От Тольятти до Звездочки Пузанов Александр, генеральный директор фонда «Институт экономики города» Ланцев Дмитрий, сотрудник фонда «Институт экономики города» Попов Роман, сотрудник фонда «Институт экономики города»

От Тольятти до Звездочки Пузанов Александр, генеральный директор фонда «Институт экономики города» Ланцев Дмитрий, сотрудник фонда «Институт экономики города» Попов Роман, сотрудник фонда «Институт экономики города»

Меры поддержки моногородов должны быть вариативными в зависимости от их социально-экономического и географического профиля. Набор инструментов достаточно широк — от прогностического мониторинга до целенаправленного расселения

section class="box-today"

Сюжеты

Экономический потенциал регионов:

Миссия невыполнима

Обед по расписанию

Лучше понять США

/section section class="tags"

Теги

Моногорода

Экономический потенциал регионов

Политика в регионах

Городская среда

Инвестиции

/section

Согласно официальным данным, в России насчитывается 342 монопрофильных муниципальных образования (моногорода). Моногорода есть в 62 из 83 субъектов Российской Федерации. Больше всего моногородов в Кемеровской области (19), далее идут Свердловская область (15), ХМАО—Югра (14) и Республика Саха (Якутия) (13). Почти треть от общего числа моногородов находится на территории восьми субъектов Российской Федерации.

Для относительного большинства российских моногородов (29%) в роли градообразующей отрасли выступают добыча и переработка полезных ископаемых, в том числе для 17% моногородов — добыча и переработка топливно-энергетических полезных ископаемых. В 13% моногородов доминирует машиностроение, в 12% — металлургия, в 11% — лесная промышленность. Прочие отрасли являются градообразующими не более чем в 7% моногородов.

figure class="banner-right"

figcaption class="cutline" Реклама /figcaption /figure

Системная государственная политика по отношению к моногородам в России формируется методом проб и ошибок. В 2009 году на государственном уровне были впервые определены критерии отнесения населенных пунктов к числу монопрофильных и составлен официальный список моногородов. Населенным пунктам, вошедшим в этот список, было поручено в сжатые сроки подготовить так называемые комплексные инвестиционные планы (КИП). На основе анализа этих планов должно было приниматься решение о целесообразности государственного софинансирования содержащихся в них инвестиционных проектов.

С 2010 года активную роль в реализации государственной политики поддержки моногородов играет рабочая группа по модернизации моногородов при правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции. Именно она проводит анализ и отбор комплексных инвестиционных планов и отдельных проектов развития моногородов и готовит предложения, в том числе по форме, объемам и источникам финансирования.

В результате реализации существующей модели поддержки в 2010–2011 годах финансовые средства от государства получили 49 моногородов. Основными направлениями господдержки стали дотации и бюджетные кредиты на создание инфраструктуры запуска инвестиционных проектов, на капитальный ремонт многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилья, субсидии в рамках программ развития малого и среднего предпринимательства, субсидии на снижение напряженности рынков труда.

Эти меры привели к положительным результатам, в числе которых почти двукратное снижение уровня безработицы в получивших поддержку моногородах, создание в них более 80 тыс. новых постоянных рабочих мест, рост числа малых предприятий. Строительство инфраструктуры позволило приступить к реализации в моногородах десятков новых инвестиционных проектов.

Но выявились и недостатки этой модели поддержки.

При всей разумности базового принципа (не безадресно дотировать региональные и местные бюджеты, а целевым образом финансировать конкретные проекты, призванные диверсифицировать местную экономику) выбранному подходу недоставало гибкости. Основания для получения поддержки, причем довольно жесткие, были установлены единообразно для всех моногородов, от Тольятти с 700 тыс. жителей до якутского поселка Звездочка, где не проживало и 800 человек. Качество КИПов оказалось довольно низким, многие моногорода отделались отписками. В ряде случаев поддержанные инвестиционные проекты не были направлены на диверсификацию, а фактически закрепляли монопрофильную специализацию города.

При этом краткосрочный характер ресурсов, выделяемых на поддержку моногородов, вызванный нежеланием брать на себя долгосрочные бюджетные обязательства, не способствовал формированию на уровне субъектов федерации и муниципальных образований долгосрочных стратегий реструктуризации моногородов. Фактически не удалось нащупать разумные формы разрешения противоречия между краткосрочными (восстановление производственного комплекса) и долгосрочными (диверсификация) целями развития моногородов.

После активной поддержки моногородов в 2010–2011 годах средств на их поддержку в 2012-м и 2013-м в федеральный бюджет заложено не было. Вхождение моногорода в официальный список свелось главным образом к сигналу соответствующим субъектам федерации предусмотреть мероприятия по поддержке моногородов в своих региональных программах.

Неизбежность модернизации

Таким образом, на повестке дня стоит вопрос модернизации государственной политики поддержки моногородов. Прежде всего в корректировке нуждается сам их базовый список, и Минэкономразвития РФ, к которому в 2013 году перешли функции координатора программ поддержки моногородов, сейчас работает над новым перечнем, более корректно учитывающим критерии монопрофильности. Возможно, уточнены будут и сами критерии.

Представляется, что на смену прежней жесткой унифицированной модели должны прийти комплексные решения, предполагающие последовательность скоординированных действий со всеми атрибутами стратегического планирования: постановкой целей, обратной связью, мониторингом и оценкой, процедурами корректировки в зависимости от меняющейся ситуации. При этом важно добиться вариативности используемых инструментов в зависимости от типа моногорода. Эта идеология присутствует, в частности, в аналитическом отчете Центра стратегических разработок, подготовленном в 2013 году по итогам исследования 18 моногородов, проведенного по заказу группы «Базовый элемент» (краткие результаты исследования см. в статье «Когда ГРОП пора в гроб», «Эксперт» № 6 за 2014 год). Многое будет зависеть и от корректно реализованной типологии таких населенных пунктов.

Делить моногорода на типы можно по разным основаниям, но ключевым следует признать текущее социально-экономическое положение моногорода. Всякий моногород, даже вполне успешный в данный момент благодаря высокой рыночной конъюнктуре продукции градообразующей отрасли, потенциально находится в зоне риска, поскольку узкая специализация — всегда угроза для развития. Однако нужно выделять города, в которых эта угроза уже начала реализовываться, а среди них есть те, в которых ситуация приобрела особую остроту и требует принятия незамедлительных мер. С учетом этих соображений моногорода могут быть условно поделены на три типа:

стабильные — градообразующее предприятие относительно успешно развивается и сохраняет перспективы развития в средне- или долгосрочном периоде (по оценкам Института экономики города, к такому типу относится 71% моногородов); в рамках этого типа могут быть выделены подтипы в зависимости от перспектив диверсификации экономики таких муниципальных образований;

проблемные — градообразующее предприятие функционирует, но испытывает серьезные трудности (22% моногородов);

кризисные — градообразующее предприятие уже закрыто или есть угроза его закрытия в ближайшее время, альтернативных возможностей социально-экономического развития нет и не предвидится (7% моногородов).

Существующие механизмы государственной поддержки направлены в основном на стабилизацию и развитие моногородов. Между тем в ряде случаев «управляемое сжатие» кризисных и некоторых проблемных моногородов могло бы оказаться не только экономически целесообразным, но и социально эффективным, поскольку позволило бы обеспечить более высокое качество городской среды и жизни населения моногорода — и тех жителей, которые остаются на его территории, и переселяемых. Замалчивание этой неоднозначной ситуации непродуктивно, и механизмы «управляемого сжатия» как минимум должны обсуждаться.

В целом фокусирование государственной поддержки на кризисных и проблемных моногородах могло бы существенно повысить ее эффективность.

Однако на выбор форм и методов политики по отношению к моногородам и на состав основных субъектов реализации этой политики (федеральный центр, субъекты федерации, органы местного самоуправления, бизнес) влияют и дополнительные факторы.

1. Численность населения моногорода.

В общем случае, чем меньше населенный пункт, тем выше социальные риски в результате кризиса градообразующей отрасли. В то же время меры по решению проблем малых монопрофильных городов и поселков в силу относительно небольших издержек, как правило, могут быть обеспечены за счет соответствующего субъекта Российской Федерации, без привлечения средств федерального бюджета. Однако в случае принятия решения о «закрытии» или существенном «сжатии» населенного пункта участие Российской Федерации может оказаться целесообразным в силу как высокой стоимости таких мероприятий, так и отсутствия опыта реализации подобных проектов.

В соответствии с традиционными градациями 10 моногородов (3% от общего числа) относятся к крупным, то есть имеют численность населения свыше 250 тыс. человек; 21 моногород (6%) относится к большим (100–250 тыс.); 50 моногородов (15%) — к средним (50–100 тыс.) и 261 (76%) — к малым (менее 50 тыс. человек). Из группы малых моногородов целесообразно выделить группу сверхмалых, в которых проживают менее 5 тыс. человек, — таких 48, или 14% от общего числа (среди них большинство монопрофильных поселений, не имеющих городского статуса, но есть и один город — Курильск).

2. Близость альтернативных рынков труда.

При прочих равных условиях моногород испытывает тем большие проблемы, чем сильнее он удален от других городов, обладающих не менее обширным рынком труда. Тяжелее всего изолированным моногородам, которых особенно много в северных и восточных регионах страны: их населению в прямом смысле некуда деваться после закрытия градообразующего предприятия (ГРОП). А моногорода, расположенные в составе крупных городских агломераций, существенно менее подвержены социальным рискам, так как у их жителей есть возможность выбрать альтернативные места работы, не предполагающие смену места жительства, в соседних городах.

По нашим оценкам, удаленные от альтернативных рынков труда моногорода, то есть расположенные более чем в часовой транспортной доступности от населенных пунктов с большей численностью населения (при этом ближайший населенный пункт сам не должен являться моногородом), составляют более 60% от общего числа моногородов. Около 12% моногородов обладают ограниченным альтернативным рынком труда, то есть находятся менее чем в часовой транспортной доступности от населенных пунктов с большей численностью населения (но не более 100 тыс. человек). Наконец, больше четверти всех моногородов расположено менее чем в часовой транспортной доступности от населенных пунктов с численностью населения свыше 100 тыс. человек и обладает достаточным альтернативным рынком труда.

3. Форма собственности градообразующего предприятия.

Государство имеет дополнительные рычаги воздействия на ситуацию в моногороде, если само является собственником ГРОП. В этом случае и ответственность государства перед жителями города существенно выше. В тех же моногородах, где градообразующие предприятия находятся в частной собственности, механизмы решения проблем должны предусматривать более активное использование государственно-частного партнерства. Сегодня примерно 75% моногородов имеют ГРОП, находящиеся в частной собственности, и 25% — в государственной собственности.

4. Наличие историко-культурного потенциала.

Многие моногорода были основаны «в чистом поле» (на месторождениях полезных ископаемых, на прокладываемых транспортных артериях и т. д.) либо на месте небольших сельских поселений и потому лишены богатой истории. Однако есть и моногорода с давней историей, обладающие исторической и культурной ценностью. Перспектива деградации таких моногородов особенно неприемлема, так как к социальным последствиям в их случае примешиваются культурные потери. Зато они, как правило, обладают потенциалом для развития на новой базе туристических, рекреационных или культурных центров локального значения.

Если принять за базовый критерий наличия у моногорода значительного историко-культурного потенциала его вхождение в перечень исторических городов России, утвержденный в 2002 году, то доля моногородов, обладающих таким потенциалом, составит 12% от общего числа. С учетом моногородов, не вошедших в упомянутый перечень, но имеющих на то основания (Александровск-Сахалинский, Соль-Илецк, Поречье-Рыбное и др.), можно экспертно оценить такую долю в 15%.

Сочетание приведенных факторов позволяет сформировать матрицу (см. таблицу 1), ячейки которой формируют типы моногородов. В таблицу включены все моногорода, входящие на сегодня в официальный список таких населенных пунктов, за исключением семи моногородов, являющихся закрытыми административно-территориальными образованиями (ЗАТО) в структуре «Росатома» (Железногорск, Зеленогорск, Озерск, Саров, Северск, Снежинск и Трехгорный). На наш взгляд, проблемы этой специфической категории городов целесообразно решать отдельно, в рамках специальных государственных программ, ориентированных именно на развитие ЗАТО.

Как видно из таблицы, среди проблемных и кризисных моногородов отсутствуют крупные, только три относятся к большим (Прокопьевск, Киселевск и Ленинск-Кузнецкий), а кризисные представлены исключительно малыми и сверхмалыми.

Таблица:

Типология моногородов России

Наши рекомендации

Содействие привлечению инвестиций в монопрофильные города останется основным приоритетом государственной поддержки. Одновременно должны быть предусмотрены меры по развитию инвестиционного потенциала агломераций, в которые входят моногорода, в том числе через развитие транспортной инфраструктуры для повышения связности населенных пунктов. Инвестиции необходимо привлекать и для создания дополнительных рабочих мест для переселенцев из сжимающихся городов в новых местах их расселения.

Наибольшего внимания заслуживает тип моногородов с наихудшими условиями — в основном это территориально изолированные кризисные моногорода, не обладающие очевидным потенциалом для развития в новом качестве. Такие моногорода (сегодня их не более 20) можно без преувеличения назвать умирающими. По отношению к ним арсенал мер государственной поддержки ограничен и фокусируется на реализации программ переселения и управляемого сжатия городской инфраструктуры.

По отношению к стабильным моногородам, не имеющим при этом перспектив диверсификации экономической базы, акцент в государственной политике должен быть сделан на системный мониторинг в целях оценки рисков ухудшения социально-экономического состояния моногорода в средне- и долгосрочной перспективе. При этом модернизация ГРОП в таких городах может привести к появлению избыточного населения, не имеющего перспектив трудоустройства на территории моногорода. В этом случае может быть оказана государственная поддержка программам переселения из моногородов. В свою очередь, в стабильных моногородах, имеющих перспективы диверсификации экономической базы, следует поддерживать проекты, направленные на повышение такой диверсификации. При этом роль федерального центра в решении этой задачи может быть относительно невелика в сравнении с моногородами, относящимися к проблемным.

Поскольку моногорода в большинстве случае обладают повышенными инвестиционными рисками, необходимы специальные меры по привлечению в них частных инвестиций.

К числу таких мер относятся:

распространение на моногорода правовых условий, применяемых для формирования территорий опережающего развития, в том числе льгот по налогообложению, таможенных преференций, льгот по арендным платежам и плате за подключение к объектам инженерной инфраструктуры;

совершенствование налогового законодательства в части мер по созданию особых режимов налогообложения участников программ государственной поддержки моногородов;

совершенствование законодательства, регулирующего предоставление государственной поддержки резидентам особых экономических зон регионального уровня, которые в ближайшее время могут быть созданы в границах моногородов;

предоставление государственных гарантий через создание специального фонда гарантирования инвестиций в моногорода;

предоставление гарантий сбыта части продукции вновь создаваемых предприятий через систему государственных закупок;

реализация инфраструктурных проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства.

Как осуществить

Необходимо перейти к формированию стратегии поддержки каждого моногорода на основе индивидуализированного подхода, который исключал бы риски ручного управления и принятия ситуативных решений, не учитывающих долгосрочные приоритеты социально-экономического развития моногорода. Поддерживаемые инвестиционные проекты не должны закреплять сложившуюся монопрофильную специализацию города.

Одним из критериев принятия решений должна стать способность муниципалитетов эффективно использовать ресурсы государственной поддержки. В частности, важно, чтобы движение бюджетных средств, направляемых на решение проблемы монопрофильных городов, дополнялось эффективными схемами управления нефинансовыми активами, важнейшие из которых — жилищный фонд и земельные ресурсы. Поэтому выбор объектов государственной поддержки мог бы проходить с учетом конкурсных процедур, при этом условиями конкурсов должны быть предусмотрены встречные обязательства муниципалитетов. Проводившийся в 2008–2009 годах конкурс среди моногородов был ограничен оценкой способности привлекать инвестиции. Совершенно очевидно, что при комплексном подходе перечень номинаций должен быть расширен и дифференцирован по типам моногородов.