Когда говорят пушки, музы молчат Александр Ивантер

Когда говорят пушки, музы молчат Александр Ивантер

Вокруг масштабной чиновничьей концепции развития Дальнего Востока разворачивается нешуточная аппаратная борьба. Анализ содержательных развилок федеральной политики в отношении макрорегиона отодвинут на задний план

section class="box-today"

Сюжеты

Экономический потенциал регионов:

Маховиков ушел к Басаргину

Не уничтожать — уживаться

Если бы я знал, где здесь дверь

/section section class="tags"

Теги

Экономический потенциал регионов

Дальний Восток

Политика в регионах

Бизнес и власть

Инвестиции

Долгосрочные прогнозы

/section

Концепция развития Дальнего Востока, предложенная осенью прошлого года полпредом президента в ДФО вице-премьером Юрием Трутневым и главой Минвостокразвития (МВР) Александром Галушкой , начинает обрастать подробностями. Они были доложены авторами концепции на совещании у премьер-министра Дмитрия Медведева 5 февраля. Институциональное ядро конструкции составляют так называемые территории опережающего социально-экономического развития (ТОР) — принципиально улучшенный аналог нынешних особых экономических зон (ОЭЗ), cо сверхльготным финансовым (налоговым, таможенным, тарифным) и административным режимом функционирования, конкурентным в сравнении с лучшими практиками специальных зон Китая, Японии, Тайваня, Гонконга и Сингапура. В одном только Приморском крае МВР планирует создать двенадцать таких зон, причем осторожные возражения членов правительства и ряда экспертов о необходимости их предварительной обкатки на какой-то одной экспериментальной территории идеологи концепции отвергают — они предпочитают руководствоваться принципом «либо все, либо ничего».

figure class="banner-right"

figcaption class="cutline" Реклама /figcaption /figure

Не менее масштабны планы тандема Трутнев—Галушка и в отношении «надстройки» над ТОРами. Предполагается, что новое ОАО «Развитие Дальнего Востока» займется собственно созданием этих зон, управлением ими, девелопментом инвестиционных площадок. Капитализацию акционерного общества в размере 69 млрд рублей предлагается провести в течение трех-пяти лет за счет средств федерального центра (бюджета, суверенных фондов, целевой эмиссии облигаций под госгарантию — возможны варианты). В придачу должны быть созданы два территориальных агентства: по привлечению инвестиций и поддержке экспорта, а также по развитию человеческого капитала. Наконец, ныне существующий Фонд развития Дальнего Востока и Байкальского региона следует передать в подчинение и оперативное управление от Внешэкономбанка МВР, при этом докапитализировав его за счет государственных средств до 100 млрд рублей (нынешний уставной капитал — 15,5 млрд рублей).

Есть еще длинный перечень административных полномочий, которые МВР намерено сосредоточить в своих руках на подведомственной территории, отобрав у других ведомств. Мы не станем утомлять вас деталями. Гораздо важнее другое: вся эта пирамида грандиозных чиновничьих конструкций, которую планируется полить живительной влагой десятков миллиардов рублей из карманов налогоплательщиков, зиждется на крайне невнятном содержательном фундаменте. Четкая концепция бизнес-начинки ТОР, механизмов их создания и развертывания либо в принципе отсутствует, либо так и не донесена до широкой публики. Весьма показательно, что стенограмма упомянутого совещания у премьер-министра на официальном сайте ограничена вступительным словом Дмитрия Медведева. Участники мероприятия в неофициальном порядке говорили о жестком противоборстве внутри кабинета по поводу столь необычной и весьма конфликтной аппаратной инициативы «дальневосточников».

Придатки и придатки

Надо сказать, что экономическое содержание ТОР претерпевает определенную эволюцию. Если в момент первоначального вброса концепции (октябрь 2013 года) речь шла о том, что эти зоны должны быть ориентированы на экспорт продукции (по умолчанию — преимущественно сырьевой) в страны АТР, то в нынешней редакции целевой функцией ТОР называется «организация несырьевых производств, ориентированных в том числе на экспорт». Такая «подвижность» концепции не может не вызывать настороженности относительно качества и глубины ее проработки авторами.

Есть много вопросов к концепции и у экспертов. «Меры, работающие на “открывание” экономики Дальнего Востока глобальным инвесторам, считаю правильными. Но! Почти все льготы предполагаются за счет региональных бюджетов: налоги на прибыль, имущество, земельный налог. Опять доброта федералов за чужой счет, — считает директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич . — А инфраструктуру кто будет улучшать? У регионов совсем нет на это денег. Опыт проекта “Сахалин-2” показал, что это может делать сам инвестор — у себя точно не разворует. Нужно обсуждать этот вопрос. Кроме того, пугает запланированное количество зон. Потренируйтесь сначала “на кошечках”, отработайте инструменты поддержки. Ну и конечно, нельзя передавать Фонд развития Дальнего Востока Минвостокразвития. У него нет даже той минимальной входной экспертизы окупаемости и качества проектов, которую обеспечивает ВЭБ. Министерство, распределяющее деньги на инвестпроекты, намного хуже банка».

Полпред президента в Дальневосточном федеральном округе Юрий Трутнев: «Если мы сможем создать и задействовать передовые модели развития на Дальнем Востоке, потом их вполне можно будет тиражировать на других территориях страны» (из интервью газете «Коммерсантъ» 17.02.2014)

Фото: РИА Новости

Безусловно, в принципе нет никаких оснований стыдиться сырьевой специализации макрорегиона. Богатства недр и близость к быстрорастущим азиатским рынкам — два очевидных конкурентных преимущества Дальнего Востока, которыми странно было бы не воспользоваться. Сегодняшнее недропользование — это и есть «сложная экономика», напичканная хайтеком и использующая труд высококвалифицированных специалистов. Чтобы перестать быть сырьевым придатком, надо сначала стать им, убеждали нас руководители крупных майнинговых компаний, работающих в ДФО, в процессе подготовки предыдущей публикации, посвященной анализу концепции развития макрорегиона (см. «Свободно конвертируемый округ», «Эксперт» № 44 за 2013 год).

Мы готовы согласиться. Правда, с одной оговоркой: чрезвычайно важно с самого начала заботиться об удлинении цепочек создания стоимости, уходе от экспорта необработанного сырья, переходе к его высокотехнологичной добыче и углубленной переработке, с одной стороны, и о максимизации мультипликатора от сырьевых проектов к местной несырьевой экономике — с другой. Близкую по смыслу идею развития инновационно-сервисных «дуг» вдоль границы с Китаем давно продвигает директор Института экономических исследований ДВО РАН академик Павел Минакир .

Именно такой сценарий — выращивание на сырьевом фундаменте целых отраслей с высокой добавленной стоимостью — удалось реализовать Австралии, Канаде, в последнее десятилетие в значительной степени и Бразилии, которые уже язык не поворачивается назвать чьими-то сырьевыми придатками.

«Будет ли способствовать концепция ТОРов решению задачи выстраивания и удлинения цепочек создания стоимости от сырья к более высоким переделам? Может быть, да, а может, и нет, — рассуждает Павел Минакир. — Кооперация производств зависит от множества обстоятельств, среди которых технологическая конкуренция на рынке, доступный масштаб производства, экономический, трудовой и технологический потенциал конкретной территории. Но главное, такие цепочки — это элемент корпоративной политики на конкретных отраслевых рынках. Потому они могут иметь смысл, а могут и не иметь по сугубо технологическим причинам. Сам по себе льготный режим создать сие счастье не может».

Льготный режим и конкуренция в этом деле с Сингапуром и Шанхаем — это замечательно, но реальная конкуренция на инвестиционном рынке вовсе не сводится к соревнованию на ниве налоговых льгот и административных барьеров, это соревнование может привести к успеху только при прочих равных, а «прочие равные» — сравнительные издержки производства, сравнительный масштаб производства, сравнительная квалификация труда, сравнительное качество инфраструктуры, сравнительные условия доступа на рынки сбыта, рынки денег, капитала и технологий. Выстраивание всех этих составляющих требует серьезной, кропотливой работы, причем не с абстрактными инвесторами, а с конкретными хозяйственными субъектами.

На посту сопредседателя «Деловой России» Александр Галушка руководил разработкой мер по улучшению бизнес-климата. Теперь ему представляется возможность реализовать свои наработки в отдельно взятом макрорегионе

Фото: РИА Новости

В частности, требуется синхронизация наращивания глубины использования сырьевого потенциала с инвестпрограммами естественных монополий. Простой пример. Если при прокладке магистрального газопровода Сахалин—Владивосток был бы предусмотрен 300-километровый отвод до Советской Гавани, тамошняя портовая ОЭЗ могла бы иметь совсем другие перспективы развития. Электростанция, которую там надо строить, потребовала бы капзатрат в разы меньших, чем расчетные нынешние. Появилась бы возможность создавать современные химические производства в рамках действующего нормативного режима ОЭЗ.

Мимо несырьевых анклавов

Нельзя забывать и об анклавах высокотехнологического бизнеса принципиально несырьевой природы. В ДФО они развиваются на базе выживших советских промышленных заделов в сфере военно-промышленного комплекса. Наиболее удачные и яркие примеры — входящий в корпорацию «Сухой» Комсомольский-на-Амуре авиазавод (КнААЗ), осуществляющий финальную сборку истребителей семейства «Су» и нового регионального лайнера SSJ-100, и Арсеньевская авиационная компания «Прогресс» им. Н. И. Сазыкина, производитель боевых вертолетов Ка-52. Понятно, что оба предприятия являются высококооперированными, но цепочки их поставщиков географически не локализованы, они простираются далеко за рамки их субъектов федерации и даже ДФО. Оба бурно развиваются. «Объем производства на КнААзе растет на 20–30 процентов в год, трудовых ресурсов не хватает, сейчас мы рассматриваем возможность создания производственных парков на свободных площадях других заводов в городе. Туда можно было бы перенести выпуск некоторых комплектующих, разместить механосборочное производство», — сообщил в декабре хабаровским журналистам первый заместитель краевого правительства Александр Левинталь .

Альтернатив государственному выращиванию преимуществ для несырьевых производств на Дальнем Востоке нет. Вплоть до целиком придуманных государством отраслей. Пример — выращивание орхидей на Тайване, с абсолютного нуля до нескольких миллиардов долларов экспорта. У нас же будет вместо орхидей штуковина покруче — космодром Восточный в Амурской области. Вице-премьер Дмитрий Рогозин посетил стройку на прошлой неделе и распорядился увеличить число задействованных на ней рабочих с 5 до 15 тыс. человек. Правда, идеи Рогозина создать вокруг космодрома полноценный ракетно-косметический кластер, а городок Углегорск превратить «в город космической интеллигенции» кажутся нам утопическими: неоправданно велики затраты на перенос научно-инженерных школ и компетенций высокоточного машиностроения.

В любом случае очевидно, что развитие несырьевых анклавов в ДФО никак не вписывается в концепцию ТОР, остается за ее рамками.

Директор Института экономических исследований ДВО РАН Павел Минакир: «Кооперация производств зависит от множества обстоятельств, среди которых технологическая конкуренция на рынке, экономический, трудовой и технологический потенциал конкретной территории»

Фото: РИА Новости

Новый транш не помешает

Весьма характерно отношение к разбираемой концепции представителей бизнеса, работающих в регионе. Многие из тех, к кому мы обращались за комментариями при подготовке этой статьи, воздерживались от определенных высказываний, предпочитая дождаться конкретных решений правительства в отношении предложений Трутнева и Галушки. Но преобладали все же позитивные отклики. И это понятно: зачем «париться» по поводу чиновничьей вербальной мишуры, если дело идет к тому, что та или иная порция федеральных денег так или иначе «качнется» в регион? Предыдущая инъекция ресурсов из центра в подготовку саммита АТЭС в 2012 году подпитала многие местные бизнесы, но самостоятельной волны роста вслед за собой не вызвала. После завершения саммита и строительства нефтяной трубы Восточная Сибирь — Тихий океан инвестиции в ДФО грохнулись на 20%. Поэтому новая подкачка из центра будет как нельзя кстати. «Словесная оболочка, в которую завернута стратегия тандема Трутнев—Галушка, не играет особой роли, — рассуждает президент Ассоциации добытчиков минтая Герман Зверев . — Посмотрите планы народнохозяйственного развития СССР. Главное не в эпитетах, которые звучали на партийных съездах, а в наборе конкретных экономических проектов. В нашем случае все также будет определяться набором проектов, которые Трутнев посчитает приоритетными и которые будут обеспечены реальными деньгами из федерального бюджета. Увидим проекты — поймем логику развития».

Важнейшим приоритетом развития региона и эксперты, и предприниматели предсказуемо считают развитие инфраструктуры. «Если мы хотим успеть закрепиться на рынках АТР, то в первую очередь нужно развивать свою инфраструктуру, — подчеркивает президент транспортной группы FESCO Руслан Алиханов . — При этом горизонты планирования должны быть на несколько десятилетий вперед. Все участники должны понимать, что это всерьез и надолго. Посмотрите: концепция развития Китая — вперед на 60 лет. При этом вся логистическая цепочка должна развиваться одновременно. Вот конкретный пример: мы хотим строить порт в Зарубино. Но в части железнодорожных перевозок мы попадаем в узкое горлышко. Отстроив порт, мы столкнемся со сложностью перевозки грузов по железной дороге. Поэтому реализация инвестиций в Транссиб кажется нам принципиальной».

Альтернатив государственному выращиванию преимуществ для несырьевых производств на Дальнем Востоке нет. Вплоть до целиком придуманных государством отраслей. Пример — выращивание орхидей на Тайване, с абсолютного нуля до нескольких миллиардов долларов экспорта. У нас же будет вместо орхидей штуковина покруче — космодром Восточный в Амурской области

Фото: РИА Новости

Содержательные дилеммы

Однако если не ограничиваться общими декларациями о важности инфраструктурных инвестиций, а углубиться в конкретику хозяйственной жизни, сразу возникает целый ряд нетривиальных вопросов. Например, следующий: кто и на основе каких принципов и моделей будет осуществлять экспертизу инфраструктурных проектов? Ведь тут возможны альтернативы. Вот, скажем, в Стратегии развития железнодорожного транспорта до 2030 года перспективными проектами названы строительство железнодорожных веток от Якутска до Магадана и Анадыря, а также мостового перехода с материка на Сахалин. Но не лучше ли привести в порядок 30–40 небольших аэропортов на территории ДФО, пригодных для региональной авиации (образец — аэропорты севера Финляндии), и в отличное состояние — пять-семь аэропортов крупных городов Дальнего Востока (образец — аэропорт Казани)? И объявить десятилетнее дотирование этих аэропортов и рейсов туда.

Следующий вопрос: кто и на каких условиях будет инвестировать в развитие инфраструктуры? Здесь тоже возможны развилки. Слово Герману Звереву: «Сейчас обсуждается проект создания рыбопромышленного кластера в Приморском крае. Четко сформировались два подхода. Первый: взять 30 миллиардов рублей из федерального бюджета и построить между Владивостоком и Находкой в чистом поле новый рыбный порт с объемом перевалки миллион тонн рыбопродукции, рядом с которым, возможно, будут построены перерабатывающие предприятия, но только если они получат дополнительные льготы. Второй: собственники действующих портов Владивостока, которые сейчас переваливают 600 тысяч тонн рыбопродукции, за счет своих инвестпрограмм модернизируют порты, а государство помогает им двумя способами: гарантирует длинный, но возвратный кредит из Фонда развития Дальнего Востока и Байкальского региона по льготной ставке и вкладывается в расширение припортовой железнодорожной инфраструктуры. В обоих случаях выходим на миллион тонн перевалки рыбопродукции, но в первом случае за все платит государство, а во втором случае значительную часть затрат берет на себя бизнес».

Как видим, дилемма принципиальная. И речь идет не только об экономии бюджетных ресурсов, но и о том, что вплетение в проекты частного интереса в существенной степени снижает риски закапывания денег в землю. Одна из форм такого взаимодействия — государственно-частное партнерство (ГЧП) в формате контракта жизненного цикла создаваемого объекта инфраструктуры. Взятые по отдельности железнодорожные проекты на Дальнем Востоке убыточны. Если же мы их рассматриваем как необходимое условие комплексного развития экономики региона, тогда возникает генерация значительного объема экономического роста и дополнительных бюджетных доходов. Это широко применяемая на Западе, в частности в США, концепция Tax Increment Financing (TIF).

В России уже есть успешный пример реализации концепции TIF — это Калужская область. Было заключено соглашение между областью, Минэкономразвития и инвестором, концерном Volkswagen, о локализации автомобильного производства. Администрация взяла на себя обязательство за свой счет обеспечить развитие индустриального парка инфраструктурой. Для этого она создала корпорацию развития. Компенсация расходов корпорации из областного бюджета для возврата заемных средств была синхронизирована с ростом налоговых поступлений от стартовавшего сборочного производства «Фольксваген Рус» и других компаний формирующегося автокластера. В прежней логике — исключительно бюджетного финансирования — никакого автокластера не получилось бы.

Возможности тиражирования калужского опыта комплексного развития территорий в формате ГЧП есть и на Дальнем Востоке. Возможно, они получат развитие, тем более что Александр Галушка пригласил к себе в заместители одного из авторов «калужского чуда» экс-вице-губернатора Калужской области Максима Шерейкина . Однако пока концепция развития макрорегиона в явном виде не содержит никаких ссылок на идеологию комплексного развития территорий.

«В отношении стратегического развития Дальнего Востока можно выделить три группы задач, — считает академик Минакир. — Первая — это модернизация инфраструктуры доступа населения к общественным и коммерческим услугам по адекватным уровню доходов ценам и при минимальных затратах времени. Вторая — гарантия свободы передвижения, в том числе миграции в пределах региона; это предполагает развитие региональной транспортной сети, местных аэропортов, всепогодной малой авиации, сети локальных автодорог. И третья — создание максимальной плотности рынка труда, товаров и услуг в южной зоне Дальнего Востока с опорой на полюсы роста для уплотнения рынка в полосе Благовещенск—Хабаровск—Владивосток, Хабаровск—Комсомольск-на-Амуре посредством развития сети шоссейных дорог. Решением этих групп задач и должны заниматься губернаторы и МВР. Источник решения — отнюдь не просто бюджет, но в том числе и перелив доходов из экспортных отраслей. Это трудно, но это и есть предмет для управления».

В подготовке статьи принимали участие Елена Николаева и Александр Попов