Слабость институтов
Слабость институтов
Наконец, еще одна характеристика российского «периферийного» авторитаризма, на которую редко, но совершенно напрасно не обращают должного внимания, – это крайняя слабость его институтов.
Вопрос о силе или слабости институтов, строго говоря, не связан жестким образом с выбором модели политического устройства, в частности с выбором между авторитарной или конкурентной системами, хотя определенная корреляция между тем и другим, возможно, и существует.
В наиболее общем виде, слабость существующих в обществе институтов при любой модели снижает возможности управления общественными процессами, и это равно справедливо как для условий реальной многопартийной парламентской системы, так и в случае автократии. И наоборот, примеры успешного или относительно успешного использования и той и другой модели в интересах развития государства предполагали создание прочных институтов, обеспечивающих преемственность политики господствующего класса и ее независимость от личных пристрастий и предрассудков индивидуальных членов правящей команды.
Безусловно, авторитарные системы, в целом, тяготеют к формированию персоналистских режимов, когда во главе правящей команды стоит один безусловный лидер, олицетворяющий собой режим и играющий важнейшую роль в процессе принятия ключевых решений. Тем не менее, этот лидер не может и реально никогда не заменяет собой сложный аппарат современного государства. Тем более он не может подменить своей деятельностью функционирование огромного количества институтов, без которых в более или менее «продвинутом» обществе невозможна ни сколько-нибудь сложная и продуктивная экономическая деятельность, ни формирование современной социальной и производственной инфраструктуры, ни даже поддержание элементарного общественного порядка. С этой точки зрения деятельность по формированию работоспособных и эффективных институтов в обществе является актуальной задачей для любой ответственной власти, в том числе и для персоналистских диктатур, если последние руководствуются, во всяком случае в качестве одной из целей, соображениями обеспечения устойчивого развития страны и общества.
Более того, только создание работоспособных институтов способно обеспечить спокойный, без катастроф и потрясений, переход власти в новые руки в момент, когда индивидуальный ресурс единоличного властителя по тем или иным причинам оказывается исчерпанным. В отсутствие таких институтов неизбежный (хотя бы уже в силу биологических процессов) конец персоналистских режимов с большой долей вероятности сопровождается возникновением вакуума власти, нецивилизованной схваткой за контроль над ее рычагами, резким ростом неопределенности и ухудшением условий ведения бизнеса. А в худшем случае – воцарением хаоса и провалом государственности на очень длительные периоды времени.
Очевидно, что и в этом отношении автократии модернизационного типа – например, та же Южная Корея – даже в условиях сильной персонализации верховной власти создавали и развивали в целом соответствующие требованиям времени общественные, политические и экономические институты, способные обеспечить минимально необходимую преемственность политики при смене персоналий на вершине власти и поступательное усложнение и модернизацию экономики и общества. Собственно, именно это и только это создает предпосылки для смены в долгосрочной перспективе авторитарной политической модели системой конкурентного типа – со сменяемостью власти, с выборами в качестве инструмента арбитража в соревновании претендующих на власть команд и, в то же время, с коллективно установленными жесткими рамками возможных действий любой из допускаемых к этому соревнованию команд и стоящих за ними политических сил.
В то же время авторитаризм периферийного типа – авторитаризм, тяготеющий к застойности и подчиненной роли по отношению к центру всемирного хозяйства – отличается тем, что чаще всего оказывается не в состоянии отстроить жизнеспособные, и уж тем более – успешно функционирующие институты. Он не просто с неизбежностью, безальтернативно скатывается к единоличному руководству и вождизму в той или иной его форме, но и обязательно переводит управление государством в «ручной» режим, когда институциональные механизмы и рычаги, естественной функцией которых является автоматическое регулирование экономических, социальных и политических процессов, либо не работают без постоянного вмешательства «сверху», либо постоянно меняют алгоритм своих действий в соответствии с сигналами, поступающими от единственного лица, имеющего практически неограниченную свободу в принятии управленческих решений.
Более того, такой «ручной» режим управления создает своего рода управленческую «ловушку» – один раз попав в него, система уже не может вырваться из западни и требует постоянного вмешательства даже для простого обеспечения своего нормального воспроизводства, поскольку любые отклонения от стандартной ситуации не корректируются самостоятельно функционирующими институтами, а требуют для своей коррекции индивидуального решения, принимаемого, как правило, с участием главного лица всей системы. В результате зависимость системы от верности и эффективности решений, принимаемых на самом верху властной пирамиды, растет, в то время как вероятность неверных или неудачных решений на этом уровне естественным образом повышается, хотя бы в силу неизбежного исчерпания исходных физических, психологических и интеллектуальных ресурсов.
Собственно, все это и наблюдалось в России на протяжении всего постсоветского периода. Прежде всего, крайне плачевно складывалась ситуация с формированием законодательных органов. Если неудачу с первым постсоветским законодательным институтом – Съездом народных депутатов и Верховным Советом – еще можно было объяснить неадекватностью сформированных еще в советское время институтов новым условиям, то постоянную дискредитацию созданного уже в соответствии с конституцией 1993 г. нового законодательного органа – Федерального Собрания – невозможно связать с чем-либо иным, кроме неспособности власти – уже тогда, несомненно, авторитарной по своему характеру и устройству – найти формулу взаимодействия с институтом, который не укладывался в формировавшуюся схему устройства власти.
В дальнейшем – я имею в виду 2000-е годы – эта проблема была решена самым простым, как тогда казалось, способом: путем подавления всяческой фронды, а заодно и возможности влиять на принимаемые законы через жесткое – без обсуждений и компромиссов – проведение через Думу всех решений реальной власти, сосредоточенной в Кремле. Для этой цели было сформировано монолитное провластное большинство, которое управлялось исключительно извне на основе жесткой дисциплины и беспрекословного исполнения принятых за пределами Думы решений.
Однако такое простое и вроде бы эффективное решение проблемы лишнего для автократии института парламента имело и свою цену – оно практически лишало его реального влияния на политические решения и, соответственно, авторитета и легитимности как в среде политического класса, так и среди населения в целом. Хотя в краткосрочном плане это может показаться удобным, так как усиливает столь важный для любой авторитарной власти элемент безальтернативности, в долгосрочной перспективе, вне всякого сомнения, это повышает уязвимость и хрупкость не только политической системы, но и государственности как таковой. Любые сложности, любые кризисы оборачиваются риском не только потери контроля над ситуацией, но и отсутствия легитимных структур, способных в этом случае компенсировать провал государственности из-за ошибочных действий или бездействия властей[24].
Особенно опасной подобная ситуация является для России, где отсутствие дееспособного и легитимного представительного института (при понимании того, что именно неспособность нынешнего российского парламента реально влиять на жизнь страны лишает его легитимности в глазах и общественных групп, и государственных структур) дополняется отсутствием каких-либо иных альтернативных высших институтов власти, способных «подхватить» ее в случае провала ныне действующих структур. В сегодняшней России, как известно, нет ни наследственного монарха, ни освященного традицией реального религиозного авторитета, ни, как в некоторых странах, армии как самостоятельного политического института. Соответственно, риск серьезного провала государственности с непредсказуемыми последствиями для страны становится не просто существенным, а высоким.
Но дело, конечно, не только в слабости представительного органа в лице Федерального Собрания. «Периферийность» российского авторитаризма проявляется, в частности, в том, что и все другие необходимые для современного государства институты демонстрируют крайнюю слабость и неспособность полноценно выполнять свои функции. О судебной системе и ее проблемах в 2000-е годы было сказано очень много и подробно, предпринимались попытки ее реформирования, однако существенного улучшения эффективности ее функционирования так и не произошло. Лучшее тому подтверждение – сохраняющееся массовое использование иностранных, в том числе офшорных юрисдикций для регистрации юридических собственников российских активов, включая государственные структуры и активы. Помимо политических рисков, которые если и не называются, то определенно держатся в уме, в качестве главного мотива такого поведения называется «удобство» бюрократического и судебного сопровождения любых действий, связанных с активами, в случае выведения их из-под юрисдикции российской судебной системы. Последнюю, по почти всеобщему признанию, крайне трудно использовать в качестве инструмента защиты прав собственника.
Столь же проблематично рассчитывать в современной России на функцию судебной системы как защиты от неправомерного преследования со стороны следственных и иных государственных органов. Во всяком случае, слишком многочисленны свидетельства того, что вирус правового нигилизма, вообще характерный для авторитарных систем периферийного типа, поразил и судебные органы – судьи при вынесении решений имеют возможность фактически игнорировать существующие правовые нормы без риска навлечь на себя негативные последствия.
Относительная слабость характерна, впрочем, и для других важных институтов – как правоохранительных, так и сугубо гражданских. И главное здесь даже не в таких традиционных для бюрократии проблемах, как несоответствие между объемом возложенных задач и имеющимися в распоряжении ведомств средствами и силами, пересечение функций и зон ответственности, наличие конфликтов интересов и т.п., а в проблеме более фундаментального характера.
Если отбросить внешний антураж и всякого рода словесную шелуху, институты – это, в конечном счете, правила, которые, во-первых, выполняются, а во-вторых, опираются на традицию или хотя бы понимание ее необходимости, и не меняются в угоду конкретному моменту по прихоти начальствующего субъекта.
Так вот, периферийный авторитаризм как раз и отличается тем, что отрицает долгосрочные устойчивые правила, которые и составляют основу и суть общественных институтов в развитом обществе. В рамках этой системы институты – не более чем бюрократические учреждения, создаваемые для решения конкретной задачи, рамки которой определяются «наверху», и не играющие самостоятельной роли в определении направления дальнейшей эволюции системы.
Соответственно, принципы и соображения, которыми эти учреждения руководствуются при решении возложенных на них задач, могут легко и часто меняться, отражая потребности текущего момента или даже субъективные взгляды тех, кто на том или ином этапе оказывает наибольшее влияние на позицию «первого лица» в персоналистской автократии. В результате, правила в этой системе являются подвижными, неустойчивыми и неспособными выполнять функцию силы, связующей общество в единое и устойчивое целое.
Собственно, именно это мы и наблюдаем в России начала нынешнего столетия. Надежды на то, что с экономической стабильностью в страну придут стабильные правила жизни, которые будут воплощаться в крепких институтах, так и не реализовались. Сегодня, спустя пятнадцать лет после рубежа веков, мы по-прежнему имеем дело с подвижной правовой системой, избирательной и во многом неработающей системой правоприменения, постоянным изменением правил в системе налогообложения, пенсионной системе, институтах социальной, демографической, образовательной, миграционной политики и т.д. Именно по этой причине в процесс стабилизации общественных отношений, по существу, не включились ни школа, ни система низового самоуправления, ни территориальные и культурные общины, ни политические партии, ни укорененные в обществе СМИ (о последних – разговор особый, но здесь важно то, что основная, мейнстриймная их часть не смогла взять на себя роль стабилизирующего и консолидирующего института, который бы формировал границы общественного консенсуса и гасил всплески маргинальных настроений, выходящих за его границы).
Наконец, нельзя не отметить, что именно этот факт стал главным тормозом и ограничивающим фактором формирования сложных институтов в финансово-экономической сфере, являющихся атрибутом развитых хозяйств. В частности, начавшийся в 1990-е годы процесс создания институциональной инфраструктуры современного финансового сектора в последнее десятилетие фактически уперся в отсутствие адекватного качества всех остальных перечисленных выше институтов, прежде всего судебной системы, а также сопровождающей развитие финансового сектора системы отношений между бизнесом и властью в области законодательства и правоприменения.
Таким образом, и здесь мы видим в российском авторитаризме явные черты, свидетельствующие о его периферийном характере; о том, что его «застойность», его социальная и экономическая неэффективность с точки зрения решения задач развития
страны и общества связаны не с авторитаризмом как таковым, а с его специфическим положением в мировой системе капитализма, обусловливающим возможность его существования в качестве второразрядного и зависимого звена этой системы и, соответственно, низкий уровень требований, объективно предъявляемых к нему логикой эволюции нынешнего мирового хозяйства. То есть, в этой конфигурации слабость существующих институтов выступает одновременно и следствием периферийной роли российского капитализма, и причиной (во всяком случае, одной из причин) того, что все разговоры властей о его модернизации и апгрейде до уровня мировых лидеров так и не выходят за пределы «домашних обсуждений», разрозненных общих пожеланий, совершенно ожидаемо остающихся без практических последствий.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.