Как распутать проблемные узлы

Как распутать проблемные узлы

Солнцев Олег, руководитель направления Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП), кандидат экономических наук

Ирина Сухарева, эксперт ЦМАКП

Дешко Артем, эксперт ЦМАКП

О вызовах, с которыми столкнется новое руководство Банка России

Эльвире Набиуллиной (справа) на посту главы ЦБ придется добиться рабочего взаимодействия с министром финансов Антоном Силуановым

Фото: ИТАР-ТАСС

Большинство вопросов, обсуждаемых в связи с предстоящей сменой руководителя Банка России, крутится вокруг словосочетаний «мягкая/жесткая денежная политика», «снижение/удержание ставки рефинансирования». Детали, нюансы, акценты, механизмы новой денежной политики уходят на второй план. И зря — именно от конкретной конфигурации зависит ее практическая эффективность.

На наш взгляд, за последние годы в руководимой Банком России сфере завязался ряд «узлов», которые так или иначе, раньше или позже, при нынешнем руководстве или при будущем регулятору придется развязывать. В этой статье мы хотели бы показать эти узлы и наметить возможные способы их распутывания.

Узел первый: размывание сферы ответственности ЦБ

После перехода к плавающему курсу рубля Банк России потерял реальную сферу ответственности в части денежно-кредитной политики.

Декларируемая Банком России полная ответственность за обеспечение ценовой стабильности не реализуется и едва ли будет реализована в будущем вследствие исключительно высокой значимости факторов, находящихся вне контроля российских монетарных властей.

Осуществляемая Банком России концепция перехода к инфляционному таргетированию в большей степени соответствует негибким вариантам этого режима, существующим в мире.

В рамках данного режима приоритетной целью денежно-кредитной политики является обеспечение ценовой стабильности. Достижение низкого уровня инфляции рассматривается в качестве главного и, по существу, единственного вклада денежно-кредитной политики в поддержание долгосрочного экономического роста. Как следствие, целевые ориентиры денежно-кредитной политики формулируются только по показателю инфляции.

Далеко не все страны, перешедшие к таргетированию инфляции, реализуют столь жесткую привязку денежно-кредитной политики к одной цели. Для развитых стран с открытой экономикой, в высокой степени зависящих от экспорта сырья (Норвегия, Канада и др.), характерен менее жесткий подход.

Например, Банк Норвегии определяет свой режим денежно-кредитной политики как гибкое инфляционное таргетирование (flexible inflation targeting). Согласно Законодательному акту о монетарной политике от 20 июня 2003 года (Regulation on Monetary Policy) денежно-кредитная политика Банка Норвегии должна быть ориентирована на поддержание низкого и стабильного уровня инфляции, но — при одновременном «осуществлении вклада в стабильную динамику выпуска и занятости».

Три раза в год Банком публикуется отчет о денежно-кредитной политике, включающий формулировку упрощенного правила денежно-кредитной политики. Это правило устанавливает связь между ключевой регулируемой процентной ставкой, с одной стороны, и инфляцией и экономическим ростом – с другой.

Россия, будучи крупным экспортером углеводородного сырья, часто сталкивается с теми же макроэкономическими шоками, что и Норвегия. В обеих странах уровень инфляции нередко зависит от неконтролируемого и нестабильного внешнего фактора — уровня мировых цен на энергоносители. В случае резкого снижения этих цен курсы национальных валют обеих стран снижаются, что ведет к удорожанию импорта и создает инфляционное давление. В этих условиях попытка выполнить целевой ориентир по инфляции, если она будет последовательной, должна привести к двойному шоку для экономического роста — со стороны ухудшения условий для экспорта и со стороны ужесточения денежной политики.

Для того чтобы избежать такого перекоса, возникает потребность в принятии правила денежно-кредитной политики, учитывающего в том числе фактор отклонения экономического роста от целевых показателей. Следует подчеркнуть, что за последние двенадцать лет Банк Норвегии трижды допускал выход инфляции за границы целевого диапазона, избегая чрезмерного ужесточения процентной политики. Это происходило в моменты серьезного снижения мировых цен на нефть (в 2001-м, 2003-м и 2008 годах). Такая гибкость позволяла смягчать удар внешней конъюнктуры по экономике.

Решением этой проблемы может стать формулирование и публичное объявление Банком России «правила денежно-кредитной политики» (ежеквартальная публикация в «Докладе о денежно-кредитной политике»), устанавливающего связь процентной политики с инфляцией и экономическим ростом. Должны подлежать публичному обоснованию случаи пересмотра коэффициентов правила (не позднее следующего квартала после пересмотра), а прецеденты масштабных отклонений инфляции (в размере +/–1 п. п. от целевого диапазона) должны публично комментироваться и объясняться регулятором. Целесообразно обязать ЦБ разрабатывать и заявлять ежегодно прогноз диапазона ключевой регулируемой Банком России ставки на предстоящий год в увязке с возможными диапазонами инфляции и экономического роста.

Мы считаем необходимым создать экспертную группу, состав которой утверждается президентом России, для мониторинга исполнения правила денежно-кредитной политики (по аналогии с группой, готовящей Norges Bank Watch в Норвегии). Подобный механизм общественного контроля должен предполагать ежеквартальные заседания, посвященные оценке соблюдения Банком России выработанного им правила и предложениям по корректному применению данного правила — с обязательным присутствием на заседании представителей руководства ЦБ и публикацией отчета по итогам заседания на сайте ЦБ.

Узел второй: отсутствие инструментов стимулирования долгосрочного кредитования

Ситуация, складывающаяся на российском кредитном рынке, ставит на повестку дня вопрос о необходимости перехода Банка России от попыток регулирования уровня процентных ставок «в целом» к воздействию на временной профиль процентных ставок (так, как делает это ФРС США в рамках программы Twist). В настоящее время средние реальные ставки по рублевым кредитам предприятиям сроком от одного месяца до года составляют 3–4% годовых, а по кредитам свыше трех лет — 6–8% годовых (с учетом ожидаемого уровня инфляции 4–5%). В таких условиях необходимо существенное снижение ставок по долгосрочным инструментам, определяющим доступность ресурсов для инвестиций в основной капитал, и поддержание ставок на «бодрящем» уровне по краткосрочным инструментам, определяющим доступность ресурсов для потребления и формирования оборотных средств.

Первый шаг: запуск Банком России нового инструмента рефинансирования российских банков — долгосрочных (свыше одного года) операций типа рублевый процентный своп.

Цель запуска этого инструмента — стимулирование быстрого внедрения на российском рынке долгосрочного банковского кредитования предприятий по плавающим процентным ставкам. Применение плавающих ставок позволяет снять риск упущенной выгоды как с заемщика (возникает в случае снижения уровня ставок после осуществления заимствования), так и с кредитора (возникает в случае повышения уровня ставок после осуществления заимствования). При долгосрочных заимствованиях этот риск особенно велик и существенно препятствует заключению сделок. Как следствие, распространение кредитных контрактов с плавающими процентными ставками могло бы дать мощный импульс развитию внутреннего рынка долгосрочного кредитования в целом.

В рамках операций с процентным свопом Банк России должен одновременно привлекать от банка-контрагента кредит по фиксированной ставке и размещать кредит по однотипной плавающей ставке (своп fixed-for-floating). Поскольку эти операции не связаны с принятием Банком России на себя кредитных рисков по основному долгу (средства по нему не передаются, происходит только взаимозачет требований по процентам), то они могут быть доступными для любых банков.

К сожалению, емкость российского рынка процентных свопов и устойчивость оперирующих на нем игроков пока крайне недостаточны для стабильного обеспечения потенциального спроса на этот вид инструментов. Это позволяет рассматривать участие Банка России в этом рынке как способ компенсации имеющегося «рыночного провала» (аналогично операциям «своп», проводимым Банком России на валютном рынке). Впоследствии, по мере расширения частного предложения на рынке, Банк России может сократить свое присутствие.

Второй шаг — формирование бенчмарка доходности долгосрочных заимствований первоклассных корпоративных заемщиков и переход Банка России к воздействию на этот индикатор. В качестве первоосновы можно использовать ныне рассчитываемый индекс MICEX CBI-5Y. С целью воздействия на долгосрочные ставки по банковским кредитам ЦБ предлагается управлять динамикой этого индекса, задавая определенный коридор колебаний и осуществляя интервенции на его умеренно жестких границах, которые будут пересматриваться вследствие изменения фундаментальных факторов. Для нейтрализации эмиссионных последствий операций на рынке долгосрочного корпоративного долга Банк России может проводить симметричные, но обратные по знаку операции на рынке краткосрочных собственных облигаций.

Узел третий: тупик «карательного» регулирования банковского бизнеса

Один из ключевых источников неустойчивости банков – масштабное кредитование бизнеса собственников банков и связанных с ними лиц. При этом банки давно научились обходить установленное ЦБ ограничение на кредитование группы связанных друг с другом лиц в 25% собственного капитала. У большинства кредитных организаций фактический уровень таких кредитов в разы превышает нормативный потолок. Тем не менее обеспечение долгосрочной системной стабильности банковского сектора требует постепенного вытеснения кэптивной модели банковского бизнеса рыночной. Причем это вряд ли может быть достигнуто только за счет ограничивающих нормативно-регулятивных мер, на которые ЦБ делает ставку в последние годы. Скорее всего, потребуются стимулирующие, развивающие меры, которые должны быть нацелены на создание для банковского сектора дополнительных источников дохода, не связанных с принятием значимых кредитных или рыночных рисков. В свете готовящихся положений законопроекта «О консолидированном надзоре», позволяющих ЦБ определять факт кредитования связанных сторон на основе мотивированного суждения с вытекающими отсюда негативными последствиями для банков, целесообразно сформировать механизм безболезненного ухода последних от заведомо рисковой кэптивной модели бизнеса.

Во-первых, предлагается повысить порог кредитования связанных сторон с 25% до реалистичного, с точки зрения существующих бизнес-моделей банков уровня, например, в 50%.

Во-вторых, предлагается в течение трех-пяти лет перевести весь объем кредитов связанным лицам, превышающий норматив, в создаваемый для этого закрытый ПИФ, при этом вся информация о таких кредитах должна стать доступной ЦБ. В свою очередь регулятор не применяет никаких санкций к банкам, решившим «открыться». Кроме того, он поощряет тех, кто поддерживает низкий уровень кредитов связанным сторонам. Это может быть уменьшение взносов в систему страхования вкладов, повышение лимитов на определенные виды рефинансирования в Банке России, снижение уровня требований по нормативу достаточности капитала, рекомендации госкомпаниям обслуживаться в таких банках и другие поощрения.

Вместо ушедших кредитов на баланс банка поступают паи этого фонда. Необходимо, чтобы трансформация активов, во-первых, не привела к повышению нагрузки для банков при расчете резервов и достаточности капитала, а во-вторых, не создавала необоснованного занижения рисков, о чем заблаговременно должен позаботиться регулятор, внеся изменения в нормативные акты. Например, коэффициент риска поступающих на баланс паев этого фонда должен быть скорректирован с действующего значения (1,5, или 150% актива) до уровня, соответствующего кредитам до передачи их в фонд, а объем резервов под паи должен быть соразмерен величине резервов на возможные потери по этим кредитам в бытность нахождения их на балансе. При этом для всех других активов, в частности паев других фондов, нормативы должны оставаться прежними.

После того, как фонд будет сформирован, банкам предоставляется возможность продать паи инвесторам, не дожидаясь, пока заемщик полностью погасит свою задолженность перед банком.

Узел четвертый: привередливый кредитор последней инстанции

Согласно закону № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации» (от 10 июня 2002 года), Банк России является кредитором последней инстанции для кредитных организаций. В настоящий момент с точки зрения работы канала кредитования последней инстанции для конкретных коммерческих банков (в мирное время) можно выделить: сделки прямого репо по фиксированной ставке, кредиты, обеспеченные залогом ценных бумаг, а также кредиты под залог нерыночных активов.

Однако несмотря на достаточно широкий перечень возможных залогов, все эти виды кредитования предполагают выдачу кредитов преимущественно кредитным организациям, находящимся в хорошем экономическом положении (1-я и 2-я квалификационные группы надежности, на них приходилось 87,6% банков на 1 июля 2012 года), что противоречит концепции кредитования последней инстанции. Только по сделкам прямого репо Банк России теоретически может предоставить средства проблемным кредитным организациям (3-я, 4-я и 5-я группы надежности). Вместе с тем следует учитывать, что в кризисных условиях эта категория может резко и значимо возрасти.

При этом разнородная масса банков, имеющих доступ к кредитам последней инстанции, получает финансирование по одинаковым процентным ставкам и проходя через единую (в некоторых случаях затянутую) процедуру получения займа.

Понятие «кредитор последней инстанции» означает временную поддержку коммерческих банков центральным банком страны в случае кратковременных, но критических (чрезвычайных) трудностей с ликвидностью. «Критические трудности» здесь предполагают ситуацию, когда у банков нет возможности получить средства из других источников, кроме как у ЦБ.

Можно предложить следующие изменения для повышения эффективности Банка России в качестве кредитора последней инстанции:

— включить 3-ю квалификационную группу банков в группу потенциальных заемщиков по кредитам, обеспеченным залогом ценных бумаг, а также по кредитам под залог нерыночных активов;

— дифференцировать условия кредитования для квалификационных групп 2.1 и 2.2 путем снижения требований к 1-й группе. Кредиты для квалификационной группы 2.2 должны предполагать больший уровень контроля финансовой устойчивости (регулярная отчетность заемщика о состоянии активов) и более высокий уровень процентных ставок по отношению к кредитам квалификационным группам 2.2 и ниже;

— максимально снизить административные издержки для первой категории заемщиков (квалификационные группы 1 и 2.1) по кредитам под залог нерыночных активов, в особенности по длинным ссудам (более 30 дней). С этой целью:

— увеличить степень автоматизации процесса принятия и оформления документов;

— создать единую открытую базу возможных вариантов залога по данному виду кредитов, включая стандартные поправочные коэффициенты для каждого варианта;

— открыть для банков возможность получать на один корреспондентский счет все виды ссуд в рамках кредитов, обеспеченных залогом ценных бумаг, а также по кредитам под залог нерыночных активов;

— формализовать правила установления процентных ставок по всем видам кредитования ЦБ для банков путем назначения спредов (с обновлением и публикацией в «Вестнике Банка России» по результатам заседаний совета директоров Банка России) к минимальной процентной ставке, установленной для аукционных операций прямого репо Банка России на соответствующий срок.

Узел пятый: неразвитые механизмы управления денежным предложением и процентными ставками

В банковской системе сформировался устойчивый структурный дефицит ликвидности, который повышает риски передачи нестабильности от одних банков к другим. Для его устранения необходимо повышение разнообразия механизмов денежной эмиссии ЦБ, а именно дополнение канала эмиссии, связанного с рефинансированием банков, прямыми операциями Банка России по покупке-продаже государственных ценных бумаг на вторичном рынке. В рамках второго канала вброс денег в оборот инициируется Банком России, а не «вытягивается» из регулятора банками, как в рамках рефинансирования. Это позволяет регулятору при необходимости смягчать напряженность с ликвидностью.

Стандартной отговоркой ЦБ, аргументирующей крайне малые объемы операций на данном рынке являются ссылки на его узость и малые обороты. Однако само намерение эмиссионного банка начать двусторонние операции на данном рынке должно повысить доверие к этому сегменту и увеличить его «глубину».

Механизм влияния процентной политики Банка России на процентные ставки по кредитам банков конечным заемщикам в настоящее время практически не работает, поскольку из него выпадает ключевое передающее звено — емкий рынок межбанковского кредита, особенно средне- и долгосрочного. Это рынок, ставки на котором, с одной стороны, могут технически просто регулироваться Банком России, а с другой — сами могут оказывать значимое влияние на ставки по кредитам, которые выдают банки.

Банк России, если он стремится к тому, чтобы его процентная политика оказывала воздействие на ситуацию в экономике, заинтересован в развитии этого рынка. Однако без мер по стимулированию это вряд ли получится. Слишком велика инерция сложившейся практики и барьеров недоверия между потенциальными участниками, сегментирующих рынок.

Выходом могли бы быть частичные гарантии Банка России по операциям банков-маркетмейкеров на рынке МБК. Такой механизм Банк России применял для сохранения рынка в период кризиса 2008–2009 годов, однако, возможно, теперь пришло время применить его для развития. После того как рынок средне- и долгосрочных МБК достигнет определенного уровня ликвидности, и исчезнут сегментирующие его барьеры, поддержка маркетмейкеров может быть свернута.