Первая тенденция возникает, когда ценности, заложенные в основу международных договоренностей, изменяются коренным образом – от них отказываются те, на ком лежала задача их поддерживать и утверждать, или же их ниспровергает революционное насаждение альтернативной концепции легитимности. Таковым было воздействие возвышающегося Запада на традиционный мироуклад множества незападных стран; первой волны распространения ислама в седьмом и восьмом веках; Французской революции на европейскую дипломатию в восемнадцатом веке; коммунистического и фашистского тоталитаризма в двадцатом веке; а также атак исламистов на хрупкие государственные структуры стран Ближнего Востока в наши дни.

Сущность подобных потрясений в том, что хотя обычно они подкреплены силой, их главнейший удар – психологический. От тех, на кого направлена атака, требуется защищать не только свою территорию, но и базовые принципы своего образа жизни, моральное право на существование, право жить и поступать так, как прежде, до брошенного вызова, считалось само собой разумеющимся. Обычно – и это вполне естественно, особенно со стороны лидеров плюралистических обществ, – от представителей революции ожидают, что те в самом деле готовы вести переговоры в духе доброй воли и в рамках существующего порядка и хотят прийти к разумному решению. Порядок же рушится в первую очередь не вследствие военного поражения или дисбаланса ресурсов (хотя часто происходит вследствие этого), а из-за неспособности осознать природу и масштабы противостоящего вызова. В этом отношении окончательный критерий в случае переговоров по иранской ядерной проблеме состоит в том, являются ли торжественные заявления Ирана о готовности разрешить вопрос посредством договоренностей стратегическим сдвигом или же тактической уловкой – в русле долговременной политики, – и в том, отнесется ли Запад к тактической перемене курса так, словно бы она была стратегией.

Вторая причина кризиса международного порядка возникает, когда он оказывается не в состоянии приспособиться к значительному изменению соотношения сил. В ряде случаев порядок рушится, потому что один из его основных элементов перестает играть свою роль или перестает существовать – как это произошло с международным порядком коммунизма на исходе двадцатого века, когда распался Советский Союз. Или же восходящая держава отказывается от роли, отведенной ей системой, которую она не создавала, а страны, определяющие равновесие сил, не смогут адаптировать существующую систему к включению нового участника. Подобная задача встала перед системой, сложившейся в двадцатом веке в Европе, после появления Германии, что в итоге породило две катастрофических войны, от которых Европа так полностью и не оправилась. Выход на международную арену Китая представляет собой в двадцать первом веке сопоставимую структурную проблему. Президенты главных конкурентов двадцать первого века – Соединенных Штатов и Китая – торжественно поклялись избежать повторения европейской трагедии, установив «новый тип отношений между великими державами». Данная концепция еще ждет совместной разработки. Возможно, эта идея была высказана либо одной из указанных стран, либо ими обеими в качестве некоего тактического маневра. Тем не менее она остается единственной дорогой, которая позволяет избежать трагедий, известных из истории.

В достижении баланса между двумя аспектами порядка – властью и легитимностью – заключена суть управления государством. Расчет на силу без нравственного измерения превратит каждое проявление разногласий в проверку на прочность; честолюбие не будет знать удовлетворения; к проявлениям силы будут толкать мимолетные расчеты, связанные с изменяющейся конфигурацией власти и могущества. С другой стороны, моральные обличения, которые игнорируют существующее равновесие сил, тяготеют либо к «крестовым походам», либо к бессильной политике забалтывания проблем; обе крайности чреваты рисками, ставящими под угрозу согласованность самого международного порядка.

В наше время – отчасти по технологическим причинам, которые рассмотрены в главе 9, – власть находится в беспрецедентном постоянном движении, тогда как требования к легитимности с каждым десятилетием расширяют свои рамки немыслимыми до того способами. Когда оружие способно стереть цивилизацию с лица земли, а взаимодействие между системами ценностей стало мгновенным и беспрецедентно навязчивым, то существующие расчеты поддержания баланса сил и сохранения общности ценностей подпадают под риск устареть.

Стоило этим дисбалансам возрасти, как обнаружилось, что структура мирового порядка двадцать первого века имеет изъяны в четырех важных аспектах.

Во-первых, природа самого государства – основной формальной единицы международной жизни – оказалась под сильным давлением с разных сторон: государство целенаправленно атаковали и разрушали, в ряде регионов оно ослаблялось из-за упущений и пренебрежения, зачастую исчезало, погребенное бурным потоком событий. Европа намерена выйти за рамки национального государства и выстраивать внешнюю политику на основе главным образом «мягкой силы» и гуманитарных ценностей. Но сомнительно, что притязания на легитимность, отделенные от какой-либо стратегической идеи, в состоянии поддерживать мировой порядок. А сама Европа до сих пор еще не обзавелась атрибутами государственности, соблазняя внутренним вакуумом власти и дисбалансом сил на своих границах. Отдельные области Ближнего Востока разваливаются на религиозно-этнические компоненты, яростно конфликтующие между собой; религиозные военизированные формирования и поддерживающие их страны по своему усмотрению нарушают установленные прежде границы и попирают государственный суверенитет. В Азии данная проблема порождает ситуацию, противоположную европейской. Принципы вестфальского баланса сил преобладают безотносительно к согласованной концепции легитимности.

И, начиная с окончания холодной войны, в некоторых частях мира мы стали свидетелями такого феномена, как «несостоявшиеся государства» и «неуправляемые территории», наблюдали рождение государств, которые вряд ли заслуживают подобного определения, поскольку не имеют монополии на применение силы или действенной централизованной власти. Если ведущие державы станут проводить внешнюю политику, манипулируя множеством субсуверенных единиц, действующих сообразно двойственным и зачастую сопряженным с насилием правилам поведения, многие из которых проистекают из крайних формулировок различных культурных основ, анархия неизбежна.

Во-вторых, политическая организация мира и его экономическое устройство находятся в противоречии друг с другом. Международная экономическая система приобрела глобальный характер, в то время как политическая структура мира по-прежнему основывается на концепции национального государства. Глобальный экономический импульс направлен на устранение препятствий с путей передвижения товаров и капитала. Международная политическая система продолжает в значительной степени опираться на противопоставление идей о мировом порядке и согласования концепций национального интереса. Экономическая глобализация по своей сути игнорирует национальные границы. Международная политика подчеркивает важность границ даже тогда, когда пытается примирить противоречащие друг другу национальные цели.

Эта динамика породила десятилетия устойчивого экономического роста, периодически нарушавшегося финансовыми кризисами, которые происходили с нарастающей, по всей видимости, силой: в Латинской Америке – в 1980-х годах; в Азии – в 1997 году; в России – в 1998 году; в Соединенных Штатах Америки – в 2001 году, а затем снова, начиная с 2007 года; в Европе – после 2010 года. У победителей – тех, кто сумел пережить шторм в течение необходимого периода и смог двинуться дальше, – имеются несколько претензий к системе. Но проигравшие – например, те, кто увяз в неверных структурных планах, как получилось с южным «блоком» Европейского союза, – ищут для себя средства исцеления в решениях, которые противоречат или, по крайней мере, препятствуют функционированию глобальной экономической системы.

Хотя у каждого из этих кризисов была своя причина, отличная от прочих, общими чертами кризисных ситуаций являлись расточительная спекуляция и систематическая недооценка рисков. Чтобы скрывать характер связанных с ними сделок, создавались различные финансовые инструменты. Кредиторы испытывали трудности при оценке степени обязательств, а заемщики, в том числе и ведущие страны, – при осознании последствий задолженности.

Таким образом, международный порядок сталкивается с парадоксом: его успешность зависит от торжества глобализации, но сам этот процесс порождает политическую реакцию, которая часто идет вразрез с его устремлениями. У менеджеров экономической глобализации мало оснований и возможностей заниматься политическими процессами. Еще меньше стимулов у тех, кто управляет политическими процессами: зачем рисковать имеющейся поддержкой внутри страны, приближая экономические или финансовые проблемы, сложность которых в состоянии понять разве что эксперты?

В подобных условиях вызовом становится само управление. Правительства подвергаются давлению, стремясь «подтолкнуть» процесс глобализации в направлении, которое будет соответствовать национальной выгоде или политике меркантилизма. Таким образом, на Западе вопросы глобализации слились с проблематикой проведения демократической внешней политики. Гармонизация проблем политического и экономического международных порядков ставит под сомнение укоренившиеся взгляды: стремление к мировому порядку, потому что оно требует расширения национальной структуры; упорядочивание глобализации, потому что жизнеспособная практика предполагает видоизменение общепринятых моделей.

В-третьих, отсутствует эффективный механизм, в рамках которого великие державы консультировались бы друг с другом и, возможно, сотрудничали по наиболее важным проблемам. Подобная критика может показаться странной, ведь существует множество многосторонних форумов – причем сегодня их намного больше, чем когда-либо в истории. К Совету Безопасности ООН – обладающему формальной властью, но по наиболее важным вопросам часто лишенному единого мнения, – добавляются регулярные встречи на высшем уровне: атлантических лидеров – на сессиях НАТО и в рамках Европейского союза, руководителей стран Азиатско-Тихоокеанского региона – на совещаниях АТЭС и на Восточноазиатских саммитах, глав развитых стран – в группах G7 или G8, а лидеров ведущих экономических стран – в формате G20. На всех этих международных форумах США выступают ключевым участником. Однако характер и частота таких встреч работают против определения долгосрочной стратегии. Большую часть подготовительного этапа занимают обсуждение расписаний и переговоры о формальной повестке дня; проведение некоторых форумов фактически зависит от календарных графиков лидеров, поскольку довольно сложно на регулярной основе собирать руководителей стран в каком-то одном месте. Главы государств, как участники подобных встреч, в силу занимаемых ими постов, наибольшее внимание уделяют тому, какое воздействие на публику окажет их деятельность на форуме; они склонны делать упор на тактические последствия или на те аспекты, которые пойдут на пользу их популярности. Такая процедура мало что позволяет, помимо составления официального коммюнике: в лучшем случае возможно обсуждение нерешенных тактических вопросов, а в худшем – все сводится к новой форме саммитов как события для «социальных СМИ». Если необходимо доказывать актуальность современной структуры международных правил и норм, то ее нельзя просто подтверждать совместными декларациями; нужно выказывать заботу о ней как о всеобщей цели.

Все это время лидерство Америки было обязательным, даже когда оно характеризовалось двойственностью политики. Америка искала баланс между стабильностью и отстаиванием универсальных принципов, не всегда совместимых с принципами невмешательства в дела суверенных государств или историческим опытом других наций. Стремление к балансу между уникальностью американского опыта и идеалистической уверенностью в его универсальности, между полюсами самоуверенности и самоанализа по своей сути бесконечно. Чего оно не позволяет, так это отступления.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.