Отмычка от кубышки

Отмычка от кубышки

Александр Ивантер

Рисунок: Игорь Шапошников

Модель инвестирования средств российских бюджетных нефтегазовых фондов в ближайшее время может быть либерализована, если заработает Российское финансовое агентство (РФА), законопроект о создании которого прошел, хотя и не без трений, первое чтение в Госдуме в конце января.

Речь идет о передаче новому институту функций по доверительному управлению значительной частью средств Резервного фонда (РезФ) и Фонда национального благосостояния (ФНБ), улавливающих бо?льшую часть нефтегазовой ренты. Денег там накоплено примерно поровну, всего 5,2 трлн рублей, или 8,3% ВВП. Относительный размер суверенных фондов за 2011–2012 годы вернулся к докризисному максимуму 2008-го, что компенсировало расходование 3,4 трлн рублей в кризисные 2009–2010 годы из Резервного фонда (ФНБ был неприкосновенен).

Новое соотношение между рисковостью и доходностью бюджетных накоплений денежным властям страны еще предстоит определить — законопроект носит рамочный характер. В частности, инвестиционная декларация РФА будет утверждаться отдельным постановлением правительства. Однако сама инициатива нарушить статус-кво в операциях с суверенными фондами говорит о готовности правительства в лице Минфина брать на себя бо?льшие риски в расчете на бо?льшую доходность. Это подтвердил в своих недавних комментариях журналистам замминистра финансов Сергей Сторчак — главный публичный лоббист и толкователь идеи создания РФА.

Помимо бюджетных фондов предполагается сконцентрировать в РФА функции по управлению преобладающей частью рыночного, то есть оформленного в торгуемые ценные бумаги, внешнего и внутреннего государственного долга (сейчас в обращении находится таких бумаг на 4,7 трлн рублей). Причем речь идет не только об учете, размещении, погашении и обслуживании государственных долговых обязательств, но и об их выкупе и обмене, то есть о том, что именуется «активным управлением госдолгом». «В отличие от активного управления суверенными фондами, опыт которого в России отсутствует, компетенциями по активному управлению внешним, да и внутренним долгом обладает соответствующее подразделение Минфина, — говорит генеральный директор “Интерфакс ЦЭА” Михаил Матовников. — Речь идет, в частности, о досрочном выкупе на вторичном рынке высокодоходных бумаг Минфином через ВЭБ, ВТБ и Сбербанк в начале 2000-х годов, когда Россия существенно сократила общий объем и стоимость обслуживания внешнего госдолга. Сейчас Минфин активно присутствует на рынке рублевых госбумаг, ОФЗ».

Поэтому содержательная начинка операций с рыночным госдолгом вряд ли претерпит в формате РФА какие-то серьезные изменения. Велика вероятность того, что соответствующие специалисты, возможно, усиленные подкреплением из инвестбанков, и IT-комплекс обеспечения операций будут просто-напросто перемещены из Минфина в агентство. В принципе опыт институционального выделения функции управления госдолгом хорошо себя зарекомендовал за рубежом. Государственные долговые агентства успешно работают в Германии, Франции, Великобритании, Ирландии, Швеции, Португалии.

Понадобятся субподрядчики

Что касается бюджетных фондов, то тут ситуация более запутанная. Идея создания специализированного госагентства для управления средствами нефтегазовых фондов впервые прозвучала в бюджетном послании президента в мае 2009 года. Точнее — ФНБ: по замыслу, это «пенсионные накопления» бюджета России, на которые он будет жить, когда в стране кончится нефть. Что до Резервного фонда, сглаживающего колебания нефтяных цен вокруг тренда и, в частности, влияние их на обменный курс рубля, то ими лучше бы, пожалуй, управлять, как и сейчас, в составе общих международных резервов ЦБ. «Управление средствами Резервного фонда осуществляется сейчас путем приобретения иностранной валюты и ее размещения на счетах по учету средств Резервного фонда в иностранной валюте — долларах США, евро, фунтах стерлингов — в Центральном банке, — комментирует эксперт Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП) Артем Дешко . — За пользование этими средствами ЦБ уплачивает проценты, установленные договором банковского счета». Также Минфин уполномочен самостоятельно размещать средства РезФ в иностранную валюту и финансовые активы, номинированные в валютах, перечень которых определен законодательством. Это прежде всего долговые обязательства иностранных государств, имеющие рейтинг долгосрочной кредитоспособности не ниже уровня АА- по классификации рейтинговых агентств Fitch или Standard & Poor’s либо не ниже уровня Аа3 по классификации рейтингового агентства Moody’s Investors Service. Столь строгим критериям сегодня удовлетворяют госбумаги 13 стран, из которых более или менее емким и ликвидным рынком госдолга обладают США, Германия, Франция и Англия.

«Изначально принципиальной особенностью Резервного фонда, которая, вероятнее всего, останется в силе и в случае его перевода в РФА, является его инвестирование исключительно в валютные инструменты, — поясняет Михаил Матовников. — Это связано с тем, что помимо функции страховой подушки на случай снижения нефтегазовых доходов, подобная модель фонда обеспечивает решение макроэкономической задачи стерилизации и вывода за рубеж подобных конъюнктурных доходов».

Заместитель министра финансов Сергей Сторчак — главный публичный лоббист и толкователь идеи создания Росфинагентства

Фото: РИА Новости

Средства ФНБ уже сегодня гораздо более диверсифицированы по валюте — порядка четверти средств находится на рублевых счетах в ВЭБе. Более того, законодательство допускает инвестирование ФНБ в финансовые инструменты довольно широкого спектра — депозиты и остатки на счетах в российских банках и Внешэкономбанке, корпоративные облигации и акции (включая бумаги российских эмитентов) и даже в паи инвестиционных фондов. Однако по факту модель инвестирования средств у ФНБ остается почти столь же консервативной, как и у Резервного фонда. «Эти возможности не реализуются в силу ограниченных инфраструктурных и кадровых возможностей», — обтекаемо пояснил в эфире «Эха Москвы» Константин Вышковский , директор департамента государственного долга и государственных финансовых активов Минфина РФ. Но возникает закономерный вопрос: каким образом создание новой государственной финансовой структуры эти возможности увеличит? Ответ содержит расплывчатый текст законопроекта. Похоже, Минфин рассчитывает на серьезную диверсификацию и рост доходности инвестирования средств ФНБ за счет передачи их от РФА в доверительное управление «специализированным финансовым организациям». Фактически речь идет о привлечении Росфинагентством своего рода субподрядчиков из числа профессиональных инвестбанков и брокеров, включая иностранных. Действительно, к примеру, для инвестиций в финансовые инструменты азиатского происхождения логично пользоваться услугами контор, обладающих необходимой информацией и компетенциями, — допустим, японского инвестиционного дома Nomura. В деятельности зарубежных суверенных фондов распространена также практика соинвестирования — нам нравится, как вы управляете таким-то своим фондом, он устраивает нас по профилю «риск—доходность—ликвидность—длина», поуправляйте частью нашего фонда так же. И в иностранные акции зарубежные суверенные фонды вкладываются весьма активно. Любопытно, например, что крупнейший в мире норвежский Пенсионный фонд (накопленные средства в нем превышают годовой ВВП страны) по состоянию на 2010 год вложил средства в 57 российских компаний, среди которых «Газпром» (0,65%) и «ЛУКойл» (1,07%).

Просчитаны ли последствия?

Казалось бы, флаг Минфину и новому агентству в руки — нынешняя доходность инвестирования ФНБ действительно запредельно низка (по оценкам Минфина, она в среднем на полтора процентных пункта ниже стоимости наших заимствований, направляемых в последние два года на пополнение суверенных фондов, — абсурд, не правда ли?) и требует увеличения. Зачем для этого нужно отдельное агентство, которое будет отстегивать себе копеечку на содержание из инвестдоходов, заработанных профессиональным брокером, непонятно. Но есть еще два неприятных обстоятельства, которые упускаются сегодня из виду большинством комментаторов темы.

Во-первых, нынешняя консервативная модель управления бюджетными фондами позволяет учитывать их в составе международных резервов. Последние, согласно четким критериям МВФ, должны обладать высокой ликвидностью и высокими кредитными рейтингами. Эту характеристику ФНБ в случае более агрессивного инвестирования может потерять. «Надо отдавать себе отчет в том, что при переводе части ФНБ из ЦБ в РФА на следующий день на аналогичную сумму будут уменьшены наши международные резервы», — говорит Михаил Матовников из «Интерфакс ЦЭА». В принципе это не тождественно катастрофе и не может автоматически повлечь за собой снижение наших суверенных рейтингов: когда речь идет о странах с суверенными фондами, аналитики всегда смотрят на сумму международных резервов и фондов. Но в любом случае стоит заранее посчитать баланс возможных дополнительных доходов и затрат и разъяснить инвесторам последствия такого шага в аспекте финансовой устойчивости России как заемщика.

Для инвестиций в финансовые инструменты азиатского происхождения логично пользоваться услугами контор, обладающих необходимой информацией и компетенциями, — типа японского инвестбанка Nomura

Второе преимущество пребывания ФНБ в лоне Центрального банка — невозможность обращения на эти активы исков судов зарубежных юрисдикций, аналогичных печально памятной тяжбе швейцарской фирмы Noga с РФ, — ведь ЦБ не является госорганом и независим от правительства. «Под управлением РФА, стопроцентной “дочки” Минфина, этот иммунитет автоматически исчезает», — подытоживает Матовников.

Наконец, Росфинагентство должно работать под надлежащим общественным контролем. «Степень раскрытия информации о работе РФА должна быть максимально полной в контексте объектов вложения денежных средств, прибылей/убытков от проведения операций, источников и объемов пополнения фондов, — говорит Артем Дешко из ЦМАКП. — Тут стоит отметить норвежский центробанк, который регулярно и очень подробно отчитывается о портфеле ценных бумаг, в которые вложены средства национального Пенсионного фонда».

На этом фоне замечания депутатов, потребовавших ко второму чтению законопроекта изменить прописанный там формат организационно-правовой формы РФА в виде открытого акционерного общества («статус акционерной компании будет способствовать росту коррупции и выводу средств за рубеж»), выглядят довольно поверхностными. «Минфин действительно в сложной ситуации, так как в нынешнем российском законодательстве нет организационно-правовой формы, адекватной целям и задачам РФА. Та же ситуация, что и с финансовым мегарегулятором. Оптимальная юридическая форма в обоих случаях — лицо публичного права. Иначе получается дегенеративное решение создавать мегарегулятор на базе ЦБ и спорное предложение создавать РФА в виде ОАО», — считает Юрий Данилов , председатель попечительского совета Института посткризисного мира.

Лишняя сущность

Замминистра финансов Сергей Сторчак пояснил, что на первом этапе предполагается передать в управление РФА 10% ФНБ, затем эта доля будет увеличиваться, однако какая-то часть суверенных фондов — абсолютно ликвидный резерв — останется в распоряжении Минфина. Таким образом, о полной централизации управления госфинактивами речь все равно не идет, скорее можно говорить о трансформации нынешней модели управления.

Неразбериха и сбои в переходный период обеспечены, конечные цели провозглашены, но далеко не факт, что будут достигнуты. Похоже, мы становимся свидетелями рождения «лишней сущности» — лишней, естественно, для страны, но не для участников этой увлекательной эпопеи.